文/曹彥

以房屋為對(duì)象的不動(dòng)產(chǎn)登記檔案資料包括登記原始憑證和登記簿兩大類，俗稱“內(nèi)檔”和“外檔”。不動(dòng)產(chǎn)登記檔案資料管理，是整個(gè)不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)交易、權(quán)屬登記的重要一環(huán)，檔案資料作為不動(dòng)產(chǎn)交易、登記過(guò)程中所形成的具有保管價(jià)值的文件，對(duì)不動(dòng)產(chǎn)的確權(quán)、變更、轉(zhuǎn)移、抵押、租賃、限制等行為起到了作為憑據(jù)以供查證的作用。目前，各區(qū)房地產(chǎn)交易中心（不動(dòng)產(chǎn)登記事務(wù)中心）均設(shè)有資料查詢窗口，為不動(dòng)產(chǎn)的權(quán)利人或利害關(guān)系人提供原始憑證和登記簿查閱服務(wù)。2016年9月，上海市根據(jù)國(guó)務(wù)院《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》，出臺(tái)了《上海市不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例實(shí)施細(xì)則》、《上海市不動(dòng)產(chǎn)登記技術(shù)規(guī)定》等規(guī)范性文件，對(duì)不動(dòng)產(chǎn)登記檔案資料查閱的主體、條件、申請(qǐng)表單等作了重新規(guī)定，1998年頒布的《上海市房地產(chǎn)登記資料查閱暫行規(guī)定》自動(dòng)廢止。當(dāng)前，傳統(tǒng)的房地產(chǎn)登記向統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)登記轉(zhuǎn)軌，不動(dòng)產(chǎn)登記檔案資料的查閱和管理面臨著新形勢(shì)、新情況、新問(wèn)題，加強(qiáng)對(duì)這項(xiàng)工作的再思考，有助于更好地服務(wù)民生，實(shí)現(xiàn)不動(dòng)產(chǎn)登記工作的規(guī)范、有序和高效開展。

一、檔案資料查閱中存在的問(wèn)題

（一）查閱人數(shù)多，工作壓力大

各區(qū)房地產(chǎn)交易中心每天接待大量前來(lái)查閱檔案資料的人員，其中既有作為權(quán)利人、利害關(guān)系人的居民和企事業(yè)單位，也包括公檢法、紀(jì)檢監(jiān)察、公證、審計(jì)、銀監(jiān)、城管等相關(guān)部門和律所、征收事務(wù)所等其他機(jī)構(gòu)的工作人員。大部分區(qū)房地產(chǎn)交易中心的資料查詢窗口同時(shí)承擔(dān)著不動(dòng)產(chǎn)登記簿和原始憑證的辦理。以靜安區(qū)為例，資料查詢的3個(gè)窗口，每天接待超過(guò)200人次，每周7天無(wú)休（除國(guó)定假和調(diào)整公休日）。這一工作現(xiàn)狀導(dǎo)致了許多情況：一是窗口工作人員上班壓力大，精神高度緊張，身心疲憊不堪；二是查閱人數(shù)多，不僅交易登記、估價(jià)審稅需要查閱檔案資料，還有諸如房產(chǎn)繼承、訴訟官司、貸款抵押、保障性住房申請(qǐng)、拆除違章、申報(bào)戶口、工商注冊(cè)等法律和民生事項(xiàng)也需要查詢，公證處、法院、銀行、街道、城管也會(huì)來(lái)查閱或要求居民查閱相關(guān)資料，導(dǎo)致交易中心窗口人滿為患；三是律師、企業(yè)為訴訟、審計(jì)等目的，會(huì)一次性查閱數(shù)十套甚至上百套檔案資料；四是繁重的查閱任務(wù)需消耗大量復(fù)印機(jī)、打印機(jī)油墨和辦公用紙，增加了行政開支，降低了辦事效率，不符合綠色發(fā)展理念。

