王帆（副教授），張瓊娜，聶語嫣

一、引言

近年來，隨著我國轉(zhuǎn)型升級力度不斷加大，扶貧、教育、醫(yī)療等領(lǐng)域相繼頒布重要政策，地方各級審計機關(guān)執(zhí)行政策跟蹤審計項目的內(nèi)容、范圍也在不斷擴大。雖然該種審計在實踐中已取得了顯著的成效，但在理論上還存在著一些未解決的問題。如：現(xiàn)行的評價指標較少將審計項目評價和審計績效評價結(jié)合起來研究，不利于倒逼審計機關(guān)發(fā)揮推動政策落實的作用；現(xiàn)行的政策跟蹤審計評價流程主要涉及項目評價，缺少后續(xù)對審計機關(guān)績效的評價流程。

為了解決上述問題，本文擬在分析已有文獻的基礎(chǔ)上，提出政策跟蹤審計項目評估與審計績效評價相結(jié)合的創(chuàng)新評價機制，并以精準扶貧政策跟蹤審計項目為例，說明如何應(yīng)用該評價機制，進而給出可操作性的建議。本文的研究目標是，從政策跟蹤審計評價指標與審計評價流程出發(fā)，提出一種政策跟蹤審計創(chuàng)新評價機制，彌補理論研究的不足，同時為各級審計機關(guān)開展政策跟蹤審計提供一種思路。

二、文獻綜述

（一）政策跟蹤審計項目評價指標與績效評價指標

政策跟蹤審計項目評價涉及的政策類型眾多，但指標設(shè)計基本圍繞資金、項目、政策等展開。蘇孜、王俊鋒[1]將政策審計指標分為政策制定、政策執(zhí)行、政策監(jiān)控和政策效果等。李洋宇[2]從政策落實、項目建設(shè)、財政資金、審計整改等維度構(gòu)建政策跟蹤審計評價體系。姬文藝、吳金波[3]設(shè)計了資金配置、使用、管理、效果等指標，對政策執(zhí)行情況進行評價。美國審計署在1999～2009年對聯(lián)邦兒童醫(yī)療保險政策進行了政策審計，主要從金額分配、政策落實和選擇、覆蓋率、政策目標完成情況、患者滿意程度以及兒童健康改善狀況等著手。加拿大審計署在1992～2009年對生物多樣性開展政策審計，指標包含政府部門履職責任、政策落實、保護多樣性資金使用等。

我國審計機關(guān)績效評價指標的構(gòu)建，基本上依據(jù)審計署2010～2014年出具的審計績效報告，主要涉及人力財力投入、發(fā)現(xiàn)違規(guī)單位數(shù)、問題金額、審計建議數(shù)、信息報告數(shù)、審計處罰金額、移送處理案件數(shù)及人數(shù)等。王學龍、王復美[4]評價政府審計績效時，主要采用投入產(chǎn)出比、審計意見采納率、措施整改率、審計計劃完成率、人員績效考核合格率等指標。余海宗等[5]設(shè)計的地方審計機關(guān)績效考評指標包括審計成果投入產(chǎn)出情況、審計功能發(fā)揮效用、案件移送處理、項目管理、信息化程度等。羅春華等[6]利用項目支出率、投入產(chǎn)出比、審計建議采納率、審計建議整改率、審計計劃完成率等指標構(gòu)建審計機關(guān)績效評價體系。但是，這些學者構(gòu)建的評價指標多注重對資金規(guī)范、項目運營及違法違紀行為等方面的檢查，忽視了政策運行、完善體制機制等政策跟蹤審計的核心目標。相反，美國審計署2002年在審計機關(guān)績效評價中加入了審計完善法律制度、改進政府運作、推進項目執(zhí)行等內(nèi)容，有利于評價審計機關(guān)在推動政策運行方面所做出的貢獻，值得我國借鑒。

