柳麗麗

摘 要：我國(guó)現(xiàn)行政府會(huì)計(jì)核算標(biāo)準(zhǔn)體系形成于1998年前后，已經(jīng)不能滿足公共財(cái)政管理需要。為了適應(yīng)新財(cái)政管理需求，黨的十八屆三中全會(huì)提出建立以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度。根據(jù)規(guī)劃，經(jīng)過(guò)研究、征求意見(jiàn)、測(cè)試等流程，確定自2019年1月1日起，新政府會(huì)計(jì)制度在全國(guó)各級(jí)各類行政事業(yè)單位全面施行。新制度的頒布實(shí)施給行政事業(yè)單位帶來(lái)了新的挑戰(zhàn)，特別是從事財(cái)會(huì)工作的人員，在新制度的理解和應(yīng)用上將面臨著前所未有的挑戰(zhàn)。文章通過(guò)對(duì)政府會(huì)計(jì)制度實(shí)施初期，行政事業(yè)單位財(cái)會(huì)人員在新制度的具體實(shí)施過(guò)程可能遇到的各種問(wèn)題進(jìn)行較為全面的分析，進(jìn)而提出應(yīng)對(duì)策略，使行政事業(yè)單位的財(cái)會(huì)人員能夠在新舊制度銜接中從容應(yīng)對(duì)，順利過(guò)渡。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位；政府會(huì)計(jì)制度；問(wèn)題；應(yīng)對(duì)措施

1998年前后形成的以收付實(shí)現(xiàn)制為核算基礎(chǔ)的我國(guó)現(xiàn)行政府會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)體系，不足以完整反映政府資產(chǎn)負(fù)債情況、政府運(yùn)行成本，按現(xiàn)行政府制度編制的財(cái)務(wù)報(bào)告可比性較低，會(huì)計(jì)信息質(zhì)量不高，不能適應(yīng)新財(cái)政管理需求。為了解決上述問(wèn)題，黨的十八屆三中全會(huì)提出建立以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度新舉措。經(jīng)過(guò)先后對(duì)部門預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中收付、政府采購(gòu)、政府收支分類等一系列的財(cái)政改革，為新政府會(huì)計(jì)制度實(shí)施奠定了基礎(chǔ)。與現(xiàn)行制度相比，新制度帶來(lái)了如下重大變化和深遠(yuǎn)意義。

一、行政事業(yè)單位施行政府會(huì)計(jì)制度的重要性

（1）施行政府會(huì)計(jì)有助于提高政府會(huì)計(jì)信息質(zhì)量

新制度從滿足會(huì)計(jì)信息使用者的需要出發(fā)，極大提高了政府會(huì)計(jì)信息質(zhì)量。新制度對(duì)原有會(huì)計(jì)核算內(nèi)容和范圍做了修訂，如增加了保障性住房會(huì)計(jì)核算、債務(wù)還本收支核算，完善了在建工程、基建工程、專用基金的核算內(nèi)容等，提高了會(huì)計(jì)信息的可靠、全面性；新制度實(shí)行的以權(quán)責(zé)發(fā)生制為會(huì)計(jì)核算基礎(chǔ)，運(yùn)用“3+5要素”會(huì)計(jì)核算模式，增加了會(huì)計(jì)信息相關(guān)性，如增加了收入和費(fèi)用兩個(gè)會(huì)計(jì)要素的核算內(nèi)容，能夠準(zhǔn)確反映政府運(yùn)行成本，科學(xué)評(píng)價(jià)政府資源管理能力和績(jī)效；新制度對(duì)資產(chǎn)、負(fù)債要素進(jìn)行了重新定義，增加了應(yīng)收款項(xiàng)和應(yīng)付款項(xiàng)核算內(nèi)容，對(duì)長(zhǎng)期股權(quán)投資采用權(quán)益法核算，引入壞賬準(zhǔn)備等減值概念，確認(rèn)預(yù)計(jì)負(fù)債等，能夠科學(xué)、全面評(píng)價(jià)政府資產(chǎn)、負(fù)債情況。