（二）內(nèi)部信息不互通，居民往返奔波忙

房地產(chǎn)交易中心以外的單位，如公證處、法院、銀行等，要求居民前來(lái)查閱不動(dòng)產(chǎn)登記檔案資料、獲取相關(guān)憑證，這是由檔案資政惠民、服務(wù)民生的屬性所決定的，但在交易中心內(nèi)部，受理、稅務(wù)、估價(jià)等部門的電腦業(yè)務(wù)系統(tǒng)卻未與檔案部門的電腦查詢系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)信息對(duì)接和數(shù)據(jù)共享。理論上，登記受理部門和檔案部門使用的是同一系統(tǒng)，即上海市不動(dòng)產(chǎn)登記信息系統(tǒng)，但由于受理部門系統(tǒng)權(quán)限問(wèn)題，在辦理業(yè)務(wù)過(guò)程中，仍要求居民前往檔案窗口查閱資料。稅務(wù)作為交易中心的進(jìn)駐單位，與后者分屬不同條線，如今雖實(shí)行了所謂“全網(wǎng)通”，但信息數(shù)據(jù)尚未互通、共享，在審稅、退稅過(guò)程中要求居民提供檔案部門蓋章的材料，造成居民在交易中心各樓層、窗口間來(lái)回奔波。

（三）訴求和規(guī)則有出入，引發(fā)窗口工作矛盾

不動(dòng)產(chǎn)登記檔案資料的查閱有其嚴(yán)肅性、法律性和規(guī)則性，查閱的主體和內(nèi)容必須符合相關(guān)規(guī)定。例如，權(quán)利人需提供身份證明，如果是利害關(guān)系人，還需出示相應(yīng)的證明文件。但在實(shí)際操作中，由于規(guī)章制度闡述較為籠統(tǒng)，不可能詳細(xì)考慮各種具體情況，當(dāng)利益訴求與規(guī)則發(fā)生矛盾時(shí)，居民往往會(huì)與窗口工作人員發(fā)生沖突，例如：權(quán)利人年事已高、身患重病、行動(dòng)不便，直系親屬（配偶或子女）代其查閱原始憑證，窗口工作人員告知必須公證委托才能辦理，但家屬不愿為此付費(fèi)公證；居民對(duì)房屋產(chǎn)權(quán)有異議，法院要求律師查閱檔案后才予受理、立案，但窗口按規(guī)定要求律師出具法院調(diào)查令，律師則表示法院未受理而無(wú)法開具調(diào)查令；一些居民為贏取訴訟，希望資料盡可能完整，要求復(fù)印檔案內(nèi)的審核表、收件收據(jù)和相關(guān)行政文件，但這些內(nèi)部文件不屬于原始憑證范圍，根據(jù)內(nèi)部會(huì)議口徑，不宜供外查閱，但相關(guān)規(guī)定中又未明確禁止。

（四）檔案實(shí)體和信息的缺失，致使后續(xù)辦事受阻

居民在查閱檔案資料時(shí)，有時(shí)會(huì)因檔案實(shí)體和信息的缺失，導(dǎo)致無(wú)法查閱，繼而使其無(wú)法辦理相關(guān)事項(xiàng)。一些新歸檔的件袋，因尚未掃描或掃描的數(shù)據(jù)還未上傳電腦系統(tǒng)，無(wú)法通過(guò)影像系統(tǒng)打印，只能進(jìn)庫(kù)房調(diào)取原件后復(fù)印，但有時(shí)會(huì)因中轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)的問(wèn)題，例如移交后未上架、插錯(cuò)位置、外出掃描等原因，導(dǎo)致一時(shí)不知其去向或暫時(shí)無(wú)法調(diào)取。還有一些年代較久遠(yuǎn)的登記簿，竣工年份、土地使用期限等信息未錄入其中，而在居民申請(qǐng)貸款時(shí)，銀行往往要求登記簿上注明這些信息，給居民辦事帶來(lái)不便。

