樓裕勝

[摘 要] 縣域政府在我們國家的治理中起著承上啟下的作用，既是政策的制定者也是政策的執(zhí)行者，因此縣域政府特殊性決定了其在國家治理中的地位?？h域政府的信用在社會(huì)中具有極強(qiáng)的示范性，在整個(gè)社會(huì)信用體系中占據(jù)著最基礎(chǔ)的地位。從影響政府公信力的因素出發(fā)，梳理大量文獻(xiàn)資料并做了問卷調(diào)查，在此基礎(chǔ)上提出一級(jí)指標(biāo)，包括公信力基礎(chǔ)、公信力保障、公信力能力和公信力效果以及四個(gè)一級(jí)指標(biāo)所屬的二級(jí)指標(biāo)。采用層次分析法對(duì)指標(biāo)賦權(quán)，確定指標(biāo)權(quán)重，形成科學(xué)客觀的縣域政府公信力評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。不過該指標(biāo)體系是參考，政府自身的能力建設(shè)是關(guān)鍵，公眾的認(rèn)可是基礎(chǔ)，數(shù)據(jù)的質(zhì)量是難點(diǎn)，縣域政府的負(fù)債是公信力評(píng)價(jià)的核心。

[關(guān)鍵詞] 大數(shù)據(jù);縣域政府公信力評(píng)價(jià)

[中圖分類號(hào)] D630[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A[文章編號(hào)] 1009-6043（2019）05-0125-03

中國的縣域政府不僅是當(dāng)?shù)卣叻ㄒ?guī)的制定者，也是公共事務(wù)的管理者。承接著聯(lián)系中央、省級(jí)、地區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委紐帶的作用，是國家政治、經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展及整個(gè)社會(huì)管理與服務(wù)的基礎(chǔ)。所以縣域政府的信用在社會(huì)中具有極強(qiáng)的示范性，在整個(gè)社會(huì)信用體系中占據(jù)著最基礎(chǔ)的地位。

一、文獻(xiàn)綜述

關(guān)于政府公信力的研究，西方國家起步早，研究的視域相對(duì)廣闊。契約學(xué)說是學(xué)者普遍接受的觀點(diǎn)，盧梭的《社會(huì)契約論》中也闡述了人民與政府建立契約的基礎(chǔ)在于信用。信任學(xué)說則是從民眾的內(nèi)心感受闡述政府公信力，弗朗西斯·福山在《信任：社會(huì)美德與創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)繁榮》中就指出信任是政府公信力的一個(gè)重要組成部分。經(jīng)濟(jì)學(xué)說的代表是美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家布坎南，他指出政府與公眾之間就是一種經(jīng)濟(jì)學(xué)的委托代理關(guān)系，政府必須提升服務(wù)能力維系委托代理關(guān)系。

國內(nèi)學(xué)者的研究大部分都是基于省市政府信用開展的研究。比較具有代表性的有兩種觀點(diǎn)，一則認(rèn)為政府公信力是一種經(jīng)濟(jì)能力的體現(xiàn)，張旭霞在《試論政府公信力的提升途徑》就指出政府的信用資源決定公眾的信任程度，而這里提到的信用資源也代表了政府的經(jīng)濟(jì)實(shí)力。另一觀點(diǎn)則認(rèn)為政府公信力是民眾的主觀價(jià)值判斷，吳威威在《良好的公信力：責(zé)任政府的必然追求》文中表達(dá)了政府公信力在民眾中形成的心理預(yù)期。

從實(shí)踐的角度來看，國際知名信用評(píng)級(jí)公司標(biāo)準(zhǔn)-普爾對(duì)政府信用等級(jí)的評(píng)價(jià)具有很強(qiáng)的影響力。標(biāo)準(zhǔn)-普爾的政府信用等級(jí)評(píng)價(jià)體系更加側(cè)重于政府的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，是對(duì)主權(quán)國家政府按期償還債務(wù)的能力和意愿綜合評(píng)價(jià)，其結(jié)果直接影響到被評(píng)價(jià)國在國際上融資。