（二）政策跟蹤審計評價流程

雖然實務(wù)中審計機關(guān)已執(zhí)行了諸多政策跟蹤審計項目，但政策跟蹤審計評估流程方面的理論研究還不多。作為一種新的審計類型，理論界對政策跟蹤審計介入的時機、組織形式、程序等方面的研究尚處于摸索階段。朱智鴻[7]提出在審計準備、實施、報告各階段，應(yīng)當研究審計取證、質(zhì)詢、成果利用等專業(yè)工作流程。魏明、席小歡[8]提出在政策跟蹤審計各階段，審計部門應(yīng)對相關(guān)措施及內(nèi)容、政策執(zhí)行情況進行評價，重點關(guān)注政策執(zhí)行的效果和效率，據(jù)此形成審計結(jié)論及審計報告，并通過向被審計單位發(fā)出公告，及時糾正已發(fā)現(xiàn)的問題。淄博市審計局課題組、侯全明[9]提出應(yīng)當制定政策跟蹤審計的操作流程，包括明確審計項目組的職責權(quán)限，規(guī)定政策執(zhí)行情況監(jiān)督的目標、范圍、形式，規(guī)范發(fā)送政策跟蹤審計通知書、獲取證據(jù)、編制方案、下達報告等工作流程。

（三）文獻評述

目前，學者們在政策跟蹤審計評價方面的研究已取得了較大進展，為后續(xù)該領(lǐng)域的研究奠定了基礎(chǔ)。但已有文獻仍然存在以下不足：第一，缺乏構(gòu)建將審計項目評價和審計績效評價相結(jié)合的指標體系。已有文獻要么從審計項目評價指標方面開展分析，要么從審計績效評價指標方面開展分析，并未將審計項目評價指標和審計績效評價指標相結(jié)合。這導致審計績效評價指標中缺乏政策運行、完善體制機制等指標，既不利于發(fā)揮審計機關(guān)推動政策落實的效力，也不利于政府利用審計成果改善政策實施的制度、體制與機制。第二，較少研究論述政策跟蹤審計評估流程，且?guī)缀鯖]有文獻提出將審計績效評價加入整個項目評估流程。當前實務(wù)中已執(zhí)行了較多的政策跟蹤審計，但理論界對評估流程的研究還不全面。此外，我國審計績效評價多是針對審計機關(guān)一段時間內(nèi)的表現(xiàn)，而不是根據(jù)審計機關(guān)在某個項目中的表現(xiàn)來進行評價，這不利于通過審計績效評價倒逼某個重大項目執(zhí)行，因此在項目評估后實施績效評價是一種提高審計效率與效果的較佳方案。

三、政策跟蹤審計評價機制創(chuàng)新研究

（一）政策跟蹤審計評價創(chuàng)新機制構(gòu)建

本文將政策跟蹤審計評價機制分為政策跟蹤審計評價流程和評價指標兩個部分。其中，評價流程是指審計機關(guān)執(zhí)行審計的過程，評價指標是指與審計項目評價（基于審計過程的評價）和審計機關(guān)績效評價（基于結(jié)果導向的評價）相關(guān)聯(lián)的指標體系。本文所構(gòu)建的政策跟蹤審計評價創(chuàng)新機制既包括對政策跟蹤審計項目的評價，也包括對項目執(zhí)行完畢后審計機關(guān)實施審計使政策執(zhí)行改善情況的評價。

具體而言，審計人員先建立包括當?shù)卣?、各級管理機關(guān)等在內(nèi)的政策跟蹤審計項目組（第一步），目的是獲取、了解該項目政策實施的現(xiàn)狀并對各監(jiān)督部門的職責、工作目標等進行分類；然后從政策、資金、項目、體制機制、違法違紀等范圍設(shè)定審計政策履行的單位（第二步），從而保障審計全覆蓋的實現(xiàn)；隨后，利用資金使用情況、項目建設(shè)運營情況、政策落實情況、體制機制運行情況、重大違紀違法情況等指標進行評價（第三步），在此基礎(chǔ)上提供政策跟蹤審計整改建議及報告（第四步），以幫助各級政府識別與改善當前存在的障礙并找到相關(guān)責任人；最后，在項目實施較短的時間后，實施政策跟蹤審計績效評價（第五步），主要采取與項目評價相對應(yīng)的指標進行評價，如資金使用整改、項目建設(shè)運營整改、政策落實整改、體制機制整改、重大違紀違法查處等，并根據(jù)雙向評價結(jié)果問責或處理違規(guī)責任人、政府監(jiān)管人員（第六步），從而利用績效評價結(jié)果引導審計項目順利實施。以上流程如圖所示。

