文/牧子犁

一、房地產(chǎn)業(yè)初始改革源于“違法”突破和立法跟進起步

20世紀末，計劃經(jīng)濟下的房地產(chǎn)業(yè)存在兩大禁錮：一是城市土地經(jīng)審批劃撥無償無期限使用，不得流轉(zhuǎn)。二是住房福利化分配，公房由單位分配，公房使用權(quán)只允許交換，不得轉(zhuǎn)讓，私房交易被限制在局部范圍。當時，法律、法規(guī)對土地和住房的一系列禁止性規(guī)定，使房地產(chǎn)領(lǐng)域如“一潭死水”，城市捧著土地金飯碗“討飯吃”，城市居民擠在福利分房的“道路”上苦苦掙扎。在20世紀80年代初期，上海某區(qū)一女生因出國留學(xué)需要一筆資金，將獨居的公房使用權(quán)擅自出售，房管部門依據(jù)相關(guān)法規(guī)收回公房并沒收全部“違法”所得，當事人悲憤填膺，欲哭無淚。

1980年4月，鄧小平同志就住宅問題發(fā)表重要講話，首次較為系統(tǒng)地提出出售公房、調(diào)整房租（發(fā)放補貼）、提倡個人建房買房的改革總體設(shè)想，實現(xiàn)了對傳統(tǒng)住房制度下住房公有制思想的重大突破。此后，上海住房制度改革突破上海公有住房管理條例及實施細則的束縛，制定政策開始實施公有住房出售、停止執(zhí)行住房分配、培育房地產(chǎn)市場、建立住房保障制度等一系列改革。隨著住房制度的重大變革，《城市房地產(chǎn)管理法》等涉及房地產(chǎn)開發(fā)、交易、租賃、中介服務(wù)、物業(yè)管理的一系列法律法規(guī)陸續(xù)出臺，推動我國房地產(chǎn)業(yè)基本走上法治的軌道。

土地使用制度改革也是如此。上海、深圳率先突破既有規(guī)定，借鑒香港土地批租做法，將土地的所有權(quán)與使用權(quán)分離，采取土地使用權(quán)有償有期限出讓的方式，實現(xiàn)了土地的流動，盤活了土地資產(chǎn)，推動了城市建設(shè)、促進了房地產(chǎn)市場發(fā)展。在土地使用制度改革的同時，上海、深圳均及時研究制定地方性土地管理法規(guī)，做到有法可依。地方的改革突破和立法實踐，促使國家憲法和土地管理法作了相應(yīng)修改，我國土地使用制度改革實現(xiàn)了有法可依。

二、房地產(chǎn)業(yè)深化改革要確保在法治軌道上推進

房地產(chǎn)業(yè)改革推進至今，深化改革面臨的形勢和任務(wù)與改革初期相比有了根本的變化。

一是房地產(chǎn)業(yè)改革進入了攻堅期和深水區(qū)。隨著房地產(chǎn)業(yè)改革深入發(fā)展，改革所遇到的大多是“難啃的骨頭”，其內(nèi)外關(guān)系錯綜復(fù)雜，與外界有千絲萬縷的聯(lián)系。因此，面對的改革發(fā)展穩(wěn)定任務(wù)之重前所未有、矛盾風險挑戰(zhàn)之多前所未有，例如，農(nóng)村土地制度改革直接關(guān)系農(nóng)村、農(nóng)業(yè)的發(fā)展前景和農(nóng)民的切身利益，又與國民經(jīng)濟整體發(fā)展休戚相關(guān)。黨的十八屆三中全會指出，要形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，農(nóng)村集體建設(shè)用地可以直接入市，農(nóng)村宅基地可以流轉(zhuǎn)，但是由于種種限制，改革進程十分有限。

二是房地產(chǎn)市場是涉及我國經(jīng)濟安全的領(lǐng)域之一。根據(jù)省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部堅持底線思維著力防范化解重大風險專題研討班會議精神，中央不希望再出現(xiàn)炒房的情況，也不希望房地產(chǎn)市場發(fā)生大幅波動的情況，以免影響國民經(jīng)濟安全。因此，中央特別強調(diào)要堅持底線思維、增強憂患意識，著力解決突出矛盾和緊迫問題，確保房地產(chǎn)市場持續(xù)健康發(fā)展。

