馮琳琳

摘要：氣象局作為公共服務(wù)部門，承擔(dān)了大量基礎(chǔ)建設(shè)任務(wù)、資產(chǎn)購(gòu)置業(yè)務(wù)等。文章從四方面進(jìn)行研究，設(shè)計(jì)了氣象局預(yù)算編制執(zhí)行體系、總體預(yù)算編制方法、預(yù)算執(zhí)行管理和預(yù)算績(jī)效評(píng)估。旨在為氣象部門構(gòu)建科學(xué)合理的預(yù)算體系提供決策參考。

關(guān)鍵詞：氣象局;預(yù)算管理;預(yù)算編制;預(yù)算考核;預(yù)算績(jī)效

一、氣象局的科學(xué)預(yù)算編制執(zhí)行體系

財(cái)政改革步伐的加快，作為公益事業(yè)部門（如氣象局）如何編制科學(xué)合理的預(yù)算體系成為一個(gè)現(xiàn)實(shí)的重要問(wèn)題。氣象局應(yīng)通過(guò)建立健全科學(xué)的預(yù)算管理制度，加強(qiáng)對(duì)預(yù)算資金的使用管理，避免國(guó)有資產(chǎn)的流失，提高資金使用效率。因此，氣象局預(yù)算編制應(yīng)該遵循以下程序。

（一）編制原則

氣象局編制預(yù)算，一要以黨和國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定為編制依據(jù);二要結(jié)合本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，做到收支平衡;三要遵循完整性原則，做到不遺漏;四要遵循真實(shí)性原則，所有預(yù)算支出項(xiàng)目必須依據(jù)真實(shí)資料進(jìn)行測(cè)算，不得估算;五要遵循統(tǒng)一性原則，按照提的科目進(jìn)行編制;六要遵循年度原則，按照年度編制預(yù)算。

（二）編制方法

氣象局在編制預(yù)算是需要根據(jù)本單位需要，合理配置資源，進(jìn)行科學(xué)編制。首先，理清本單位實(shí)際各項(xiàng)資源情況，在清算和核查的基礎(chǔ)上編制出本年度預(yù)算需要;其次，根據(jù)本年度各項(xiàng)工作實(shí)際需要和重要程度，計(jì)算出本單位預(yù)算需要額，核定出各項(xiàng)工作所需占用的資金總額。在整個(gè)編制過(guò)程中，需要綜合考慮資金的使用效率和效果，根據(jù)規(guī)章制度實(shí)行經(jīng)費(fèi)問(wèn)責(zé)制，充分考慮資金使用效率和使用效果。

（三）編制流程

1. 制定預(yù)算前的準(zhǔn)備階段

這一階段主要是確定誰(shuí)提出預(yù)算目標(biāo)？根據(jù)什么提出預(yù)算目標(biāo)？提出什么預(yù)算目標(biāo)？

2. 預(yù)算草案的編制

（1）確定氣象局收支標(biāo)準(zhǔn)等各項(xiàng)具體指標(biāo)。根據(jù)相關(guān)制度文件測(cè)算出各項(xiàng)目實(shí)際需要的資金額度，結(jié)合具體項(xiàng)目的收支需要和進(jìn)度安排，確定收支標(biāo)準(zhǔn)。

（2）加強(qiáng)氣象局內(nèi)部各部門間的協(xié)作。結(jié)合氣象局的實(shí)際，就是要加強(qiáng)財(cái)務(wù)部門和實(shí)際業(yè)務(wù)部門之間的溝通，由財(cái)務(wù)部門對(duì)預(yù)算編制的技術(shù)事項(xiàng)進(jìn)行把關(guān)，由業(yè)務(wù)部門對(duì)預(yù)算編制的內(nèi)容事項(xiàng)進(jìn)行把關(guān)，業(yè)務(wù)部門要結(jié)合本部門項(xiàng)目實(shí)際資金需求提出資金預(yù)算，同時(shí)考慮市場(chǎng)等一系列不確定因素，確保項(xiàng)目資金預(yù)算具有一定的彈性，避免預(yù)算資金過(guò)多或過(guò)少，盡量使項(xiàng)目預(yù)算資金接近實(shí)際需求，避免項(xiàng)目資金出現(xiàn)過(guò)大缺口。因此，實(shí)際業(yè)務(wù)部門必須與財(cái)務(wù)部門緊密協(xié)作才能使預(yù)算盡可能符合實(shí)際需求，這也是全面預(yù)算管理的基本要求。