二、改進(jìn)查閱工作的方法和建議

（一）簡(jiǎn)化流程，提高效率

房地產(chǎn)交易中心查閱檔案資料的人數(shù)多，居民、企業(yè)取號(hào)排隊(duì)等候時(shí)間長(zhǎng)，常在各窗口之間來(lái)回奔波，這些都降低了業(yè)務(wù)辦理的效率，耽誤了居民、企業(yè)的寶貴時(shí)間并耗費(fèi)了他們的精力。因此，簡(jiǎn)化窗口查檔的流程環(huán)節(jié)，提高查閱效率，對(duì)方便居民和企業(yè)、提升公共窗口服務(wù)質(zhì)量、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境都具有積極意義。首先，針對(duì)目前居民、企業(yè)查檔填寫的申請(qǐng)書，可就版面內(nèi)容作進(jìn)一步簡(jiǎn)化，便于其填寫。其次，加快檔案掃描及影像資料上傳系統(tǒng)的速度，盡可能打印影像，減少去庫(kù)房調(diào)取原件的頻次。第三，對(duì)庫(kù)房和窗口的方位、布局進(jìn)行合理化設(shè)計(jì)或調(diào)整，縮短窗口到庫(kù)房的距離，未掃描的檔案存放在距窗口近的庫(kù)房位置，提高調(diào)檔速度。第四，要完善、維護(hù)好電腦、網(wǎng)絡(luò)、打印機(jī)、復(fù)印機(jī)、傳真機(jī)等設(shè)備，確保復(fù)印、打印和傳真的效率。最后，推廣、實(shí)施不動(dòng)產(chǎn)登記簿的自助查詢，切實(shí)為窗口“減負(fù)”。

（二）部門聯(lián)動(dòng)，信息共享

早在2016年全國(guó)“兩會(huì)”期間，李克強(qiáng)總理即已指出：大力推行“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，實(shí)現(xiàn)部門間數(shù)據(jù)共享，讓居民和企業(yè)少跑腿、好辦事、不添堵。目前，在房地產(chǎn)交易中心內(nèi)部，綜合受理、稅務(wù)等窗口和檔案查閱窗口之間尚未真正實(shí)現(xiàn)信息互通、數(shù)據(jù)共享，在辦理業(yè)務(wù)過(guò)程中，對(duì)居民提供的房產(chǎn)證、合同、契稅單等材料不予認(rèn)可，要居民必須到檔案窗口查檔并蓋章，造成了居民的往返奔波、排隊(duì)擁堵。建議在交易中心內(nèi)部各窗口之間實(shí)現(xiàn)不動(dòng)產(chǎn)數(shù)據(jù)信息的共享，減少不必要和重復(fù)的查檔環(huán)節(jié)，真正實(shí)現(xiàn)“一口受理、一網(wǎng)通辦”。交易中心要與其他單位進(jìn)行數(shù)據(jù)聯(lián)動(dòng)，例如，上海銀監(jiān)局與上海市不動(dòng)產(chǎn)登記局聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于啟動(dòng)新版銀行在線查詢不動(dòng)產(chǎn)登記信息系統(tǒng)的通知》，在全國(guó)率先啟動(dòng)新版不動(dòng)產(chǎn)登記信息在線查詢系統(tǒng)。這是跨部門信息聯(lián)動(dòng)、數(shù)據(jù)共享的一項(xiàng)良好舉措。此外，還可以此為借鑒，繼續(xù)開發(fā)與其他部門之間的不動(dòng)產(chǎn)數(shù)據(jù)共享系統(tǒng)。

（三）以人為本，靈活變通

窗口工作人員在接待居民查檔的過(guò)程中，在堅(jiān)守查閱原則的前提下，要結(jié)合具體問(wèn)題、特殊情況，做到具體問(wèn)題具體分析，特殊情況區(qū)別對(duì)待，盡可能通過(guò)靈活的措施和變通的方法，為居民查檔提供方便，營(yíng)造人性化服務(wù)的氛圍，防止“臉難看、門難進(jìn)、話難說(shuō)”的衙門作風(fēng)。例如，權(quán)利人年事已高，委托子女前來(lái)查檔，在不方便公證的情況下，可通過(guò)提供居委會(huì)蓋章證明、醫(yī)院重病證明、當(dāng)事人自行承諾等方式，適當(dāng)通融，為其辦理查閱。