三是改革的指導(dǎo)思想、目標任務(wù)更加清晰明了。改革的方向、途徑、手段、措施等都要求明確、具體詳盡，特別強調(diào)要堅持法治與改革相統(tǒng)一相促進。改革既不能突破法律的底線，又不能簡單以推行法律沒有依據(jù)為由遲滯改革，即在法治下推進改革，在改革中完善法治，越是重大改革，越要發(fā)揮法治的引領(lǐng)和推動作用。新時代深入推進房地產(chǎn)業(yè)改革，必須善于用法治眼光審視房地產(chǎn)業(yè)改革問題，用法治思維謀劃改革路徑，用法治手段破解改革難題，用法治方式優(yōu)化改革環(huán)境，從而確保房地產(chǎn)業(yè)改革在法治的軌道上運行，確保改革的有序推進，確保改革發(fā)展與穩(wěn)定相統(tǒng)一。

四是房地產(chǎn)業(yè)法治建設(shè)是“穩(wěn)預(yù)期”的基石。在2019年初召開的全國住房和城鄉(xiāng)建設(shè)工作會議上，住建部對2019年樓市調(diào)控提出“穩(wěn)地價、穩(wěn)房價、穩(wěn)預(yù)期”的目標，并強調(diào)堅持“房住不炒”的定位不變。“三穩(wěn)”確實非常急切，件件重要，必須全面落實。理論研究表明，市場經(jīng)濟在某種程度上也可以被稱為預(yù)期經(jīng)濟。人們對于房地產(chǎn)市場未來光明與悲觀的看法，既影響投資行為，也影響消費行為，兩者還會進一步傳導(dǎo)和增強。從這一意義上說，“三穩(wěn)”的核心是“穩(wěn)預(yù)期”。

三、房地產(chǎn)業(yè)深化改革需要法治建設(shè)創(chuàng)新

房地產(chǎn)業(yè)深化改革必須按照中央強調(diào)的要求推進，即“凡屬重大改革要于法有據(jù)，確保在法治軌道上推進改革，需要修改法律的可以先修改法律，先立后破，有序進行”。這與改革初期所推行的“先破后立”模式截然不同。然而，由于現(xiàn)有立法體制因立法的審慎性而設(shè)定的諸多要求使立法成為一項復(fù)雜而極具審慎的工作，改革卻總是要把握機遇，所以“先立后破”的原則，存在著執(zhí)行障礙。易言之，看似被法治思想推崇的“先立后破”原則，很難在“破”之前取得法律的“立”。這迫使我們必須進行積極、有效的探尋。

一是深入學(xué)習習近平新時代中國特色社會主義思想，體會蘊含其中的使命情懷，把握貫穿其中的馬克思主義立場觀點方法，深鉆精研、學(xué)思踐悟，從中汲取深化改革的真理力量、思想力量、實踐力量?！肚笫恰冯s志2019年第4期首發(fā)習近平總書記重要文章《加強黨對全面依法治國的領(lǐng)導(dǎo)》，系統(tǒng)論述全面依法治國新理念、新思想、新戰(zhàn)略，其核心要義被概括為“十個堅持”。依法治國“十個堅持”是我國深化改革加強法治建設(shè)的重要指導(dǎo)思想，也是房地產(chǎn)業(yè)深化改革、進行法治建設(shè)創(chuàng)新的重要指導(dǎo)思想，必須全面遵循，認真貫徹。

二是注重創(chuàng)新引領(lǐng)，守正創(chuàng)新推動改革與法治共同進步。目前，改革已經(jīng)進入攻堅期和深水區(qū)，無論是規(guī)范市場經(jīng)濟秩序、突破重大利益藩籬，還是保證改革的正確方向，都需要法治來保駕護航，都需要把相關(guān)進程納入法治的軌道。越是重大改革，越要發(fā)揮法治的引領(lǐng)和推動作用，并在運用法治思維和法治方式的同時，增強改革的能力。創(chuàng)新要尊重歷史、尊重規(guī)律、尊重人民期待，堅持加強黨的領(lǐng)導(dǎo)和尊重人民首創(chuàng)精神相結(jié)合，堅持“摸著石頭過河”和頂層設(shè)計相結(jié)合，堅持問題導(dǎo)向和目標導(dǎo)向相統(tǒng)一，堅持試點先行和全面推進相促進，堅持改革決策和立法決策相銜接，運用法治思維和法治方式推動改革。伴隨經(jīng)濟體制的深刻變革、社會結(jié)構(gòu)的深刻變動、利益格局的深刻調(diào)整、思想觀念的深刻變化，群眾利益訴求也變得更加復(fù)雜多元。面對錯綜復(fù)雜的社會矛盾，用法律的尺子息訴息訪、定分止爭，才能最大限度地凝聚全社會推進改革發(fā)展、維護社會和諧穩(wěn)定的共識與力量。