（3）劃分工作權(quán)限。按照預(yù)算編制中的部門預(yù)算和專項(xiàng)預(yù)算的內(nèi)容不同，劃分預(yù)算編制和管理中不同的工作職責(zé)和工作權(quán)限，并按照權(quán)限確定具體部門和工作崗位的職責(zé)要求。

3. 預(yù)算方案審批

（1）氣象局應(yīng)在上年度預(yù)算執(zhí)行考核的基礎(chǔ)上，結(jié)合本年度業(yè)務(wù)發(fā)展實(shí)際情況，合理調(diào)整增減項(xiàng)目，提出科學(xué)合理的編制方案上報(bào)氣象局財(cái)務(wù)主管領(lǐng)導(dǎo)審議批準(zhǔn)后上報(bào)上級(jí)主管部門。

（2）上級(jí)主管部門審核通過(guò)后，下達(dá)預(yù)算控制數(shù)，核算具體財(cái)政資金指標(biāo)下達(dá)給氣象局。

（3）氣象局收到下達(dá)的財(cái)政資金預(yù)算指標(biāo)后，遵循預(yù)算編制原則重新編制新的預(yù)算方案上報(bào)主管部門。

（4）上級(jí)主管部門再次對(duì)氣象局上報(bào)的預(yù)算方案進(jìn)行復(fù)核，通過(guò)后，在規(guī)定的工作日內(nèi)給予批復(fù)，經(jīng)過(guò)批復(fù)的預(yù)算即為氣象局的正式預(yù)算，也是氣象局預(yù)算執(zhí)行的依據(jù)。

4. 預(yù)算執(zhí)行和調(diào)整

（1）預(yù)算到位后，氣象局相關(guān)部門需要對(duì)各項(xiàng)預(yù)算資金的收支進(jìn)行監(jiān)督，確保各項(xiàng)預(yù)算收入及時(shí)、足額到位。

（2）完全按照編制預(yù)算時(shí)的預(yù)算額度按照項(xiàng)目進(jìn)度和相關(guān)制度支出。

（3）履行預(yù)算調(diào)整的法定程序。預(yù)算調(diào)整發(fā)生主要有兩大條件，一是事業(yè)任務(wù)進(jìn)行了調(diào)整;二是外部不可控環(huán)境發(fā)生了變化。預(yù)算進(jìn)行調(diào)整時(shí)，必須經(jīng)過(guò)充分調(diào)查和論證，有足夠充分的證據(jù)才可以依法定程序進(jìn)行調(diào)整。調(diào)整預(yù)算的方式包括調(diào)劑預(yù)算科目和追加或抵減預(yù)算指標(biāo)兩種。

5. 預(yù)算監(jiān)督和評(píng)價(jià)

（1）預(yù)算項(xiàng)目的執(zhí)行單位要提交本單位事業(yè)發(fā)展的情況報(bào)告。

（2）預(yù)算管理單位（氣象局財(cái)務(wù)部門）要提交預(yù)算執(zhí)行情況的決算報(bào)告。

（3）審計(jì)監(jiān)督部門要提供該單位的預(yù)、決算審計(jì)報(bào)告。

（4）按預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)管理制度，對(duì)預(yù)算執(zhí)行和調(diào)整的實(shí)際情況進(jìn)行分析和評(píng)價(jià)。

二、氣象局的總體預(yù)算編制

（一）成立氣象局預(yù)算編審委員會(huì)

