周莉雅 李曉清

摘 要：在高質量發(fā)展背景下對江蘇鄉(xiāng)村振興過程中的發(fā)展主體、受益主體、如何提高投入產出效率等重點問題進行了分析，提出要圍繞土地、勞動力、技術、資本等產業(yè)發(fā)展的核心要素進行制度性創(chuàng)新，最后從土地、財政金融和科技創(chuàng)新等方面提出了具體的政策建議。

關鍵詞：鄉(xiāng)村產業(yè)振興 高質量發(fā)展 江蘇

鄉(xiāng)村振興是高質量發(fā)展的重要組成部分，鄉(xiāng)村產業(yè)高質量發(fā)展是鄉(xiāng)村振興的基礎。工業(yè)化和城市化進程導致生產要素不斷向城市集聚，鄉(xiāng)村吸引優(yōu)質資源的能力不斷削弱，加上很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)未能實現(xiàn)向現(xiàn)代企業(yè)制度的轉型，鄉(xiāng)村產業(yè)依靠傳統(tǒng)的發(fā)展模式難以為繼?！秶亦l(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》提出要振興鄉(xiāng)村產業(yè)，吸引農民返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。當前，鄉(xiāng)村的產業(yè)發(fā)展環(huán)境、投入產出效率、就業(yè)容納能力等都遠未達到對返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員足夠的吸引力。要實現(xiàn)鄉(xiāng)村產業(yè)高質量發(fā)展，核心就是要提高鄉(xiāng)村產業(yè)的投入產出效率。

?????一、鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展重點解決的問題

（一）明確鄉(xiāng)村主導產業(yè)

當前，鄉(xiāng)村吸引優(yōu)質資源的能力較弱，因此，鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展的門類不宜分散，要把優(yōu)質資源向主導產業(yè)集聚，圍繞主導產業(yè)，形成配套的產業(yè)鏈。目前，很多鄉(xiāng)村沒有深入挖掘自身的資源稟賦和產業(yè)基礎，產業(yè)多元化發(fā)展存在跟風發(fā)展鄉(xiāng)村旅游的現(xiàn)象，導致鄉(xiāng)村缺乏有效的產業(yè)支撐，產業(yè)對當?shù)氐睦愖饔幂^小。發(fā)展鄉(xiāng)村產業(yè)，要深入挖掘地方稟賦，充分研究產業(yè)基礎，發(fā)展可根植于農村土壤的、可持續(xù)的、可替代性小的產業(yè)。

首先，江蘇人口密度高、農戶生產經營較為分散，2017年農業(yè)人均創(chuàng)造增加值僅為5.1萬元，用高質量發(fā)展理念向土地要效益已成為農業(yè)發(fā)展的重中之重。要按照總書記“把飯碗牢牢端在自己手里”的要求，通過建設高標準農田、提高綠色有機農產品比重、降低糧食生產成本、完善糧食價格保護政策、建立農業(yè)產業(yè)風險補償機制等手段提高種糧收益，穩(wěn)定耕地面積，讓農民回歸土地。

其次，江蘇擁有較為完善的工業(yè)體系，要依托產糧大省優(yōu)勢，在農產品精深加工上下足功夫。2015年，江蘇省農產品加工總產值為19759.9億元，與農業(yè)總產值之比為2.81，按照相關規(guī)劃，到2020年，江蘇省這一指標達到3.2：1，與發(fā)達國家仍有差距。因此，要大力發(fā)展農產品加工業(yè)，鼓勵工商資本投資，加快培育龍頭企業(yè)，支持種養(yǎng)大戶、家庭農場、合作社等新型農業(yè)經營主體發(fā)展加工業(yè)，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位培育知名農產品加工業(yè)產業(yè)集群。

最后，要切實提高農業(yè)的多元化功能。2017年，江蘇鄉(xiāng)村三次產業(yè)就業(yè)結構為27.9∶ 47.2∶ 24.9，從就業(yè)機構來推演鄉(xiāng)村產業(yè)結構可見，鄉(xiāng)村第三產業(yè)發(fā)展明顯不足。要加快農業(yè)融合發(fā)展，通過對上級市縣產業(yè)的細化分工，形成鄉(xiāng)村產業(yè)基地，逐步形成能吸納當?shù)剞r民參與的產業(yè)鏈，但要避免有的項目披著“農業(yè)”的外衣做旅游或房地產項目，避免通過高杠桿制造“虛假的鄉(xiāng)村繁榮”。

（二）讓農民成為鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展受益主體

1.提高農民收入。讓農民成為鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展受益的主體，就要讓農民在鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展中提高收入，即提高工資性收入、經營性凈收入、財產性凈收入和轉移性凈收入。據(jù)相關研究，土地已取代利息收入，成為農村居民家庭財產性收入和轉移性收入的最主要來源。當前，由于種糧比較效益低，導致農民種糧積極性不高，小農戶想成為鄉(xiāng)村產業(yè)振興的主體難度比較大，也是不現(xiàn)實的。

