摘 要 特許經(jīng)營(yíng)指被特許人按照與特許經(jīng)營(yíng)人合同約定，在系統(tǒng)的經(jīng)營(yíng)體系下從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，由被特許人向特許人支付一定特許經(jīng)營(yíng)費(fèi)用。在我國(guó)多用于政府以特許經(jīng)營(yíng)方式吸引社會(huì)資本投資建設(shè)公共事業(yè)，如供水、供氣、供熱、公共交通、污水處理項(xiàng)目等領(lǐng)域。特許經(jīng)營(yíng)期間，政府可根據(jù)合同收取特許經(jīng)營(yíng)費(fèi)。國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)指行政機(jī)關(guān)之外的組織或個(gè)人，包括企業(yè)，附近的居民等，并通過(guò)與行政機(jī)關(guān)簽訂合同，在國(guó)家公園內(nèi)進(jìn)行商業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，是行政監(jiān)管與市場(chǎng)結(jié)合的一種特殊活動(dòng)。不僅發(fā)揮了市場(chǎng)機(jī)制的效率，體現(xiàn)出政府的主導(dǎo)型，而且也是一條有益的融資通道。目前，我國(guó)的國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的法律性質(zhì)界限不清，增加了立法難度及司法實(shí)踐中也會(huì)產(chǎn)生諸多問題，始終不利于實(shí)際狀況的處理。

關(guān)鍵詞 國(guó)家公園 特許經(jīng)營(yíng) 法律性質(zhì)

基金項(xiàng)目：云南省社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目：“云南省建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系地方立法研究”（項(xiàng)目編號(hào)：ZD201 710）。

作者簡(jiǎn)介：胡媛，昆明理工大學(xué)，研究方向：環(huán)境與自然保護(hù)法。

中圖分類號(hào)：D920.4 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.06.033

一、 研究背景及意義

黨的十九大提出“建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系”，進(jìn)一步明確，在我國(guó)生態(tài)文明體制改革中國(guó)家公園體制具有重要地位。2017 年9月中辦、國(guó)辦發(fā)布《建立國(guó)家公園體制總體方案》指出國(guó)家公園要實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)管理，要研究并制定國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)立法。

在國(guó)家公園頂層制度設(shè)計(jì)不斷完善的過(guò)程中，我國(guó)理論界和法律實(shí)務(wù)界對(duì)國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的法律性質(zhì)一直未有定論。2014年11月，《行政訴訟法》第12條將“政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議”納入人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理公民、法人或者其他組織提起的行 政訴訟類別。2015年4月，最高人民法院出臺(tái)了《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問題的解釋》，第11條第一款規(guī)定，行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)社會(huì)、國(guó)家公共利益或行政目標(biāo)，在法律法規(guī)內(nèi)對(duì)公民、法人或其他組織簽訂權(quán)利義務(wù)為內(nèi)容的行政合同。該條第二款規(guī)定，公民、法人或者其他組織對(duì)政府特許經(jīng)營(yíng)、土地房屋等征收征用補(bǔ)償?shù)刃姓f(xié)議提起行政訴訟時(shí)，人民法院應(yīng)當(dāng)根據(jù)法律法規(guī)進(jìn)行受理。

然而，2015年6月，國(guó)家發(fā)改委牽頭財(cái)政部等多部委發(fā)布《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》，以及此前于2014年12月由財(cái)政部印發(fā)的《財(cái)政部關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作合同管理工作的通知》（財(cái)金〔2014〕156號(hào)）和國(guó)家發(fā)改委印發(fā)的《國(guó)家發(fā)改委關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》（發(fā)改投資〔2014〕2724號(hào)）等，均強(qiáng)調(diào)政府、社會(huì)資本之間合作事務(wù)中，其民事主體地位平等。其中，財(cái)政部《PPP項(xiàng)目合同指南（試行）》在其“編制說(shuō)明”中明確指出，政府向社會(huì)資本采購(gòu)公共服務(wù)的行為實(shí)質(zhì)上屬于民事法律行為，其主體之間為民事法律關(guān)系。第二十節(jié)將“仲裁”納入適用法律及爭(zhēng)議解決，而眾所周知的是，行政合同糾紛沒有規(guī)定通過(guò)仲裁的方式解決爭(zhēng)議，明文規(guī)定只能通過(guò)行政復(fù)議和行政訴訟解決，特殊的民事合同糾紛可以采用仲裁的方式解決糾紛。國(guó)家發(fā)改委《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目通用合同指南（2014年版）》也在其“使用說(shuō)明”中明確指出合同主體平等性。合同平等主體之間基于市場(chǎng)機(jī)制及互惠原則，約定合同條款和權(quán)利義務(wù)為內(nèi)容。