氣象局成立以局長(zhǎng)為首、由財(cái)會(huì)部門和業(yè)務(wù)部門參加的預(yù)算編審委員會(huì)。按照全面預(yù)算管理的核心思想——“全員、全程、全額”的全面思想組建預(yù)算委員會(huì)。同時(shí)，應(yīng)建立相應(yīng)的工作規(guī)章和制度，來(lái)明確預(yù)算編審委員會(huì)的分工和職責(zé)，確保分工明確，職責(zé)清晰。預(yù)算編制要綜合考慮各方面的因素，以上一年度的實(shí)際情況為基礎(chǔ)，以對(duì)未來(lái)的發(fā)展預(yù)測(cè)為依據(jù)，制定氣象局年度預(yù)算的總體目標(biāo)。

（二）氣象局預(yù)算編制前的準(zhǔn)備工作

清查登記氣象局內(nèi)部各項(xiàng)資產(chǎn)，理清債權(quán)債務(wù)關(guān)系，核實(shí)資金收支渠道和金額，在對(duì)具體的財(cái)務(wù)資源認(rèn)真掌握的基礎(chǔ)上，做到賬實(shí)相符、賬賬相符。

統(tǒng)計(jì)人員編制、實(shí)際人數(shù)和資金支出情況，分別登記造冊(cè)，仔細(xì)核對(duì)。

清產(chǎn)核資結(jié)果如實(shí)報(bào)告，按國(guó)家有關(guān)規(guī)定和清產(chǎn)核資政策，對(duì)實(shí)際資產(chǎn)清查中出現(xiàn)的資產(chǎn)盤(pán)盈盤(pán)虧、資產(chǎn)損失等問(wèn)題，經(jīng)申報(bào)和核實(shí)后進(jìn)行賬務(wù)處理。

建立和完善各項(xiàng)預(yù)算管理制度，形成預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督和評(píng)估的科學(xué)管理制度體系，使預(yù)算管理工作有章可循，有據(jù)可依。

（三）編制收入預(yù)算

1. 做到?？顚Ｓ?/p>

財(cái)政撥款只能用于氣象局開(kāi)展正常業(yè)務(wù)活動(dòng)的消耗性支出上;對(duì)于基本建設(shè)撥款，只能用于固定資產(chǎn)新建、改擴(kuò)建工程，不能挪作他用。

2. 不同補(bǔ)助收入分類管理，嚴(yán)格區(qū)分財(cái)政補(bǔ)助收入和上級(jí)補(bǔ)助收入

（1）明確經(jīng)常性與臨時(shí)性財(cái)政撥付收入的具體項(xiàng)目，確定各部門的收入撥付管理責(zé)任人。

（2）要盡可能地將經(jīng)常性和臨時(shí)性財(cái)政撥付收入體現(xiàn)到預(yù)算中來(lái)。

（四）編制支出預(yù)算

1. 基本經(jīng)費(fèi)

主要包括氣象局人員經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)。這部分經(jīng)費(fèi)是氣象局正常運(yùn)行的基本保障資金。具體包括在職職工人員經(jīng)費(fèi)、離退休費(fèi)用等剛性支出，日?？蒲?、行政、后勤等各項(xiàng)事業(yè)的開(kāi)展所必需的財(cái)務(wù)開(kāi)支。

2. 專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)

主要包括氣象局專項(xiàng)工程項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)和專項(xiàng)工作任務(wù)經(jīng)費(fèi)。這類經(jīng)費(fèi)需要根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際工作進(jìn)度進(jìn)行科學(xué)預(yù)算，特別是跨年度的項(xiàng)目，更需要進(jìn)行合理的預(yù)算，確保項(xiàng)目順利推進(jìn)。

（五）編制預(yù)算說(shuō)明書(shū)

預(yù)算編制完成后，需要經(jīng)過(guò)氣象局財(cái)務(wù)部門匯總審核，經(jīng)過(guò)反復(fù)論證和復(fù)核，確保無(wú)誤后，形成氣象局最終年度預(yù)算建議數(shù)。這些工作完成后，還需要撰寫(xiě)詳細(xì)的預(yù)算編制說(shuō)明數(shù)，需要說(shuō)明根據(jù)什么依據(jù)編制的此預(yù)算。