（四）夯實(shí)后臺(tái)，支援協(xié)同

面對(duì)巨大的查檔壓力，除確保查閱窗口作為前臺(tái)的正常運(yùn)作、高效服務(wù)外，要加強(qiáng)交易中心檔案部門的后臺(tái)建設(shè)，實(shí)行前臺(tái)對(duì)后臺(tái)的支援、前后臺(tái)之間的無(wú)縫銜接。前臺(tái)主要負(fù)責(zé)日常的窗口對(duì)外接待，為居民和企業(yè)提供查檔服務(wù)，后臺(tái)作為前臺(tái)工作的有力后盾，則可以為前臺(tái)窗口的運(yùn)轉(zhuǎn)提供良好保障和協(xié)助，對(duì)于一些查閱量大、查找難度大的要求和有特殊困難、需求的居民與企業(yè)，前臺(tái)可及時(shí)將其轉(zhuǎn)介至后臺(tái)，這樣可以避免影響排隊(duì)等候人員的業(yè)務(wù)辦理。

三、檔案管理工作面臨的困惑

（一）數(shù)量大、新增快，庫(kù)房捉襟見肘

房屋產(chǎn)權(quán)每發(fā)生一次變更或轉(zhuǎn)移而產(chǎn)生相應(yīng)的抵押、租賃、異議、注銷、滅失等情況，都會(huì)產(chǎn)生新的檔案。房屋登記工作自20世紀(jì)90年代開始，至今已持續(xù)了20余年。從1988-1993年的本市房屋普查總登記，到1994-1995年的直管公房、系統(tǒng)公房的出售，再到1996年起的商品房銷售，不動(dòng)產(chǎn)登記檔案的數(shù)量每天都在新增。這些檔案的保管期限都是永久，不得隨意銷毀。目前，各區(qū)房地產(chǎn)交易中心都存在著不動(dòng)產(chǎn)登記檔案與日俱增同庫(kù)房空間有限這一矛盾。特別是中心城區(qū)，地域范圍狹小，面積大的辦公場(chǎng)所相當(dāng)難尋。此外，庫(kù)房在工程結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)上有專門要求。以現(xiàn)有庫(kù)房面積的容量，未來(lái)數(shù)年內(nèi)即可能出現(xiàn)脹庫(kù)情況。

（二）掃描緩、上傳慢，影像檢索滯后

目前，各區(qū)房地產(chǎn)交易中心的不動(dòng)產(chǎn)登記檔案基本都是通過(guò)外包方式，由檔案科技方面的企業(yè)派員入駐，承擔(dān)對(duì)不動(dòng)產(chǎn)登記檔案的組卷、裝盒和數(shù)字化掃描工作。但由于經(jīng)費(fèi)、場(chǎng)地、企業(yè)人力有限等原因，掃描進(jìn)展總是遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于檔案的歸檔入庫(kù)速度。交易中心一般將不動(dòng)產(chǎn)登記檔案分為產(chǎn)權(quán)、抵押、文件登記三大類，進(jìn)駐企業(yè)由于客觀條件的限制，只能對(duì)這三類檔案進(jìn)行分批、輪流組卷和掃描，因此掃描進(jìn)度較慢。掃描后，還需將影像資料上傳至市不動(dòng)產(chǎn)登記信息系統(tǒng)。由于系統(tǒng)有時(shí)網(wǎng)絡(luò)不穩(wěn)定，上傳速度也較慢，每天能上傳的數(shù)量有限。此外，由于歷史原因，很多總登記和1994、1995年的直管、系統(tǒng)公房檔案未掃描。部分檔案雖然作了掃描，但因封面缺乏系統(tǒng)的大機(jī)收件編號(hào)，難以將數(shù)據(jù)上傳，造成年代久遠(yuǎn)和稍近的檔案都要去庫(kù)房調(diào)取后復(fù)印，大大降低了查閱效率。

（三）相關(guān)資料堆積，成為管理盲區(qū)