2016年，云南省在開展國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目法律制度構(gòu)建探索的過(guò)程中，有關(guān)專家、學(xué)者對(duì)國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)活動(dòng)法律性質(zhì)的認(rèn)定產(chǎn)生了巨大分歧。有的專家認(rèn)為，國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，是經(jīng)政府主管部門特別許可的自然資源開發(fā)利用行為，對(duì)其性質(zhì)應(yīng)當(dāng)定性為《行政許可法》第12條第（二）項(xiàng)規(guī)定，涉及直接或間接關(guān)于社會(huì)、國(guó)家公共利益有關(guān)的市場(chǎng)準(zhǔn)入，包括自然資源的合理開發(fā)和利用、公共資源的配置需要行政機(jī)關(guān)通過(guò)嚴(yán)格程序之后審批，屬行政許可行為。有的專家認(rèn)為，國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)活動(dòng)應(yīng)當(dāng)屬于《行政訴訟法》所確定的政府特許經(jīng)營(yíng)類的行政協(xié)議。

一般認(rèn)為，政府特許經(jīng)營(yíng)是PPP的基本模式，而特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議被《行政訴訟法》及其司法解釋定性為行政協(xié)議，即民與官的協(xié)議，與國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部推行的PPP模式中不平等主體之間簽訂意思自治合同有所矛盾。那么，國(guó)家公園的特許經(jīng)營(yíng)活動(dòng)及其項(xiàng)目的法律性質(zhì)是什么？是行政許可？行政協(xié)議？抑或民事合同？

2018年9月發(fā)布的《十三屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃》將“國(guó)家公園法”列為立法項(xiàng)目中的第二類。在國(guó)家公園已然成為我國(guó)自然保護(hù)地的主要類型以及首要管理手段和措施的大背景下，研究并厘清國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的法律性質(zhì)，對(duì)于國(guó)家公園法律制度的設(shè)計(jì)、國(guó)家公園的建設(shè)運(yùn)營(yíng)以及有關(guān)法律糾紛的解決，具有重大意義。

二、 國(guó)內(nèi)研究動(dòng)態(tài)

針對(duì)國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的法律性質(zhì)問題。學(xué)界存在眾多討論和分歧，概括起來(lái)有三種代表性觀點(diǎn)：

一是主張國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議是行政合同，其爭(zhēng)議可通過(guò)行政途徑解決。李霞于2015年發(fā)表《論政府特許經(jīng)營(yíng)合同的法律性質(zhì)——以公私合作為背景》認(rèn)為，按照行政優(yōu)益權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)，行政合同雙方當(dāng)事人地位具有不平等性，合同權(quán)利義務(wù)也并不對(duì)等，是對(duì)私法規(guī)則的超越，常常表現(xiàn)為合同為行政機(jī)關(guān)保有特殊權(quán)力。趙意奮于2010年發(fā)表《公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議性質(zhì)之辨考》，文中認(rèn)為，公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議指政府為了實(shí)現(xiàn)公益性的行政目的，采用的一種契約手段，具有行政性和行政契約性的行政合同。其行政主體具有特定性，適用公法規(guī)則解決司法實(shí)踐中產(chǎn)生的問題。行政機(jī)關(guān)為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)及國(guó)家的公共利益，在實(shí)施管理行政活動(dòng)的過(guò)程中與行政相對(duì)人簽訂行政合同，雙方主體地位不平等，行政機(jī)關(guān)對(duì)該合同具有執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)等權(quán)利，可單方面變更或終止合同，同時(shí)承擔(dān)被相對(duì)人監(jiān)督等義務(wù)。

二是主張國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議是民事合同，解決相關(guān)爭(zhēng)議的方式有調(diào)解、 民事訴訟或仲裁。段雨鵬于2016年發(fā)表的《環(huán)境公共服務(wù)的特許經(jīng)營(yíng)》一文中主張國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議是民事合同，與合同雙方當(dāng)事人平等協(xié)商，自愿簽訂協(xié)議的邏輯是一致的，有利于在合同簽訂過(guò)程中保障雙方平等的意愿表達(dá)，限制政府以行政命令式管理合同的慣性。以當(dāng)事人合同約定解決民事糾紛，除了在糾紛產(chǎn)生時(shí)可以充分協(xié)商處理外，調(diào)解、仲裁和司法等救濟(jì)方式都可以采用。一方面救濟(jì)途徑多樣化可以保證糾紛解決的效率，確保糾紛雙方的平等，另一方面爭(zhēng)議解決適用民事規(guī)則也更有利于合同糾紛的調(diào)處。在此結(jié)論下，政府與特許經(jīng)營(yíng)者的協(xié)議內(nèi)關(guān)系就可以界定為平等主體間民事法律關(guān)系，受雙方協(xié)議約定條款約束，擁有平等的法律救濟(jì)權(quán)利。但是也有不合理之處，合同主體地位不平等。民事合同基于平等主體之間意思自治訂立合同，雙方權(quán)利義務(wù)由法律法規(guī)明確規(guī)定或合同約定。而國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議中行政機(jī)關(guān)既是合同當(dāng)事人，享有合同權(quán)利，又是合同項(xiàng)目的執(zhí)行者和監(jiān)督者。行政機(jī)關(guān)經(jīng)過(guò)招標(biāo)、投標(biāo)以及嚴(yán)格的審批等程序確保協(xié)議的實(shí)現(xiàn)，與民事合同的審批程序不同。