三、氣象局的預(yù)算執(zhí)行管理

（一）建立預(yù)算管理機(jī)構(gòu)

為了保證預(yù)算的有效執(zhí)行，必須建立日常預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，可由各部門人員共同組成預(yù)算執(zhí)行管理工作組，并制定相應(yīng)的工作流程和管理辦法。按照可變即可控的原則和權(quán)、責(zé)、利對(duì)等的原則，合理確定部門和個(gè)人在預(yù)算執(zhí)行中的權(quán)利和責(zé)任。要建立預(yù)算執(zhí)行崗位責(zé)任制，在對(duì)預(yù)算層層分解執(zhí)行的工作過(guò)程中，明確具體責(zé)任，將由預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)的偏差引發(fā)的責(zé)任具體落實(shí)到個(gè)人。

（二）嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算安排

氣象局各項(xiàng)支出必須按照預(yù)算合理支出，不得挪用公用經(jīng)費(fèi)，做到?？顚Ｓ谩Ｔ趫?zhí)行預(yù)算的過(guò)程中，需要嚴(yán)格遵循項(xiàng)目進(jìn)度支出經(jīng)費(fèi)，避免脫節(jié)，確保各項(xiàng)工作目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和各項(xiàng)工作的有序進(jìn)行。年度預(yù)算層層細(xì)化分解到各個(gè)部門后，各部門還需要做好資金使用的把控工作，將責(zé)任落實(shí)到人，由分管負(fù)責(zé)人或領(lǐng)導(dǎo)對(duì)各項(xiàng)專項(xiàng)業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)進(jìn)行考核。

（三）完善預(yù)算管理制度

1. 建立和制定組織管理制度

對(duì)預(yù)算管理工作組的崗位職責(zé)、工作目標(biāo)、工作流程、考核辦法等相關(guān)工作內(nèi)容進(jìn)行明確。

2. 建立和制定內(nèi)部監(jiān)督管理制度

通過(guò)監(jiān)督制度的建立，讓財(cái)務(wù)部門、職能部門和業(yè)務(wù)部門共同參與進(jìn)來(lái)，強(qiáng)化資金使用的監(jiān)督工作，確保預(yù)算資金全方位、全過(guò)程、多角度受到監(jiān)督，提高資金使用效率，避免出現(xiàn)挪用。

3. 制定預(yù)算執(zhí)行考核辦法和標(biāo)準(zhǔn)

建立合理的獎(jiǎng)懲制度，不僅從總額對(duì)項(xiàng)目支出加以控制，而且還要每一個(gè)費(fèi)用明細(xì)加以細(xì)化控制，確保資金使用透明度。同時(shí)，通過(guò)獎(jiǎng)懲機(jī)制，對(duì)于預(yù)算執(zhí)行好的部門給予獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)于執(zhí)行差的部門進(jìn)行處罰。

（四）預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)調(diào)整

由于不可控因素的影響，預(yù)算不可避免會(huì)出現(xiàn)偏差，只有進(jìn)行必要的動(dòng)態(tài)調(diào)整，才能保證預(yù)算的科學(xué)性、嚴(yán)肅性與可操作性。預(yù)算調(diào)整必須進(jìn)行詳細(xì)的調(diào)查和核實(shí)，取得詳實(shí)證據(jù)后，按照嚴(yán)格的審批程序，才能啟動(dòng)調(diào)整審程序。預(yù)算調(diào)整的程序主要如下：首先，執(zhí)行單位提出預(yù)算調(diào)整申請(qǐng)，并說(shuō)明理由，提出詳細(xì)的調(diào)整方案;其次，預(yù)算管理部門接到申請(qǐng)后，派出工作組詳細(xì)調(diào)查核實(shí)，確認(rèn)資料真實(shí)可靠，確實(shí)需要調(diào)整，提出審核意見(jiàn)后包上級(jí)部門審批。