（2）施行政府會(huì)計(jì)有助于提高政府財(cái)務(wù)報(bào)告的使用價(jià)值

新制度將報(bào)表分為預(yù)算會(huì)計(jì)報(bào)表和財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)表兩大類，預(yù)算會(huì)計(jì)報(bào)表是編制部門決算報(bào)表的基礎(chǔ)，財(cái)務(wù)報(bào)表是全面反映單位財(cái)務(wù)信息的表現(xiàn)形式。新制度在報(bào)表設(shè)計(jì)及填表說(shuō)明、附注披露方面，提高了會(huì)計(jì)信息的可理解性，如對(duì)詳細(xì)披露問(wèn)題的信息、過(guò)程均做了一定要求，對(duì)重大問(wèn)題在部門說(shuō)明中提供了參考格式等?！半p報(bào)表”模式再結(jié)合新制度對(duì)報(bào)表附注應(yīng)當(dāng)披露的內(nèi)容的具體細(xì)化要求，為財(cái)務(wù)信息使用者提供了易理解、可相比的會(huì)計(jì)信息，對(duì)其做出實(shí)效有用的決策有較大提升。當(dāng)然，新政府會(huì)計(jì)制度在帶來(lái)重大意義的同時(shí)，實(shí)施中也會(huì)存在一定的問(wèn)題。

二、行政事業(yè)單位施行政府會(huì)計(jì)制度存在的問(wèn)題

新制度重構(gòu)了會(huì)計(jì)核算模式，雙“基礎(chǔ)”、雙“功能”、雙“報(bào)告”的核算特點(diǎn)對(duì)于已經(jīng)習(xí)慣于收付實(shí)現(xiàn)制核算方式多年的行政事業(yè)單位財(cái)會(huì)人員來(lái)說(shuō)，將面臨巨大挑戰(zhàn)。

（1）普遍存在求穩(wěn)懼變的抵觸心理

近年來(lái)隨著部門預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中收付、政府采購(gòu)、政府收支分類等一系列的財(cái)政改革的不斷深入，各單位財(cái)務(wù)部門工作量也在逐年增加。新的會(huì)計(jì)核算模式，財(cái)會(huì)人員要重新理解并熟練應(yīng)用兩種核算模式及準(zhǔn)確編制報(bào)送政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告，這就使得本來(lái)一直處于改革狀態(tài)中的財(cái)務(wù)人員，工作量和壓力成倍增加，抵觸心里也隨之增強(qiáng)。特別是近年來(lái)我國(guó)行政事業(yè)單位以崗定編，財(cái)務(wù)人員斷層嚴(yán)重，受在崗人員年齡、教育程度、學(xué)習(xí)能力、工作環(huán)境等因素影響，導(dǎo)致求穩(wěn)懼變的心態(tài)普遍存在，對(duì)于新的制度帶來(lái)的巨大變化，容易產(chǎn)生抵觸逆反心理，不利于新制度的順利實(shí)施。另外很多單位已執(zhí)行的制度、相關(guān)文件要求未能做到位，也會(huì)影響新制度有效開(kāi)展。