綜合政府公信力的研究文獻(xiàn)，當(dāng)前的研究還存在幾個(gè)短板。第一，從研究對(duì)象來看：雖然目前學(xué)界對(duì)政府公信力的研究成果頗多，但大多數(shù)是對(duì)中央政府而言，鮮有涉及地方政府層面，尤其是針對(duì)于縣域政府，更是少之又少。第二，從研究內(nèi)容來看：從學(xué)界研究成果來看，政府公信力的研究偏重于理論分析，而忽視利用指標(biāo)對(duì)地方政府公信力進(jìn)行科學(xué)評(píng)價(jià)，沒有形成客觀公正的縣域政府公信力評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。第三，從研究視域來看：以往的相關(guān)研究很多的學(xué)者只盯住政府公信力這一問題，但其研究往往不夠系統(tǒng)?？h域政府公信力對(duì)整個(gè)社會(huì)信用體系的推動(dòng)起決定性作用，缺乏通過社會(huì)信用體系建設(shè)視域研究縣域政府公信力。

二、縣域政府公信力評(píng)價(jià)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)

（一）公信力基礎(chǔ)

1.經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)?？疾斓貐^(qū)GDP總量和地區(qū)內(nèi)人均GDP。一個(gè)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高低的最終受益者是民眾，因而經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度越快，地方政府的公信力自然會(huì)得到進(jìn)一步加強(qiáng)。

2.經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量。主要考量經(jīng)濟(jì)發(fā)展中對(duì)于自然資源的依賴程度，具體指標(biāo)是第三產(chǎn)業(yè)增加值占GDP的比重。

3.民眾生活水平。主要應(yīng)看居民人均年收入水平、增長速度以及居民收入差距。一般來說，居民收入越高，越是對(duì)政府采取支持與合作態(tài)度，反之，則會(huì)導(dǎo)致對(duì)政府能力的懷疑。同時(shí)收入差距越大，不利于社會(huì)穩(wěn)定，影響政府的公信力。

（二）公信力保障

1.地方財(cái)政收入。地方財(cái)政收入是縣域政府實(shí)力的體現(xiàn)，是保證政府行為正常運(yùn)轉(zhuǎn)的。

2.公務(wù)員收入。主要考量公務(wù)員的收入水平，通常用公務(wù)員平均工資與當(dāng)?shù)鼐用衿骄杖氡?此外當(dāng)?shù)毓珓?wù)員工資是否由財(cái)政及時(shí)全額發(fā)放，有無拖欠情況。

3.公務(wù)員業(yè)務(wù)能力。政府公信力需要政策決策的有效執(zhí)行來推進(jìn)，而公務(wù)員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和行政道德水平是執(zhí)行政策決策的重要基礎(chǔ)。

4.追責(zé)機(jī)制。追責(zé)機(jī)制是政府公信力重要評(píng)價(jià)指標(biāo)，其意義不僅在于監(jiān)督治理縣域政府不作為亂作為現(xiàn)象，更是政府公信力的基本內(nèi)涵。

5.追責(zé)的公務(wù)員人數(shù)。這個(gè)指標(biāo)主要看追責(zé)機(jī)制的落實(shí)情況以及執(zhí)行的力度。

（三）公信力能力

1.行政效率。主要反映在單位時(shí)間及行政費(fèi)用下滿足社會(huì)發(fā)展需求程度。包含行政事項(xiàng)審批時(shí)間、政府信訪件未按期辦結(jié)信息以及政府信訪件未按期答復(fù)信息。

2.依法行政能力。主要包括縣域政府行政復(fù)議案件糾錯(cuò)信息、行政訴訟案件敗訴信息、地方政府行政非訴案件被裁定不予執(zhí)行信息。

3.政府信息公開程度。主要包括政府信息查詢制度、重大決策聽證會(huì)制度及政務(wù)信息反饋制度。政府信息查詢制度主要考量居民咨詢了解政府信息的渠道以及便捷程度。重大決策聽證會(huì)制度指政府在重大民生事項(xiàng)決策中在有重大決策時(shí)召開聽證會(huì)并取得實(shí)際效果。政務(wù)信息反饋制度主要看政府“雙公示”信息中應(yīng)用統(tǒng)一社會(huì)信用代碼的覆蓋率。