除不動(dòng)產(chǎn)登記檔案外，在檔案管理和查閱工作中，還會(huì)產(chǎn)生許多相關(guān)的資料，例如：每日窗口接待后產(chǎn)生的居民、企業(yè)填寫的《不動(dòng)產(chǎn)登記原始憑證查閱申請(qǐng)書》和《不動(dòng)產(chǎn)登記簿查閱申請(qǐng)書》；房管局各科室的內(nèi)部查閱、借閱申請(qǐng)書以及將每一份查閱申請(qǐng)書的信息輸入電腦表格所形成的每月查閱登記匯總表；檔案組卷掃描過(guò)程中，每次檔案的出庫(kù)、入庫(kù)產(chǎn)生的相應(yīng)的交接單和案卷清冊(cè)。這些資料，對(duì)不動(dòng)產(chǎn)登記檔案查閱、掃描的數(shù)量統(tǒng)計(jì)具有重要作用，查閱申請(qǐng)人、公檢法部門在特定的情況下要求查閱當(dāng)時(shí)查檔的原始記錄時(shí)，也需參考這些資料。但這些資料是否應(yīng)該作為檔案進(jìn)行組卷、歸檔以及如何設(shè)置其保管期限，上級(jí)相關(guān)指導(dǎo)性文件均沒(méi)有明確。大量資料的日積月累，對(duì)庫(kù)房空間也造成了一定的擠占。

（四）外包質(zhì)量參差不齊，分類歸檔標(biāo)準(zhǔn)不一

目前，承擔(dān)本市不動(dòng)產(chǎn)登記檔案項(xiàng)目的外包企業(yè)一般都具有從事檔案加工和數(shù)字化方面的資質(zhì)，在業(yè)界也有不錯(cuò)的口碑，但企業(yè)所聘用的人員在個(gè)人素質(zhì)、業(yè)務(wù)能力方面水平高低不一，往往造成檔案的組卷質(zhì)量、掃描效果參差不齊。這些企業(yè)進(jìn)駐人員中，一些是大學(xué)畢業(yè)，有較高的學(xué)歷和素質(zhì)，在這一行業(yè)打拼了多年，精通業(yè)務(wù)，技能嫻熟，但仍有一些是僅具有初中學(xué)歷的農(nóng)民工，對(duì)檔案業(yè)務(wù)不熟悉，因此容易造成組卷和掃描中出錯(cuò)，例如封面的不動(dòng)產(chǎn)坐落和權(quán)利人姓名輸入錯(cuò)誤、卷內(nèi)文件裝訂錯(cuò)誤、掃描后數(shù)據(jù)掛接錯(cuò)誤等。此外，本市雖出臺(tái)了不動(dòng)產(chǎn)登記的技術(shù)規(guī)定和操作規(guī)范，對(duì)資料歸檔提出了相關(guān)要求，但在具體的分類、編目、編號(hào)上仍有所欠缺，造成了各區(qū)在分類口徑、編制檔號(hào)方面不統(tǒng)一。

四、檔案管理工作的優(yōu)化途徑

（一）更新掃描方式，實(shí)現(xiàn)數(shù)字化全覆蓋

目前，檔案的組卷和掃描同步進(jìn)行，一般在檔案入庫(kù)上架后，先由交易中心檔案部門的工作人員采用大機(jī)系統(tǒng)，對(duì)檔案進(jìn)行歸檔號(hào)的編制，然后再分批移交給進(jìn)駐企業(yè)。今后，能否考慮更新掃描方式，實(shí)行入庫(kù)、編號(hào)和掃描的流程一體化，而后進(jìn)行組卷。這樣能將掃描的時(shí)間提前，使掃描后的影像資料能及時(shí)上傳電腦信息系統(tǒng)，便于檢索利用。對(duì)于總登記和1994、1995年的直管、系統(tǒng)公房檔案因封面缺少大機(jī)收件編號(hào)而無(wú)法將掃描后的數(shù)據(jù)掛接系統(tǒng)這一問(wèn)題，有關(guān)方面能否對(duì)系統(tǒng)進(jìn)行完善和改進(jìn)，或在信息技術(shù)方面作相應(yīng)的突破。此外，針對(duì)目前推出的登記簿自助查詢，在今后可否進(jìn)一步考慮實(shí)行登記原始憑證的自助查詢，由權(quán)利人本人通過(guò)刷身份證、人臉識(shí)別等方式進(jìn)行操作，從而在設(shè)備終端上自行打印相關(guān)資料。