（2）各個(gè)操作系統(tǒng)之間數(shù)據(jù)對(duì)接不上

2014年《預(yù)算法》的修訂，開(kāi)始了圍繞預(yù)算管理制度改革的一系列工作，如政府采購(gòu)、資產(chǎn)清查盤(pán)點(diǎn)、績(jī)效評(píng)價(jià)、結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金管理、“三公經(jīng)費(fèi)”管理、公車改革等。改革的效果是要達(dá)到做好了預(yù)算就做好了下一年的資金有效執(zhí)行。好的預(yù)算要與政府采購(gòu)、資產(chǎn)管理、績(jī)效評(píng)價(jià)有效結(jié)合，但這些工作都屬于一直在加強(qiáng)完善的工作，有的單位不夠重視，敷衍了事，導(dǎo)致執(zhí)行情況較差，單位內(nèi)部問(wèn)題多多，且不能形成有效整改，使得現(xiàn)在開(kāi)展新制度銜接中在取得真實(shí)準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)方面存在難度，也就直接導(dǎo)致各個(gè)操作系統(tǒng)之間數(shù)據(jù)對(duì)接不上的問(wèn)題。另外新制度的實(shí)施本身也會(huì)涉及部分科目及金額調(diào)整問(wèn)題。

（3）新制度實(shí)施2019年年初科目及金額的確定存在較多問(wèn)題

新制度實(shí)施2019年年初科目及金額的確定存在較多問(wèn)題，主要是權(quán)責(zé)發(fā)生制與收付實(shí)現(xiàn)制的兩種會(huì)計(jì)核算基礎(chǔ)不一致，造成收入與預(yù)算收入、費(fèi)用與預(yù)算支出的確認(rèn)時(shí)點(diǎn)和范圍均不一樣，從而產(chǎn)生了會(huì)計(jì)核算差異，這種差異有的是由于確認(rèn)時(shí)點(diǎn)不同造成的時(shí)間差異，有的是由于確認(rèn)范圍不同造成的永久性差異。對(duì)兩種差異的準(zhǔn)確處理，將會(huì)出現(xiàn)諸多具體問(wèn)題。另外開(kāi)立2019年新賬時(shí)，將2018年年末余額轉(zhuǎn)為新制度的期初余額，要按照新制度的科目設(shè)置和核算內(nèi)容進(jìn)行分析性填列，怎樣結(jié)合單位行業(yè)和實(shí)際情況分析填列，也將會(huì)遇到諸多問(wèn)題。

（4）政府財(cái)務(wù)報(bào)告編制要求高，技術(shù)強(qiáng)且工作量大

新制度要求，政府財(cái)務(wù)報(bào)告為“雙報(bào)告”模式，包括政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告和政府部門財(cái)務(wù)報(bào)告。政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告和政府部門財(cái)務(wù)報(bào)告的“雙報(bào)告”模式，不但報(bào)告編制工作量加大，技術(shù)性也有較大增強(qiáng)，對(duì)編制人員的專業(yè)技術(shù)要求更高。政府財(cái)務(wù)報(bào)告的重點(diǎn)和難點(diǎn)是合并財(cái)務(wù)報(bào)表的編制，事業(yè)單位除了應(yīng)當(dāng)編制本單位財(cái)務(wù)報(bào)告，有下屬單位的，還需要編制合并財(cái)務(wù)報(bào)告。眾所周知，合同報(bào)告中合并抵消分錄等相關(guān)處理比較復(fù)雜，需要編制人員具備綜合處理問(wèn)題能力，具備整體觀，是政府部門財(cái)務(wù)報(bào)告編制中的難點(diǎn)，特別是下屬單位級(jí)次和數(shù)量多的單位，合并報(bào)告的編制更為復(fù)雜。目前一些行政事業(yè)單位還存在會(huì)計(jì)核算基礎(chǔ)不實(shí)，資產(chǎn)信息缺失，數(shù)據(jù)不完整，債務(wù)界定不清等問(wèn)題，這些都加大了內(nèi)部抵消操作的困難，也對(duì)合并報(bào)告信息質(zhì)量準(zhǔn)確性造成一定影響。

三、行政事業(yè)單位應(yīng)采取的應(yīng)對(duì)措施

（1）各單位需大力支持人員配置及人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)