三是房地產(chǎn)市場所涉及的主要問題是處理好市場與政府的關(guān)系。市場法治的原則主要有三類：對于投資者、消費者而言，是“法無禁止皆可為”；對于市場監(jiān)管者（公權(quán)力機關(guān)）而言，則強調(diào)“法無授權(quán)不可為”和“法定職責必須為”。必須建設(shè)法治政府，把權(quán)力裝進法律的籠子里，要始終對法律懷有敬畏之心，堅持法律紅線不可逾越、法律底線不可觸碰，努力維護最廣大人民群眾的根本利益，保障人民群眾對美好生活的追求和向往。房地產(chǎn)市場所涉及的主要問題是處理好市場與政府的關(guān)系問題，只有對此問題加以全面規(guī)范、充分協(xié)調(diào)，方能實現(xiàn)共贏。這既是市場發(fā)展的關(guān)鍵，又是改革深化的關(guān)鍵。市場經(jīng)濟應(yīng)該是法治經(jīng)濟。從一定意義上說，市場越是發(fā)展、社會越是進步，所形成的規(guī)范就越豐富。法律規(guī)范既是社會發(fā)展本身的產(chǎn)物，也是維護社會穩(wěn)定、促進社會發(fā)展的需要。解決制約經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展的種種問題需要法治進行保障，也需要法治加以推進，所以應(yīng)當以法治的形式維護市場秩序和公平正義，克服部門和地方保護主義。

四是要針對中央新部署、時代新要求、群眾新關(guān)切，積極推進重點領(lǐng)域立法，要堅持科學(xué)立法、民主立法、依法立法，提高立法質(zhì)量和效率，在有效性上下功夫，及時做好法規(guī)的“立改廢釋”工作。要加強智庫建設(shè)，建立并完善專家學(xué)者、立法部門、實務(wù)部門立法專家咨詢會常態(tài)化參與機制，以研究方陣和法治研究基地為抓手，開展課題研究，統(tǒng)籌好立法資源與立法需求、立法效率與立法質(zhì)量，立出更多切實管用的高質(zhì)量法律法規(guī)，為房地產(chǎn)業(yè)深化改革提供制度支撐。法治是最好的營商環(huán)境，房地產(chǎn)業(yè)立法要把重點放在完善制度環(huán)境上，健全法規(guī)制度、標準體系，加強社會信用體系建設(shè)。近日，中央一號文件再次要求深化農(nóng)村土地制度改革：全面推開農(nóng)村土地征收制度改革和農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革，加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。加快推進宅基地使用權(quán)確權(quán)登記頒證工作，力爭2020年基本完成。穩(wěn)慎推進農(nóng)村宅基地制度改革，拓展改革試點，豐富試點內(nèi)容，完善制度設(shè)計。抓緊制定加強農(nóng)村宅基地管理指導(dǎo)意見。研究起草農(nóng)村宅基地使用條例。在修改相關(guān)法律的基礎(chǔ)上，完善配套制度，加快修訂土地管理法、物權(quán)法等法律法規(guī)，推進民法典編篡工作。對改革開放先行先試地區(qū)相關(guān)立法授權(quán)工作要及早作出安排，在做好立法規(guī)劃和立法頂層設(shè)計的同時，要鼓勵地方根據(jù)實際進行探索，增強基礎(chǔ)的創(chuàng)新活力。

五是要把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿于重大行政決策全過程和各方面，履行決策法定程序，增強公眾參與實效，提高專家論證質(zhì)量，堅持合法性審查，防控決策風險。無論是科學(xué)立法、嚴格執(zhí)法還是公正司法，都強調(diào)程序的重要性，尤其是重大行政決策，都必須“把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定”確定為法定程序，要堅持從實際出發(fā)，堅持盡力而為、量力而行，以規(guī)范的程序、科學(xué)的決策維護重大公共利益、維護人民合法權(quán)益，促進社會公平正義，以確保決策制度科學(xué)、程序正當、過程公開、責任明確，不斷增強人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。