文/周春艷

一、引言

2017年7月7日，上海市政府發(fā)布了《上海市住房發(fā)展“十三五”規(guī)劃》(以下簡稱《規(guī)劃》),對未來幾年住房用地供應(yīng)總量、各類住房的供應(yīng)量、舊區(qū)改造和規(guī)范租賃市場等方面進(jìn)行了全面規(guī)劃?！兑?guī)劃》堅持“房子是用來住的，不是用來炒的”定位，聚焦“住房市場體系”和“住房保障體系”兩個體系，深化“居住為主、市場消費(fèi)為主和普通商品住房為主”三個為主，優(yōu)化廉租住房、公共租賃住房、共有產(chǎn)權(quán)保障住房和征收安置住房“四位一體”的住房保障體系。

二、《上海市住房發(fā)展“十三五”規(guī)劃》核心內(nèi)容

（一）總體目標(biāo)

《上海市住房發(fā)展“十三五”規(guī)劃》明確提出， “十三五”期間，大幅增加城鎮(zhèn)住房供應(yīng)總量以及住房用地供應(yīng)總量，同時，進(jìn)一步健全房地產(chǎn)市場健康平穩(wěn)發(fā)展的長效機(jī)制。具體涉及以下四方面：

1.新增住房供應(yīng)總量。預(yù)計新增供應(yīng)各類住房12750萬平方米、約170萬套，相比“十二五”期間增加約60%。其中商品住房、租賃住房以及各類保障性住房的占比分別為27%、41%和32%。此外，新增以市場為主的代理經(jīng)租房源30萬套(間)，租賃住房總量為100萬套（間）?！笆濉逼陂g，市場化租賃住房總量明顯增加。

2.住房用地供應(yīng)總量。預(yù)計供應(yīng)5500公頃，相比“十二五”期間增加約20%。其中商品住房、租賃住房、保障性住房用地占比分別為36.4%、30.9%和32.7%，基本形成“三分天下”格局。

3.按照“留、改、拆并舉，以保留保護(hù)為主”的原則，用城市更新理念推進(jìn)舊區(qū)改造。中心城區(qū)完成以二級舊里為主的房屋改造240萬平方米，實施約5000萬平方米的各類舊住房修繕改造。積極推進(jìn)“城中村”改造和農(nóng)村低收入戶危舊房改造。

4.積極培育和促進(jìn)租賃企業(yè)的發(fā)展，提高住房租賃企業(yè)規(guī)模化、集約化、專業(yè)化水平。鼓勵開發(fā)企業(yè)通過商品住房用地配建方式持有一定比例的房源用于社會租賃。在持續(xù)推進(jìn)“群租”治理的同時，進(jìn)一步規(guī)范代理經(jīng)租企業(yè)的經(jīng)營行為。同時，以區(qū)為主，發(fā)揮區(qū)屬國有企業(yè)在租賃市場發(fā)展中“壓艙石”和“穩(wěn)定器”的作用(表1)。

表1 “十三五”期間上海市住房發(fā)展總體目標(biāo)

（二）核心思路

與往期《住房發(fā)展規(guī)劃》相比，本期《規(guī)劃》體現(xiàn)了以下幾方面特色：

一是認(rèn)清一個方向，即“租房時代來臨”。上海土地市場公開出讓的“租賃住房”用地，受讓人必須嚴(yán)格按照“只租不售”模式管理，僅用于出租，不得出售，且年限為70年，這種新土地用途的推出，折射出管理層對房地產(chǎn)市場監(jiān)管和調(diào)控的新思路。

二是堅持一個定位，即“房子是用來住的，不是用來炒的”?！兑?guī)劃》嚴(yán)格按照這個定位，提出到2020年時基本形成符合上海市情、購租并舉的住房體系。“十三五”期間，上海租賃住房用地占住房供地總面積近1/3，可新增供應(yīng)各類住房約70萬套，加上以市場為主，新增代理經(jīng)租房源30萬套(間)，“十三五”期間，上海租賃住房新增供應(yīng)總套數(shù)將達(dá)100萬套（間），若將30萬套市場新增代理經(jīng)租房源歸入新增的供應(yīng)總量中，新增的租賃房占比將達(dá)到50%。若以上目標(biāo)能順利實施，100萬套的租賃住房在5年內(nèi)陸續(xù)推出，能夠緩解暫時買不起房的中高端人才的壓力，使其能夠安心地工作。