三是認(rèn)為應(yīng)將其認(rèn)定為行政許可，其爭(zhēng)議應(yīng)按照行政許可法的規(guī)定處理。王克穩(wěn)于2011年在《論行政特許及其與普通許可的區(qū)別》一書中表明觀點(diǎn)，他認(rèn)為公共服務(wù)特許經(jīng)營(yíng)是一種特殊的行政許可，特殊性在于其行政許可是基于國(guó)家對(duì)自然資源享有所有權(quán)和使用權(quán)，特許經(jīng)營(yíng)是國(guó)家對(duì)其處分或壟斷經(jīng)營(yíng)權(quán)的體現(xiàn)，其本質(zhì)是分配稀缺資源，是一種設(shè)權(quán)性許可。從以上分析似乎就可以簡(jiǎn)單認(rèn)為國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)活動(dòng)就是一種行政許可，但是本文所討論的國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的法律性質(zhì)不僅僅局限于特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的獲取，還包括一系列運(yùn)營(yíng)性合作。行政許可顯然不能夠充分解釋國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的法律性質(zhì)。實(shí)踐中，雖然特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議中會(huì)有關(guān)于特許經(jīng)營(yíng)權(quán)內(nèi)容的條款，但其實(shí)質(zhì)只是對(duì)達(dá)成協(xié)議事實(shí)基礎(chǔ)的一種表達(dá)，特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的取得并非基于雙方的約定，而是基于政府的許可，應(yīng)當(dāng)區(qū)分協(xié)議中的權(quán)利義務(wù)約定條款與事實(shí)表述條款。所以，特許經(jīng)營(yíng)與行政許可應(yīng)當(dāng)是交叉關(guān)系，首先由政府許可后國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的簽訂是特許經(jīng)營(yíng)權(quán)授予的必然結(jié)果。

三、總結(jié)

2019年，國(guó)家公園體制試點(diǎn)建設(shè)的步伐將進(jìn)一步加快。由于我國(guó)沒有國(guó)家公園的相關(guān)立法，國(guó)家公園的資金問題、資源產(chǎn)權(quán)問題、管理制度問題等在立法上并沒有明確，導(dǎo)致各個(gè)試點(diǎn)面臨資金短缺問題、自然資源權(quán)屬問題、沒有相對(duì)完善的特許經(jīng)營(yíng)制度等問題。其中我國(guó)國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的法律性質(zhì)界限不清，在立法和司法實(shí)踐中也會(huì)增加難度。

特許經(jīng)營(yíng)制度對(duì)國(guó)家公園資源的配置和利用具有促進(jìn)作用，也能通過(guò)監(jiān)管改善市場(chǎng)機(jī)制的缺點(diǎn)。首先，特許經(jīng)營(yíng)立法是規(guī)范環(huán)境行業(yè)公共服務(wù)采購(gòu)很重要的一個(gè)方面，能規(guī)范很多層級(jí)政府的采購(gòu)行為，也能規(guī)范社會(huì)企業(yè)的供給行為促進(jìn)環(huán)境產(chǎn)業(yè)的升級(jí)。社會(huì)管理涉及到的一系列問題都需要有法律基礎(chǔ)，國(guó)家必須發(fā)布標(biāo)準(zhǔn)，政府要依法進(jìn)行管理。其次，國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)立法主要是通過(guò)約束政府行為，削弱特許經(jīng)營(yíng)中政府處于強(qiáng)勢(shì)地位。特許經(jīng)營(yíng)法會(huì)約定雙方的服務(wù)條件，討價(jià)還價(jià)的余地縮小，雙方變成依靠法律來(lái)規(guī)范權(quán)責(zé)。最后，國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)立法會(huì)促進(jìn)環(huán)保企業(yè)的發(fā)展，提高企業(yè)的融資能力。本文通過(guò)對(duì)國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的法律性質(zhì)進(jìn)行分析和探討，希望對(duì)我國(guó)建立國(guó)家公園立法中特許經(jīng)營(yíng)制度的確立有所幫助。