（五）加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督管理

經(jīng)過(guò)“兩上兩下”（即兩次上報(bào)和兩次下達(dá)）的過(guò)程后，再根據(jù)各自責(zé)任中心細(xì)化分解任務(wù)，強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中的監(jiān)督管理。因此，預(yù)算控制是預(yù)算編制的重要保障，預(yù)算計(jì)劃編制的再好，沒(méi)有嚴(yán)格的預(yù)算控制，預(yù)算計(jì)劃也很難執(zhí)行。通過(guò)科學(xué)合理的預(yù)算控制機(jī)制，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、解決問(wèn)題，并及時(shí)分析出現(xiàn)問(wèn)題的原因，及時(shí)糾偏，采用全方位、全程、多角度的監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)立體化的控制，確保預(yù)算控制的有效性。

因此，強(qiáng)化預(yù)算領(lǐng)導(dǎo)小組的功能，對(duì)預(yù)算各環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督和控制是確保預(yù)算管理體系有效運(yùn)行的基本保障。為了保障預(yù)算管理體系有效運(yùn)行，就必須建立科學(xué)合理的考核體系、獎(jiǎng)懲體系、監(jiān)督體系等，各級(jí)預(yù)算部門實(shí)現(xiàn)自我監(jiān)督、相互監(jiān)督，激勵(lì)和約束并重，達(dá)到“人本管理”的境界。

（六）動(dòng)用指標(biāo)工具監(jiān)測(cè)

1. 經(jīng)費(fèi)超支或節(jié)支情況

適時(shí)運(yùn)用動(dòng)態(tài)指標(biāo)檢測(cè)經(jīng)費(fèi)使用情況，及時(shí)糾偏。經(jīng)費(fèi)超支或節(jié)支數(shù)=本年實(shí)際支出數(shù)-本年預(yù)算支出數(shù)。這一動(dòng)態(tài)指標(biāo)用于檢測(cè)預(yù)算和實(shí)際支出情況的偏差，這個(gè)數(shù)值大于0即超支;小于0即節(jié)支。

2. 支出預(yù)算完成情況

當(dāng)然，預(yù)算執(zhí)行情況不能簡(jiǎn)單的用超支和節(jié)支來(lái)衡量，還需要結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際完成情況和進(jìn)度來(lái)綜合考量，確保資金支出進(jìn)度和項(xiàng)目完成進(jìn)度相吻合。只有這樣的預(yù)算管理才是科學(xué)合理的。因此，在實(shí)際管理過(guò)程中，需要具體問(wèn)題具體分析，不能為了節(jié)約經(jīng)費(fèi)而不顧工程進(jìn)度，也不能為了加快工程進(jìn)度，盲目超支，影響全局工作。

（七）分析因素反饋優(yōu)化

要注意加強(qiáng)對(duì)收支預(yù)算完成情況的因素分析工作。預(yù)算執(zhí)行情況包括諸多方面，對(duì)于每一個(gè)支出項(xiàng)目都需要仔細(xì)分析，逐項(xiàng)分析測(cè)算影響因素的影響程度，找出可能影響支出預(yù)算的影響因素，找出對(duì)結(jié)果影響最大的影響因素，及時(shí)做好預(yù)案，以便及時(shí)采取相應(yīng)的措施，避免相應(yīng)情況的再次出現(xiàn)。

四、氣象局的預(yù)算績(jī)效評(píng)估

預(yù)算執(zhí)行終止后，要分析預(yù)算從編制到執(zhí)行整個(gè)過(guò)程中發(fā)生的問(wèn)題，預(yù)算與實(shí)際情況不相符的，要詳細(xì)調(diào)查原因，各責(zé)任中心要對(duì)考核結(jié)果承擔(dān)責(zé)任，并根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行下一輪的預(yù)算編制工作;對(duì)預(yù)算工作合理、高效完成的部門，應(yīng)當(dāng)給予相應(yīng)的激勵(lì)，使責(zé)權(quán)利真正有機(jī)地對(duì)等起來(lái)，以利提高該部門在以后預(yù)算執(zhí)行工作過(guò)程中的積極性和創(chuàng)造性。