三是把握一個關(guān)鍵，即“解決人才住房問題”。目前，上海的中心工作包括推進(jìn)科創(chuàng)中心建設(shè)以及自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)，人才是基礎(chǔ)、是關(guān)鍵，需要敞開胸懷，吸引來自五湖四海的人才，而住房往往成為他們扎根上海的基礎(chǔ)。如何讓這類人才住有所居，暫時緩解他們的住房壓力，是城市管理者亟需解決的問題。《規(guī)劃》中除了前述100萬套新增租賃住房以外，還將通過政策引導(dǎo)扶持住房租賃企業(yè)擴(kuò)大規(guī)模，更好緩解部分常住人口及青年群體和各類人才、創(chuàng)業(yè)人士的居住問題，從而讓他們安心地創(chuàng)業(yè)，為未來可能的住房進(jìn)階提供過渡。

四是平衡市場供給，即“壓縮商品住房供應(yīng)量”。根據(jù)《規(guī)劃》公布的數(shù)據(jù)，“十二五”期間，新建商品住房銷售面積8872.24萬平方米，年均增幅3%，而“十三五”期間預(yù)計新增商品住房4000萬平方米、約45萬套。與“十二五”相比，“十三五”商品住房新增供應(yīng)總量和套數(shù)均減少55%。

三、寶山區(qū)住房發(fā)展“十三五”規(guī)劃中期評估

（一）概況

“十三五”以來，寶山區(qū)貫徹落實中央和上海關(guān)于必須長期堅持房地產(chǎn)調(diào)控不動搖、不松懈的工作要求，積極領(lǐng)會“兩個不是權(quán)宜之計”的工作要求，即：嚴(yán)控高房價和高地價不是權(quán)宜之計，減少經(jīng)濟(jì)增長和財政收入對于房地產(chǎn)業(yè)的依賴不是權(quán)宜之計。2016-2018年，房地產(chǎn)市場總體運(yùn)行情況保持健康平穩(wěn)，房價過快上漲的勢頭得到了有效的遏制。實現(xiàn)房地產(chǎn)投資額917.09億元，商品住房新開工面積407.31萬平方米，竣工面積519.74萬平方米，批準(zhǔn)商品房預(yù)售面積254.7萬平方米，實現(xiàn)各類商品房銷售面積625.85萬平方米，銷售金額1273.76億元，實現(xiàn)存量房交易面積551.43萬平方米，交易金額1392.35億元(表2)。

表2 2016-2018年寶山區(qū)房地產(chǎn)開發(fā)、銷售情況表

（二）主要特點(diǎn)

一是房地產(chǎn)開發(fā)投資占全區(qū)固定資產(chǎn)投資總額的比重呈逐年下降態(tài)勢，區(qū)級經(jīng)濟(jì)對房地產(chǎn)業(yè)的依賴性逐年減少。據(jù)統(tǒng)計，2016-2018年，寶山區(qū)實現(xiàn)房地產(chǎn)投資總額917.09億元，年均投資額超過300億元，占全區(qū)固定資產(chǎn)投資比重逐年下降，其中，2016年占全區(qū)社會固定資產(chǎn)投資總額的78.86%，2017年該比重為76.23%，2018年則為72.31%，較“十二五”期間近80%的占比有所減少。房地產(chǎn)業(yè)區(qū)級稅收占區(qū)級稅收的比重從2016年的49.7%下降至2018年的40%。

二是商品住房新開工、竣工量驟減。據(jù)統(tǒng)計，2016—2018年，我區(qū)累計實現(xiàn)商品住宅新開工面積407.31萬平方米、竣工面積519.74萬平方米，較“十二五”前三年，分別減少60.7%和46.3%(圖1)。