政策跟蹤審計評價創(chuàng)新機制圖

（二）政策跟蹤審計評價指標創(chuàng)新

2016年審計署發(fā)布的《關(guān)于進一步加強扶貧審計促進精準扶貧精準脫貧政策落實的意見》中提出，從政策落實情況、重大違紀違法問題、資金績效情況、項目建設(shè)運營情況和體制機制問題五個方面開展扶貧審計工作?；诖?，本文將政策跟蹤審計項目評價指標分為資金使用情況、項目建設(shè)運營情況、政策落實情況、體制機制運行情況和重大違紀違法情況。相應(yīng)地，將政策跟蹤審計績效評價指標體系分為資金使用整改、項目建設(shè)運營整改、政策落實整改、體制機制運行整改和重大違紀違法查處。

1.資金使用情況。審計人員在審計過程中重點檢查政策執(zhí)行機關(guān)是否按照中央有關(guān)統(tǒng)籌整合使用財政資金的要求使用資金。目前，大部分審計工作還是以資金鏈的流向為基礎(chǔ)開展，資金閑置、套取資金、將資金用于非規(guī)定領(lǐng)域、違規(guī)收費等問題嚴重。如2018年第3季度發(fā)現(xiàn)7個地區(qū)存在扶貧資金閑置、套取扶貧資金、將扶貧資金用于非扶貧領(lǐng)域等問題，涉及金額1.38億元。因此，本文將資金使用情況指標設(shè)置為違規(guī)資金使用率、騙取套取資金使用率、資金閑置率。相應(yīng)地，為了衡量審計機關(guān)在審計資金使用情況時所做的貢獻，應(yīng)使用違規(guī)資金整改率、騙取套取資金整改率、資金盤活率等指標加以評價。

2.項目建設(shè)運營情況。項目建設(shè)周期一般較長，在項目的立項、建設(shè)、管理中容易出現(xiàn)問題。項目建設(shè)運營指標的建立，能使審計機關(guān)通過對項目前期準備工作、建設(shè)過程和后續(xù)經(jīng)營管理的全過程跟蹤審計，發(fā)現(xiàn)其中的問題并及時整改。項目建設(shè)運營問題涉及項目建成后閑置或無法使用、進展緩慢、管理不規(guī)范、項目未按期開工、建成后效益不高等，如2018年第3季度發(fā)現(xiàn)9個地區(qū)的26個扶貧項目存在建成后閑置或無法使用、進展緩慢、管理不規(guī)范等問題，涉及金額6834.79萬元。因此，本文將項目建設(shè)運營情況指標設(shè)置為項目進度緩慢率、項目管理不規(guī)范率、項目績效未達標率。相應(yīng)地，為了衡量審計機關(guān)在審計項目建設(shè)運營情況時所做的貢獻，應(yīng)使用項目進度推動率、項目管理整改率、項目績效提高率等指標加以評價。

3.政策落實情況。政策落實情況檢查是指審計機關(guān)圍繞政策的要求和目標，關(guān)注各部門貫徹落實政策的進展。審計人員需要審查政策制定、政策執(zhí)行時，是否出現(xiàn)偏離政策目標的情況。政策落實問題涉及政策落實不到位、目標任務(wù)或工作未按要求完成等，如2018年第3季度發(fā)現(xiàn)5個地區(qū)和部門的5家單位落實取消行政審批前置條件、清理修訂政策文件等簡政放權(quán)政策措施不到位。因此，本文將政策落實情況指標設(shè)置為政策未落實數(shù)量、政策制定不合理數(shù)量。相應(yīng)地，為了衡量審計機關(guān)在審計政策落實情況時所做的貢獻，應(yīng)使用政策推進落實數(shù)量、政策制定完善數(shù)量等指標加以評價。

4.體制機制運行情況。審計人員需要檢查政策落實的體制與機制運行情況，尤其是審查阻礙政策落地實施的體制機制性障礙。體制機制運行問題涉及職責、機構(gòu)設(shè)置及運行等，如2018年第3季度遼寧省工業(yè)和信息化委員會未按要求修訂與鹽業(yè)體制改革實施方案不符的政策文件。因此，本文將體制機制運行情況指標設(shè)置為機制運行不到位數(shù)量、機構(gòu)職責設(shè)置不合理數(shù)量。相應(yīng)地，為了衡量審計機關(guān)在審計體制機制運行情況時所做的貢獻，應(yīng)使用機制運行整改數(shù)量、機構(gòu)職責改善數(shù)量等指標加以評價。