2.扶持農村集體經濟。在政策導向和現(xiàn)實條件下，要讓農民成為鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展受益主體，就要重點扶持發(fā)展農村集體經濟，并給農村集體經濟上“三道保險”：第一道保險是將集體統(tǒng)一經營管理的資產折股量化到人，確權到戶，確保資源變資產、資金變股金、農民變股民;第二道保險是村集體經濟的經營主體通過招商、吸引能人的方式確定，村集體經濟組織不參與經營，規(guī)避村集體經濟經營風險;第三道保險是設立村集體經濟風險補償資金池，提高各類資本投資經營農村集體經濟的信心和熱情，保障投資人的權益，實現(xiàn)村集體經濟全覆蓋。

（三）提高鄉(xiāng)村產業(yè)投入產出效率

鄉(xiāng)村產業(yè)的核心是農業(yè)，要提高農村經濟的資產收益率，就要想方設法提高農村的土地產出率、勞動生產率、資源利用率和科技貢獻率，提高農業(yè)綜合生產能力。

首先，要通過大力發(fā)展高效生態(tài)農業(yè)來提高一產的投入產出效率。以徐州市睢寧縣魏集鎮(zhèn)為例，普通的大田作物畝均收入約為200-300元，而魏集鎮(zhèn)的稻田養(yǎng)殖目前有10000畝，稻蟹畝均綜合產值約2.2萬元，去除基礎設施建設、原材料投入、經營管理等費用支出約1萬元，純收入約為1.2萬元。可見，鄉(xiāng)村第一產業(yè)投入產出效率提升的空間非常大。因此，要通過提高種糧收益，提高農民種糧積極性，切實發(fā)揮農業(yè)的農產品供給和生態(tài)屏障功能。

其次，要因地制宜地提升鄉(xiāng)村第二產業(yè)投入產出效率。蘇南地區(qū)要加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向現(xiàn)代企業(yè)制度轉型。在高質量發(fā)展背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)勢必要由曾經的低勞動力、低環(huán)保標準、低土地成本，甚至是對知識產權的濫用，倒逼向現(xiàn)代企業(yè)制度轉型。蘇中蘇北地區(qū)鄉(xiāng)村重點發(fā)展農產品加工業(yè)，要注重改變加工技術方式，拉長生產—加工—交易等各個環(huán)節(jié)產業(yè)鏈，培育特色產業(yè)集群。

最后，在推動農村產業(yè)融合發(fā)展中提高投入產出效率。推動農村產業(yè)融合發(fā)展，要注重體現(xiàn)項目的多樣性和特色化，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在市縣的“雙創(chuàng)”相結合，把有條件的鄉(xiāng)村培育成雙創(chuàng)基地，把旅游功能、文化功能、生態(tài)功能等疊加到鄉(xiāng)村產業(yè)之中，凸顯農業(yè)融合發(fā)展的差異化競爭能力。

?????二、鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展的制度性保障

（一）農村土地制度

加快農村土地制度改革，進一步釋放農村土地紅利，當前重點應圍繞農村建設用地展開，即宅基地、經營性建設用地制度改革。

一是積極推廣常州市武進區(qū)試點經驗，推行集體經營性建設用地入市，讓農民充分享受集體經營性建設用地的使用權利、收益權利和處分權利。但在這一過程中，要注重用地指標向農村產業(yè)、鄉(xiāng)村公共設施和公益事業(yè)建設用地傾斜，防止過度的農村土地城市化。

二是推進農村宅基地制度改革，探索完善宅基地所有權、資格權、使用權“三權”分置，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，適度放活宅基地和農民房屋使用權。通過宅基地制度改革，著重破解農戶資格權界定、審批管理、有償使用和退出等問題。

（二）農村集體產權制度

江蘇省于2018年三月出臺了《江蘇省關于深化農村集體產權制度改革的實施意見》，對農村集體資產管理、農村社區(qū)股份合作制改革、多種形式發(fā)展農村集體經濟等做出了明確部署，這里只圍繞發(fā)展農村集體經濟，從農民股份權能流轉和產權交易市場體系進行探討。

首先，賦予農民對集體資產股份的占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承等權能，實現(xiàn)農民按份（股）享受集體資產收益的制度改革，這是保障農民作為鄉(xiāng)村產業(yè)振興收益主體的重要保障。在這一過程中，要選擇已完成改革地區(qū)開展權能流轉試點，積極探索賦予股權的繼承、轉讓、抵押、擔保等權能實現(xiàn)形式，著力破解股權權能不完備問題。