（四）公信力效果

1.縣域政府獲得榮譽(yù)?？h域政府獲得上級(jí)政府的表彰嘉獎(jiǎng)以及各種稱號(hào)。如被授予全國或省級(jí)文明城市稱號(hào)等信息。

2.公眾認(rèn)可度?？h域政府的主要職能就是服務(wù)公眾，解決民生問題。因此公眾認(rèn)可度實(shí)際上就是對(duì)于政府服務(wù)的滿意程度，也是反映政府公信力的重要指標(biāo)。

3.重大公共事件。指縣域政府發(fā)生的重特大事項(xiàng)信息，包括嚴(yán)重危害國家安全事件、嚴(yán)重影響社會(huì)穩(wěn)定事件、嚴(yán)重刑事治安案事件、嚴(yán)重影響經(jīng)濟(jì)秩序安監(jiān)、嚴(yán)重安全事故、嚴(yán)重公共安全事件等信息。各種重大事件的發(fā)生，深層次的原因皆因政府工作不到位，責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)而造成，是對(duì)政府公信力的嚴(yán)重?fù)p害。

三、縣域政府公信力評(píng)價(jià)體系構(gòu)建

（一）指標(biāo)的甄別

前文中設(shè)計(jì)的縣域政府公信力評(píng)價(jià)指標(biāo)體系基于對(duì)文獻(xiàn)的梳理和主觀的認(rèn)知，是否適合于縣域政府公信力的評(píng)測(cè)，還有待于進(jìn)一步的甄別。指標(biāo)甄別通過問卷調(diào)查的方式，借助于調(diào)查者對(duì)問題的認(rèn)知程度，利用SPSS軟件對(duì)指標(biāo)重要程度做單樣本K-S的正態(tài)分布檢驗(yàn)進(jìn)行甄別。本次問卷向有關(guān)學(xué)者和政府工作人員發(fā)放10份，對(duì)24個(gè)指標(biāo)依據(jù)重要程度進(jìn)行1-5階賦值。分析結(jié)果如下。

1.描述統(tǒng)計(jì)量分析

2.單樣本Kolmogorov-Smirnov檢驗(yàn)

利用SPSS軟件對(duì)問卷中關(guān)于各評(píng)價(jià)指標(biāo)重要程度的得分進(jìn)行單樣本K-S的正態(tài)分布檢驗(yàn)，具體結(jié)果見表2：

根據(jù)檢驗(yàn)結(jié)果p=0.916，差別無統(tǒng)計(jì)學(xué)意義，因此可以認(rèn)為平均分服從正態(tài)分布。

3.檢驗(yàn)結(jié)果分析

根據(jù)單樣本Kolmogorov-Smirnov檢驗(yàn)正態(tài)分布檢驗(yàn)結(jié)果，對(duì)問卷采集到的24個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)重要程度的均值減去一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)差（3.4667-0.5053=2.9614）為基準(zhǔn)，平均分小于該數(shù)值的指標(biāo)有三個(gè)，分別是公務(wù)員的收入水平、公務(wù)員工資拖欠和政務(wù)信息反饋制度，在初步建立的指標(biāo)體系中刪除。

（二）指標(biāo)權(quán)重賦權(quán)

采用層次分析法對(duì)指標(biāo)賦權(quán)。根據(jù)前期文獻(xiàn)資料以及專家對(duì)于指標(biāo)重要性的認(rèn)知，用1-9自然數(shù)表示兩兩指標(biāo)相對(duì)重要性并建立判斷矩陣，通過計(jì)算最大特征根與特征向量的方根，并進(jìn)行一致性檢驗(yàn)來確定各個(gè)指標(biāo)的權(quán)重。

1.一級(jí)指標(biāo)賦權(quán)

根據(jù)文獻(xiàn)資料梳理以及專家問卷的結(jié)果，分析認(rèn)為一級(jí)指標(biāo)中公信力保障相比于公信力基礎(chǔ)較重要，公信力能力比公信力基礎(chǔ)更重要，公信力效果比公信力基礎(chǔ)較重要，以此類推構(gòu)建判斷矩陣。通過層次分析法最后確定四個(gè)一級(jí)指標(biāo)的權(quán)重分別是0.0768、0.1591、0.5011以及0.2629，并通過了檢驗(yàn)。