5.重大違紀違法情況。對于審計發(fā)現(xiàn)的騙取套取、重復申報、腐敗貪污等重大問題，審計人員需要將相關(guān)涉案人員移交監(jiān)察委員會、司法機關(guān)等部門。重大違紀違法情況主要包含涉及上述問題的相關(guān)人員及金額，如2018年第3季度關(guān)于甘肅省和政縣將易地扶貧搬遷征地費轉(zhuǎn)嫁給建檔立卡搬遷戶承擔的問題，涉案人員12人，給予這12名相關(guān)責任人員誡勉談話等處分。因此，本文將重大違紀違法情況指標設(shè)置為涉案人數(shù)、涉案金額。相應(yīng)地，為了衡量審計機關(guān)在審計重大違紀違法情況時所做的貢獻，應(yīng)使用問責移交人數(shù)、審計處罰金額等指標加以評價。

（三）政策跟蹤審計評價流程創(chuàng)新

本文將政策跟蹤審計評價流程劃分為準備階段、實施階段、報告階段與項目后階段。

1.審計準備階段。主要流程包括建立審計項目組和設(shè)定審計客體與范圍。在建立審計項目組方面（第一步），審計機關(guān)應(yīng)根據(jù)審計項目的特點建立項目組，這將提升審計效率。如：對于涉及范圍廣、具有全局性的政策跟蹤審計項目，審計機關(guān)可以組織各級審計機關(guān)聯(lián)合行動；對于涉及多個職能部門的綜合性政策審計項目，可選擇由該政策牽頭部門對應(yīng)的審計機關(guān)主導，連同其他審計機關(guān)一同行動。在設(shè)定審計客體與范圍方面（第二步），政策跟蹤審計的客體較多，政策的執(zhí)行部門都是客體的組成部分，如扶貧辦、縣級住建局、發(fā)改局、財政局等與政策落實相關(guān)的政府部門。審計范圍是指政策跟蹤審計所涉及的方面，本文認為應(yīng)從資金使用、項目建設(shè)運營、政策落實、體制機制運行和重大違紀違法等五個方面展開政策跟蹤審計。

2.審計實施階段。關(guān)鍵步驟為政策跟蹤審計評價（第三步）。該過程是指審計機關(guān)采用資金使用情況、項目建設(shè)運營情況、政策落實情況、體制機制運行情況、重大違紀違法情況等指標進行評價的過程。

3.審計報告階段。主要流程為提供整改建議及報告（第四步）。審計機關(guān)應(yīng)準確揭示導致政策偏離預期目標的客觀因素，并向政策制定者與執(zhí)行者提出切實的建議。審計報告是對審計項目運行監(jiān)察情況的反饋，輿論、公眾、民主等多種監(jiān)督形式均要依靠審計報告對政策執(zhí)行情況進行監(jiān)督。因此，審計報告的公布要及時、準確。

4.審計項目后階段。主要流程包括政策跟蹤審計績效評價（第五步）和問責（第六步）兩方面。該過程是指在項目審計后，采用資金使用整改、項目建設(shè)運營整改、政策落實整改、體制機制整改、重大違紀違法查處等指標進行評價的過程。隨后，根據(jù)項目評價結(jié)果與績效評價結(jié)果，將違法違規(guī)的審計客體與審計人員移交給相關(guān)部門進行問責。其中：對審計客體的問責能夠幫助各級執(zhí)行政策的部門推動政策目標實現(xiàn)；對審計機關(guān)的問責能夠提高審計機關(guān)的績效，引導審計機關(guān)檢查政策執(zhí)行、體制機制中存在的問題，并與監(jiān)察委員會、執(zhí)法機關(guān)等部門協(xié)作，通過要案線索查處、會商、移送、反饋的形式提升問責與處理的威懾效果。

四、政策跟蹤審計評價創(chuàng)新機制在扶貧項目中的應(yīng)用

（一）精準扶貧政策跟蹤審計評價指標體系構(gòu)建

本文以精準扶貧項目為例，進一步對上文創(chuàng)建的評價指標體系進行詳述，具體指標見下表。

精準扶貧政策跟蹤審計評價體系表

1.精準扶貧政策跟蹤審計中涉及的資金使用問題。主要有扶貧資金沉淀、滯留、未及時安排使用，扶貧資金被騙取、套取、挪用、違規(guī)使用于非扶貧領(lǐng)域等。如審計發(fā)現(xiàn)，有1個州和4個縣的5個單位違規(guī)將扶貧資金11073.94萬元用于市政設(shè)施建設(shè)、企業(yè)日常經(jīng)營等非扶貧領(lǐng)域。相應(yīng)地，審計機關(guān)可以將違規(guī)扶貧資金整改率、騙取套取扶貧資金整改率及扶貧資金盤活率作為扶貧審計績效的評價指標。