（二）探索實(shí)體檔案存放新模式，節(jié)省庫(kù)房空間占有率

針對(duì)不動(dòng)產(chǎn)登記檔案數(shù)量不斷新增，交易中心現(xiàn)有庫(kù)房容量有限而瀕臨脹庫(kù)的現(xiàn)象，可創(chuàng)新工作模式：一是在自身?xiàng)l件允許的情況下，新建或擴(kuò)建檔案庫(kù)房；二是實(shí)行實(shí)體檔案的專業(yè)托管和異地存放。目前，社會(huì)上的一些檔案服務(wù)機(jī)構(gòu)可承擔(dān)檔案的托管業(yè)務(wù)，可通過(guò)政府采購(gòu)社會(huì)服務(wù)的方式，經(jīng)過(guò)招投標(biāo)程序，選擇具有良好資質(zhì)和雄厚實(shí)力的企業(yè)，將已經(jīng)完成掃描且年代較久遠(yuǎn)、利用率較低的檔案打包裝箱后，運(yùn)往異地保管存放，如有需要查閱實(shí)體檔案，可憑借交易中心檔案部門出具的相關(guān)證明，前往托管機(jī)構(gòu)進(jìn)行查閱。

（三）明確資料歸檔口徑，適度做好鑒定銷毀

對(duì)于居民、企業(yè)填寫的《不動(dòng)產(chǎn)登記原始憑證查閱申請(qǐng)書》、《不動(dòng)產(chǎn)登記簿查閱申請(qǐng)書》、房管局各科室的內(nèi)部查閱借閱登記單、每月窗口查閱數(shù)量統(tǒng)計(jì)報(bào)表以及檔案掃描出入庫(kù)的交接單、案卷清冊(cè)等資料，是否需要作為檔案進(jìn)行歸檔，歸檔保管期限如何劃定，上級(jí)業(yè)務(wù)部門應(yīng)進(jìn)一步調(diào)查研究，作詳盡規(guī)定，并細(xì)化操作，對(duì)各區(qū)進(jìn)行有針對(duì)性的指導(dǎo)。同時(shí)，應(yīng)根據(jù)這些檔案資料的價(jià)值重要程度和保管期限，制訂鑒定和銷毀方面的實(shí)施要求，使超過(guò)期限的失去保管價(jià)值的檔案能夠被銷毀，避免其長(zhǎng)期堆積造成庫(kù)房空間的負(fù)擔(dān)。

（四）加強(qiáng)與外包企業(yè)對(duì)接，強(qiáng)化指導(dǎo)并驗(yàn)收質(zhì)量

房地產(chǎn)交易中心檔案部門在不動(dòng)產(chǎn)登記檔案組卷掃描的過(guò)程中，要加強(qiáng)與進(jìn)駐企業(yè)的工作對(duì)接，要根據(jù)上級(jí)部門的要求，從檔案歸檔的專業(yè)角度，對(duì)外包服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行有力指導(dǎo)：一是要對(duì)分類號(hào)、歸檔號(hào)、案卷號(hào)和卷內(nèi)目錄、封面題名的編制作出相應(yīng)規(guī)定；二是要在檔案出庫(kù)和入庫(kù)時(shí)，做好清點(diǎn)、核對(duì)和交接手續(xù)；三是應(yīng)對(duì)組卷和掃描后的檔案實(shí)體與影像進(jìn)行例行檢查、抽查和驗(yàn)收，若發(fā)現(xiàn)質(zhì)量問(wèn)題，要及時(shí)反饋、責(zé)令整改；四是要加強(qiáng)對(duì)進(jìn)駐企業(yè)人員在檔案保密、庫(kù)房和加工場(chǎng)地安全等方面的教育，并與之簽訂安全生產(chǎn)和保密工作協(xié)議，確保檔案的實(shí)體安全和信息安全。