圖1 “十三五”與“十二五”前三年開竣工面積對比

三是新建商品住房新增供應(yīng)量與銷量比由供不應(yīng)求轉(zhuǎn)為供略大于求，銷售均價同比增幅明顯回落。據(jù)統(tǒng)計，2016-2018年，寶山區(qū)批準(zhǔn)商品住房預(yù)售面積165.4萬平方米，實現(xiàn)銷售面積236.97萬平方米，供求比為1：1.4。在持續(xù)調(diào)控的影響下，該比例從2016年的1：2.3轉(zhuǎn)為2018年的1.3：1，供求總量基本平衡。從銷售價格來看，寶山區(qū)2017年商品住房銷售均價為44053元/平方米，同比增幅為47%，而2018年商品住房銷售均價為44822元/平方米，同比增幅僅為1.7%，房價快速上漲的趨勢得到有效遏制。

四是存量住房交易量呈斷崖式下跌，二、三級市場聯(lián)動效應(yīng)明顯。據(jù)統(tǒng)計，2016-2018年，寶山區(qū)實現(xiàn)存量房交易量501.08萬平方米，其中，2016年交易量為284.94萬平方米，但受二級市場影響，2017、2018年交易量大幅滑落，與2016年相比，減幅均超過六成。

五是保障性住房用地供應(yīng)呈逐年上升趨勢，2018年推出首幅純租賃住房用地。分析近三年寶山區(qū)經(jīng)營性土地出讓情況，商品房（商業(yè)、辦公、住宅）土地供應(yīng)量與保障性住房土地供應(yīng)量基本持平，占比分別為57%和43%。其中，2017年保障房的土地供應(yīng)量與商品房土地供應(yīng)量比例為1:1，2018年寶山區(qū)推出首幅純租賃住房地塊，規(guī)劃建設(shè)21萬平方米、1574套租賃住房（表3、圖2）。

表3 2016-2018年寶山區(qū)經(jīng)營性用地出讓情況

圖2 商品房與保障房土地供應(yīng)量占比

六是全力推進(jìn)“城中村”改造，成熟一個啟動一個?！笆濉逼陂g，寶山區(qū)共排摸出“城中村”地塊29幅，涉及大場、高境、廟行、淞南、顧村、楊行、月浦、友誼等7鎮(zhèn)1街道。經(jīng)市政府認(rèn)定、目前正在實施改造的項目共6個，涉及13幅地塊，用地面積4890.7畝，居（農(nóng)）民3044戶，企業(yè)342家。其中，顧村老集鎮(zhèn)和楊行老集鎮(zhèn)（楊泰路西側(cè)等地塊）是以“城中村”改造模式推動的老鎮(zhèn)改造項目。近年來，在市、區(qū)兩級政府的領(lǐng)導(dǎo)下，6個“城中村”改造項目有序推進(jìn)，目前完成村（居）民簽約3013戶、企業(yè)簽約339家，均占各自總量的99%，動遷工作已基本收尾。今年，寶山區(qū)繼續(xù)以“動遷工作全面收尾，公建配套項目全部進(jìn)入建設(shè)程序，供地基本完成”為目標(biāo)全面推進(jìn)相關(guān)工作。

四、后期需要關(guān)注的問題

（一）關(guān)注市場上新增商品房源的有效供給

2011年以來，國家出臺針對房地產(chǎn)市場的調(diào)控政策，加大抑制房價過快上漲力度。從寶山區(qū)房地產(chǎn)市場的情況來看，宏觀政策的調(diào)控效力正逐步在投資和銷售領(lǐng)域顯現(xiàn)。近年來，寶山區(qū)房地產(chǎn)投資額和商品房新開工量有所減少，反映出在國家一系列宏觀調(diào)控政策的綜合作用下，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)產(chǎn)生了觀望情緒，新項目減少，大部分在建樓盤都將進(jìn)入竣工階段，新開工項目不足，導(dǎo)致房地產(chǎn)生產(chǎn)缺乏后勁。

（二）關(guān)注租賃住房市場長效管理機(jī)制建立

當(dāng)前住房租賃市場制度及市場體系還不完善,租賃市場不發(fā)達(dá)、不規(guī)范。如，近年來快速成長的代理經(jīng)租企業(yè)，有的為了提高市場占有率，在資本助力下?lián)屨挤吭?，對房租提高起了推波助瀾的作用，有的利用資本杠桿引導(dǎo)甚至騙租戶進(jìn)行租房分期貸款，并利用這些資金盲目擴(kuò)張，產(chǎn)生了極大的金融和社會穩(wěn)定風(fēng)險。租賃市場中，“黑中介”、假房東、二房東重重設(shè)卡,“霸王條款”、無理漲價、房租欺詐等現(xiàn)象依然存在,嚴(yán)重影響租賃雙方的權(quán)益,導(dǎo)致租賃市場發(fā)展受到限制,租房者的權(quán)益得不到保障。加快住房租賃市場健康、良性發(fā)展，必須機(jī)制先行。