2.精準扶貧政策跟蹤審計中涉及的項目建設(shè)運營問題。包括項目進度緩慢、項目管理不規(guī)范和項目績效未達標。如審計發(fā)現(xiàn)，四川省甘洛縣、廣西壯族自治區(qū)靖西市扶貧項目招投標不規(guī)范，且存在違規(guī)轉(zhuǎn)包的問題。相應(yīng)地，審計機關(guān)可以將扶貧項目進度推動率、扶貧項目管理整改率和扶貧項目績效提高率作為政策跟蹤審計績效指標進行評價。

3.精準扶貧政策跟蹤審計中涉及的政策落實問題。包括扶貧政策未落實和扶貧政策制定不合理。如審計發(fā)現(xiàn)，黑龍江省拜泉縣扶貧小額貸款優(yōu)惠政策落實不到位。相應(yīng)地，審計機關(guān)可將扶貧政策推進落實數(shù)量和扶貧政策制定完善數(shù)量作為審計績效評價指標。

4.精準扶貧政策跟蹤審計中涉及的體制機制運行問題。包括未設(shè)置專門的扶貧機構(gòu)和職責、扶貧機構(gòu)和職責設(shè)置不合理等。如由于多頭管理、相關(guān)配套政策不完善等，有9個縣未實施“一站式醫(yī)療”信息交換和即時結(jié)算等健康扶貧政策。相應(yīng)地，審計機關(guān)可以將扶貧機制運行整改數(shù)量和扶貧機構(gòu)職責改善數(shù)量作為審計績效評價指標。

5.精準扶貧政策跟蹤審計中涉及的重大違紀違法問題。包括涉案人數(shù)和涉案金額。如審計發(fā)現(xiàn)，針對4個縣1458名建檔立卡貧困家庭學生未享受教育資助的問題，望謨縣人民政府對1名責任人進行問責，縣紀檢監(jiān)察部門對5名相關(guān)責任人立案調(diào)查。相應(yīng)地，審計機關(guān)可以將問責移交人數(shù)和審計處罰金額作為審計績效評價指標。

（二）扶貧政策跟蹤審計評價流程構(gòu)建

本文構(gòu)建的精準扶貧政策跟蹤審計評價流程如下：①審計人員建立以審計機關(guān)為主的精準扶貧項目組。在扶貧政策跟蹤審計實踐中，審計機關(guān)需要組織農(nóng)業(yè)部門、財政部門、社保部門與投資部門等機構(gòu)聯(lián)合審計，以促進扶貧政策順利實施。②從資金使用、政策落實、項目建設(shè)運營、重大違紀違法、體制機制運行等范圍出發(fā)進行審計，保障扶貧政策跟蹤審計全覆蓋。需要注意的是，在扶貧審計實踐中易把資金使用情況作為審計的重點，但這容易使審計局限于表面的數(shù)字而忽略深層次的扶貧政策落實情況，精準扶貧政策跟蹤審計應(yīng)更加注重對政策落實情況、體制機制運行情況的檢查。③利用精準扶貧政策跟蹤審計指標體系進行評價，具體可參照表中的評價體系。④審計機關(guān)提供扶貧政策整改建議及報告，以幫助特定縣市識別與克服當前存在的扶貧困難。目前，精準扶貧審計的定期報告存在“內(nèi)容表述含糊”和“報告披露模式籠統(tǒng)”兩個問題。因此，增加扶貧審計報告的信息含量與有用性有助于明確表達審計過程中發(fā)現(xiàn)的問題，并針對該問題提出后續(xù)的整改建議及措施。⑤在審計項目實施一個階段后，執(zhí)行精準扶貧政策跟蹤審計績效評價?？蓞⒄毡碇械目冃гu價體系對審計機關(guān)的工作效果、效率進行評價。⑥根據(jù)評價結(jié)果表彰或處理相關(guān)責任人、政府監(jiān)管人員，從而對扶貧政策執(zhí)行效果提供保障。在精準扶貧審計追責方面，需要區(qū)分政府分管領(lǐng)導的牽頭整改責任、被審計單位主要領(lǐng)導的第一責任人責任和被審計單位分管領(lǐng)導的直接責任，從這些責任出發(fā)倒逼扶貧政策執(zhí)行問題整改落實。