其次，充分發(fā)揮市場在資源要素配置中的決定性作用，健全完善省、市、縣、鄉(xiāng)四級聯(lián)網聯(lián)動的農村產權交易市場體系。當前重點依托農村綜合產權交易所、公共資源交易中心以及農村土地流轉中心等建立公益性的農村集體資產產權交易平臺，構建產權交易體系。同時，抓緊制定江蘇省農村集體資產管理條例，全流程強化管理模式。在農村集體產權制度中，要強化利益聯(lián)結機制，通過投資商—村集體—村民入股分紅等形式，保障農民在就業(yè)增收方面有更強的獲得感，確保農民的切身利益。

（三）城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制

1.資金方面。重點建立健全財政農業(yè)農村投入優(yōu)先保障機制、創(chuàng)新鄉(xiāng)村振興多渠道資金籌集機制、加快構建財政涉農資金統(tǒng)籌整合長效機制。通過財政資金使用的有效監(jiān)管和績效考核，切實提高財政資金的使用質效。同時，不斷完善農村市場環(huán)境、信用體系、生態(tài)環(huán)境、產業(yè)保險制度等一系列配套舉措，完善農村多渠道投入保障機制。

2.技術方面。深入推進農業(yè)科技體制機制改革，從品種、技術、機械、加工等農業(yè)全產業(yè)鏈環(huán)節(jié)進行關鍵技術創(chuàng)新，推動創(chuàng)新要素向農村匯聚，推進科技創(chuàng)新成果與農業(yè)發(fā)展緊密對接，不斷激發(fā)農業(yè)科研創(chuàng)新活力。

3.人才方面。建立專業(yè)人才統(tǒng)籌使用制度、人才流動制度、人才服務保障制度、人才培養(yǎng)制度等，為人才發(fā)展與市場需求提供精準匹配，為人才的成長、流動提供暢通的渠道，為人才的扎根落地提供完善的配套服務。

?????三、鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展的政策支持

（一）土地政策

土地政策要圍繞“資源變資產”的主基調，構建農村土地管理政策體系，探索將農村生態(tài)、文化、土地等資源資本化。加快農村宅基地的空間置換，實現(xiàn)行政區(qū)范圍內的土地增減掛鉤。江蘇省耕地保護任務重，在城鄉(xiāng)融合發(fā)展過程中，土地流轉的指標應向農村生產建設用地傾斜。對于脫貧攻堅地區(qū)，通過土地整治，提高地區(qū)的造血功能。對于農產品精深加工、科技含量高的第三產業(yè)和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)等給予土地指標獎勵。抓緊研究制定、調整完善土地出讓收入使用范圍，提高用于“三農”的比例，推動將跨省域補充耕地指標交易和城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤節(jié)余指標省域調劑所得收益，全部用于鞏固脫貧攻堅成果和實施鄉(xiāng)村振興。

（二）財政金融政策

《國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》提出，農業(yè)是生態(tài)產品的重要供給者，鄉(xiāng)村是生態(tài)涵養(yǎng)的主體區(qū)，生態(tài)是鄉(xiāng)村最大的發(fā)展優(yōu)勢。農業(yè)承擔著重要的生態(tài)屏障功能，對于有機農業(yè)或者相關指標符合綠色高效農業(yè)發(fā)展標準的，可以適用于生態(tài)補償。對于利用地理標志發(fā)展的知名區(qū)域性品牌，給予減免稅收優(yōu)惠。在設區(qū)市層面，設立農業(yè)產業(yè)投資基金，成立專門的農業(yè)融資擔保平臺，提高農業(yè)保險的品種和賠償標準。當前，農村三權抵押機制尚未成型，存在農村創(chuàng)新融資產品少、商業(yè)銀行服務力度不足、農業(yè)保險滯后等一系列現(xiàn)實問題，要積極探索發(fā)展涉農債券、農村融合產業(yè)債券、綠色債券等，把農村的生態(tài)資源、土地資源、文化資源、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)資產等打包，實現(xiàn)資產證券化，推動鄉(xiāng)村資源資本化，力爭把江蘇建成全國資源資本化試點省份，或者選擇部分市縣作為全國試點市縣。進一步提高農民返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)幫扶資金標準，簡化農民創(chuàng)業(yè)貸款流程，設立農民創(chuàng)業(yè)貸風險池，出臺《農民創(chuàng)業(yè)貸風險池管理辦法》。

（三）科技創(chuàng)新政策

以各類農業(yè)科技園區(qū)為載體，積極引進農業(yè)科研院所，建立產業(yè)技術平臺，加快科技成果轉化交易，促進產學研協(xié)同創(chuàng)新。借鑒以色列的首席科學家制度，設立若干農業(yè)首席科學家辦公室，對引入的一定規(guī)模的科研機構給予獎勵。用“不求所有，但求所用”的思維，以“工作坊”的形式，吸引農業(yè)相關領域科研人員帶著成果到鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)，允許科研人員以技術入股，簡化科技成果轉化流程，將高?？蒲信c農村市場需求緊密結合，讓農村成為新一輪創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的又一主陣地。

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（周莉雅、李曉清，江蘇省宏觀經濟研究院）