（三）關(guān)注住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)的合理調(diào)整

住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)的有序調(diào)整，是對剛性需求的有利保障，對于新建房市場，我們要密切關(guān)注房價非理性上漲的苗頭，堅持調(diào)控政策不放松，以確保中低價位、中小戶型住房的有效供應(yīng)。通過住房結(jié)構(gòu)供應(yīng)的有效調(diào)整，滿足不同收入群體的居住要求。

（四）關(guān)注房屋品質(zhì)的提升效應(yīng)

寶山區(qū)離市中心距離近，加上擁有數(shù)條軌道交通線，地理位置優(yōu)勢明顯。房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)應(yīng)不斷優(yōu)化樓盤品質(zhì)，合理定價，注重自身的品牌，促使寶山區(qū)房地產(chǎn)市場健康平穩(wěn)有序的發(fā)展。

五、工作措施

2019年，我們要繼續(xù)堅持房住不炒的定位，著力完善房地產(chǎn)調(diào)控的長效管理機(jī)制，加快租賃住房市場體系建設(shè)，實現(xiàn)穩(wěn)地價、穩(wěn)房價、穩(wěn)市場預(yù)期的目標(biāo)，切實防范、化解重大風(fēng)險，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會更好發(fā)展，主要措施如下。

（一）以市場監(jiān)管為重點(diǎn)，加強(qiáng)住房市場監(jiān)管和整頓，不斷順應(yīng)房地產(chǎn)市場的變化和政策要求

一是加強(qiáng)商品住房銷售方案審核和開盤現(xiàn)場監(jiān)管，規(guī)范銷售價格行為。嚴(yán)格貫徹落實本市房價調(diào)控措施和新建商品房銷售明碼標(biāo)價制度，引導(dǎo)開發(fā)企業(yè)合理定價，根據(jù)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)本市房地產(chǎn)市場監(jiān)管規(guī)范商品住房預(yù)銷售行為的通知》要求，做好開盤前各項工作預(yù)案，掌控銷售進(jìn)度，維護(hù)良好的市場秩序，對商品住房項目的公開搖號排序、按序選房進(jìn)行了全程監(jiān)管，以確保銷售平穩(wěn)有序。

二是加強(qiáng)房地產(chǎn)中介監(jiān)管，完善房地產(chǎn)中介管理法規(guī)。對區(qū)內(nèi)中介企業(yè)開展專項治理，重點(diǎn)對涉嫌無證無照經(jīng)營、異地經(jīng)營、未按規(guī)定辦理備案手續(xù)、備案證明過期的房地產(chǎn)中介機(jī)構(gòu)開展檢查。會同工商部門，對已辦理工商注銷、變更手續(xù)但未辦理網(wǎng)上認(rèn)證注銷、變更手續(xù)的房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)機(jī)構(gòu)提請市房地產(chǎn)交易中心暫停其網(wǎng)上簽約功能；對涉嫌擅自通過網(wǎng)簽系統(tǒng)虛簽經(jīng)紀(jì)委托合同、交易合同的房地產(chǎn)機(jī)構(gòu)開展立案查處，以增強(qiáng)企業(yè)誠信經(jīng)營意識，凈化區(qū)內(nèi)房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)市場環(huán)境。

三是研究建立符合區(qū)情、適應(yīng)市場規(guī)律的基礎(chǔ)性制度和長效管理機(jī)制。充分考慮寶山區(qū)住房市場特點(diǎn)，緊緊把握“房子是用來住的，不是用來炒的”的定位，深入研究短期和長期相結(jié)合的長效機(jī)制，逐步完善政策組合，保持房地產(chǎn)市場穩(wěn)定。

（二）著力規(guī)范培育房地產(chǎn)租賃市場，切實構(gòu)建租購并舉的住房制度

“十三五”期間，寶山區(qū)新增和轉(zhuǎn)化租賃住房共計3.6萬套，新增代理經(jīng)租房源2.6萬套（間），總套數(shù)將超過6萬套（間）。加快培育和發(fā)展住房租賃市場成為近期工作的重中之重。