（一）預(yù)算考核的原則

1. 總體優(yōu)化原則

預(yù)算管理的核心是調(diào)動(dòng)整體的積極性，要把預(yù)算責(zé)任的利益相關(guān)者都調(diào)動(dòng)起來(lái)，共同參與到預(yù)算管理中來(lái)。因此，預(yù)算考核標(biāo)準(zhǔn)要制定的科學(xué)合理，預(yù)算考評(píng)要符合單位總體目標(biāo)，將個(gè)人目標(biāo)和單位目標(biāo)相結(jié)合，個(gè)人目標(biāo)實(shí)現(xiàn)了單位目標(biāo)同時(shí)實(shí)現(xiàn)。

2. 激勵(lì)與約束相結(jié)合的原則

預(yù)算的績(jī)效評(píng)估必須做到獎(jiǎng)懲結(jié)合才能確保預(yù)算順利執(zhí)行，因此，未來(lái)確保各項(xiàng)指標(biāo)順利完成，必須進(jìn)行目標(biāo)管理，進(jìn)行量化考核，獎(jiǎng)優(yōu)罰劣。

3. 分級(jí)考評(píng)原則

預(yù)算考評(píng)是一個(gè)系統(tǒng)工程，預(yù)算考核的指標(biāo)和預(yù)算目標(biāo)相結(jié)合，逐層考核，層層深入，將權(quán)利和責(zé)任相結(jié)合，逐層下放考核權(quán)限，確?？己说墓叫浴?/p>

4. 公平、公開(kāi)原則

考核的目的是保證預(yù)算目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)，公平合理的考核標(biāo)準(zhǔn)是確保預(yù)算考核透明化的前提，因此，預(yù)算考核貫徹落實(shí)好公平公開(kāi)原則，防止暗箱操作。

（二）預(yù)算考核的方法

1. 因素分析法。在進(jìn)行考核的過(guò)程中，必須綜合考慮主客觀因素，并且確定其影響程度。

2. 綜合記分等級(jí)評(píng)價(jià)法。這種考核方法需要根據(jù)考核內(nèi)容在指標(biāo)體系中的重要程度，確定一個(gè)權(quán)重，各類因素通過(guò)加權(quán)的方法計(jì)算出考核分?jǐn)?shù)。

（三）預(yù)算考核的內(nèi)容

財(cái)政部門主要考核預(yù)算收支落實(shí)情況，除此之外，還要考核預(yù)算經(jīng)費(fèi)支出績(jī)效情況。因此，氣象局應(yīng)該結(jié)合本單位實(shí)際建立項(xiàng)目支出責(zé)任制和問(wèn)責(zé)機(jī)制，實(shí)施績(jī)效考核，強(qiáng)化各個(gè)環(huán)節(jié)責(zé)任落實(shí)到人，確保預(yù)算各項(xiàng)指標(biāo)順利完成。

（四）預(yù)算考核的指標(biāo)

提高資金使用效益是預(yù)算管理的主要目標(biāo)。因此，在進(jìn)行財(cái)務(wù)預(yù)算考核時(shí)，必須著重從經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益兩個(gè)方面對(duì)預(yù)算投入的效益進(jìn)行考核與分析。但就氣象局而言，絕大多數(shù)支出的經(jīng)濟(jì)效益都不好測(cè)量，應(yīng)以社會(huì)效益的評(píng)估作為考核的主要內(nèi)容。社會(huì)效益的考核形式可以采取多種形式，如氣象監(jiān)測(cè)儀器設(shè)施投入對(duì)提高預(yù)報(bào)準(zhǔn)確率的影響程度、計(jì)算機(jī)投入對(duì)提高服務(wù)質(zhì)量的影響程度等，都可以對(duì)社會(huì)效益進(jìn)行分析考核。

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（作者單位：青海省氣象局財(cái)務(wù)核算中心）