2.二級(jí)指標(biāo)賦權(quán)

在一級(jí)指標(biāo)公信力基礎(chǔ)下有四個(gè)二級(jí)指標(biāo)分別是當(dāng)?shù)氐腉DP、第三產(chǎn)業(yè)增加值占GDP的比重、居民人均收入以及收入差距，四個(gè)二級(jí)指標(biāo)兩兩根據(jù)重要程度對(duì)比，構(gòu)建判斷矩陣并通過層次分析法得到二級(jí)指標(biāo)的權(quán)重，結(jié)果如表4。

（三）縣域政府公信力評(píng)價(jià)體系

依據(jù)上述方法，給一級(jí)指標(biāo)公信力保障、公信力能力和公信力效果等所屬的二級(jí)指標(biāo)賦權(quán)，形成了科學(xué)、客觀的縣域政府公信力評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，結(jié)果如表5。

四、幾點(diǎn)說明

1.指標(biāo)體系是參考。指標(biāo)體系并非縣域政府公信力建設(shè)的唯一標(biāo)準(zhǔn)，只是一個(gè)參考標(biāo)準(zhǔn)。但是從眾多的文獻(xiàn)以及會(huì)議文件的視角看，無論上級(jí)考核層面還是學(xué)者研究層面對(duì)于民生的關(guān)注已經(jīng)成為政府公信力的重要方面。

2.政府自身的能力建設(shè)是關(guān)鍵。本文構(gòu)建的縣域政府公信力評(píng)價(jià)指標(biāo)體系把對(duì)于自身能力建設(shè)放在了一個(gè)重要的位置。自黨的十八大以來全力反腐逐漸消除了機(jī)關(guān)政府特別是基層政府的灰色權(quán)利，進(jìn)而出現(xiàn)了懶政、不作為、不敢為以及不想為的苗頭，因此縣域政府的能力成為了公信力評(píng)價(jià)的重點(diǎn)。

3.公眾的認(rèn)可是基礎(chǔ)?？h域政府公信力的評(píng)價(jià)除了要構(gòu)建科學(xué)合理公正的評(píng)價(jià)體系以外，評(píng)價(jià)主體是一個(gè)核心。如果評(píng)價(jià)的主體是上級(jí)政府，評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系中會(huì)更多的出現(xiàn)“完成上級(jí)政府交辦的任務(wù)”等指標(biāo)，進(jìn)而失去了探討縣域政府公信力的價(jià)值與意義。而本文的縣域政府公信力評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)，是著眼于公眾的認(rèn)可與感受而進(jìn)行的評(píng)價(jià)，所以公信力基礎(chǔ)、公信力保障、公信力能力和公信力的效果等四個(gè)一級(jí)指標(biāo)都是建立在公眾感受基礎(chǔ)上的。

4.數(shù)據(jù)的質(zhì)量是難點(diǎn)。對(duì)于縣域政府公信力評(píng)價(jià)體系的研究，其意義是不言而喻的，特別是當(dāng)前對(duì)于基層領(lǐng)導(dǎo)干部執(zhí)政能力和水平的有利佐證。但是在本文的研究中以及各種文獻(xiàn)資料，絕大部分關(guān)于政府評(píng)價(jià)的數(shù)據(jù)來源于問卷調(diào)查。問卷調(diào)查本來就屬于隨機(jī)性調(diào)查，而且被調(diào)查人對(duì)于問題的認(rèn)知存在差異都會(huì)影響數(shù)據(jù)質(zhì)量。

5.縣域政府的負(fù)債是公信力評(píng)價(jià)的核心。從某種程度上來說，縣域政府如同企業(yè)一樣可以負(fù)債經(jīng)營，但是負(fù)債的前提是有財(cái)政收入數(shù)量與質(zhì)量的保證。因此縣域政府的償債能力不僅體現(xiàn)了政府作為主體的信用能力，也是對(duì)民眾負(fù)責(zé)任的態(tài)度。這一核心指標(biāo)雖然重要，但是在評(píng)價(jià)中由于得不到有效的數(shù)據(jù)，不得不刪除。

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[責(zé)任編輯：史樸]