一是建立住房租賃平臺。上海正在加快建立全市統(tǒng)一的住房租賃公共服務(wù)平臺，我們要積極參與，在市房管局的指導(dǎo)下，依托區(qū)房地產(chǎn)交易中心成立區(qū)級住房租賃服務(wù)中心，為租賃平臺運(yùn)作提供線下支撐，以平臺建設(shè)為抓手，以服務(wù)促規(guī)范，做好房源信息發(fā)布和更新，實現(xiàn)租賃合同網(wǎng)簽與備案一體化，規(guī)范住房租賃平臺的運(yùn)行和管理。

二是培育多渠道供應(yīng)主體。從需求導(dǎo)向和規(guī)劃、建筑結(jié)構(gòu)和消防安全、配套和環(huán)保要求、物業(yè)管理保障等方面著手，進(jìn)一步探索和試點(diǎn)將“非居住”房屋納入租賃住房管理的工作機(jī)制，鼓勵企業(yè)將閑置和低效利用的國有廠房、商業(yè)辦公用房等按規(guī)定改建為租賃住房，發(fā)揮國有企業(yè)在穩(wěn)定租金、增加租賃住房有效供給等方面的帶動作用。

三是加快存量建設(shè)用地轉(zhuǎn)型。根據(jù)市規(guī)土局出臺的《關(guān)于加快培育和發(fā)展本市住房租賃市場的規(guī)劃土地管理細(xì)則》，對住宅、商業(yè)服務(wù)業(yè)、商務(wù)辦公及符合地區(qū)轉(zhuǎn)型要求的工業(yè)倉儲等存量建設(shè)用地，在統(tǒng)籌考慮總量控制、區(qū)位條件、環(huán)保、地區(qū)交通、公共配套的前提下，加快推進(jìn)轉(zhuǎn)型為租賃住房用地。

四是加強(qiáng)住房租賃市場監(jiān)管。通過建立健全企業(yè)主體備案、誠信建設(shè)、分類管理等一系列制度，持續(xù)開展違法違規(guī)租賃行為整治，建立住房租賃管理長效機(jī)制，為租賃當(dāng)事人提供法律援助等措施，進(jìn)一步規(guī)范住房租賃秩序。

通過對租賃住房供應(yīng)和培育市場供應(yīng)主體兩手抓，強(qiáng)化區(qū)政府的主導(dǎo)作用，規(guī)范市場的租賃體系，為構(gòu)建整體住房租賃信息服務(wù)平臺、完善相關(guān)制度鋪平道路。

（三）積極推進(jìn)一網(wǎng)通辦，優(yōu)化營商環(huán)境，提高行政效能

“一網(wǎng)通辦”是上海優(yōu)化營商環(huán)境、深化“放管服”改革的重要舉措。作為房地產(chǎn)管理部門的工作人員，要深化思想認(rèn)識，以“一網(wǎng)通辦”為契機(jī)，進(jìn)一步加強(qiáng)政治理論和業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，加快流程優(yōu)化再造，以改革促發(fā)展、以創(chuàng)新促成效，扎實推進(jìn)行政審批項目、辦事流程、辦事制度、服務(wù)類型和模式、服務(wù)設(shè)施的標(biāo)準(zhǔn)化。進(jìn)一步深化行政審批制度改革，推進(jìn)建設(shè)項目并聯(lián)審批工作，提高審批效率，不斷增強(qiáng)群眾和企業(yè)的獲得感。

（四）加大保障性住房建設(shè)的資金投入和土地供應(yīng)，嚴(yán)格落實保障性住房建設(shè)的有關(guān)政策

進(jìn)一步加快發(fā)展保障性住房，尤其是在城市更新、市政重大工程建設(shè)中動遷居民的安置用房建設(shè)，解決長期在外過渡動遷居民的住房問題，優(yōu)先解決保障性住房用地指標(biāo)，加快土地供應(yīng)。與此同時，全面優(yōu)化住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)，引導(dǎo)企業(yè)重點(diǎn)發(fā)展中低價位、中小套型普通商品住房，適度發(fā)展中高檔商品房，形成各種價位、檔次住房供給的合理配置。