在各級(jí)部門的廣泛宣傳下，行政事業(yè)單位自身也應(yīng)積極采取各種方式：如要求單位負(fù)責(zé)人能夠理解新會(huì)計(jì)制度的基本理念和思想，理解其重要性及其應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)和責(zé)任；積極主動(dòng)解決不能適任財(cái)務(wù)崗人員問(wèn)題、財(cái)務(wù)崗人員嚴(yán)重不足問(wèn)題；在精神方面給予大力支持，幫助財(cái)務(wù)人員攻堅(jiān)克難，努力克服求穩(wěn)懼變的抵觸心理，先要解決不怕變，不怕麻煩的問(wèn)題，再解決變的好變的對(duì)問(wèn)題；應(yīng)重視財(cái)務(wù)人員的培訓(xùn)，對(duì)培訓(xùn)工作給予最大程度的支持，在學(xué)習(xí)時(shí)間和培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)上給予保障，使廣大財(cái)會(huì)人員全面掌握政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則制度各項(xiàng)規(guī)定和具體要求，達(dá)到在實(shí)施政府會(huì)計(jì)制度過(guò)程中“不變形”、“不走樣”的要求。

（2）積極完善財(cái)政改革以來(lái)各個(gè)操作系統(tǒng)數(shù)據(jù)銜接工作

各行政事業(yè)單位要主動(dòng)完善現(xiàn)有各操作系統(tǒng)數(shù)據(jù)，如政府采購(gòu)相關(guān)系統(tǒng)、財(cái)政綜合平臺(tái)各模塊數(shù)據(jù)、行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理系統(tǒng)、綜合統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)等。一般各系統(tǒng)都結(jié)合新制度，下發(fā)了銜接工作操作指南，各單位應(yīng)根據(jù)指南，積極配合，將不能自行解決問(wèn)題及時(shí)向上級(jí)單位反饋尋求幫助。例如將行政事業(yè)資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)與單位財(cái)務(wù)賬進(jìn)行核對(duì)，核對(duì)資產(chǎn)分類、資產(chǎn)明細(xì)、資產(chǎn)名稱、折舊期限、已計(jì)提折舊金額、攤銷費(fèi)用等是否一致，不一致的情況應(yīng)統(tǒng)一修改，以此為契機(jī)，結(jié)合歷年資產(chǎn)清查工作情況，將資產(chǎn)管理落實(shí)到位，為在根據(jù)新制度建賬時(shí)，要對(duì)舊賬中沒(méi)有計(jì)提的折舊和攤銷的部分補(bǔ)提折舊和攤銷等銜接工作做好準(zhǔn)備。

（3）扎實(shí)做好新舊制度銜接，平穩(wěn)、準(zhǔn)確過(guò)渡

行政事業(yè)單位在保證2018年決算數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性的同時(shí)，應(yīng)對(duì)2018年12月份余額表進(jìn)行逐項(xiàng)分析。主要從以下方面分析：一是需將兩種核算模式產(chǎn)生的會(huì)計(jì)核算差異全部分析到位，分清哪些需要進(jìn)行賬務(wù)處理，哪些需要在財(cái)務(wù)報(bào)告中詳細(xì)披露。如不能理解相關(guān)問(wèn)題，可對(duì)照企業(yè)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)中有關(guān)差異的處理進(jìn)行解決。二是對(duì)單位往來(lái)科目進(jìn)行分析，按規(guī)定哪些該轉(zhuǎn)入長(zhǎng)期，哪些需要計(jì)提壞賬準(zhǔn)備，對(duì)需要計(jì)提的要在報(bào)告中講明來(lái)龍去脈，為做好壞賬準(zhǔn)備計(jì)提的相關(guān)工作做好準(zhǔn)備。三是財(cái)務(wù)人員應(yīng)該理解預(yù)計(jì)負(fù)債科目的使用，分析是否存在符合列入預(yù)計(jì)負(fù)債科目的事項(xiàng)，將該科目所應(yīng)列支的金額產(chǎn)生過(guò)程，在財(cái)務(wù)報(bào)告中據(jù)實(shí)反映。四是結(jié)合單位合同管理情況，逐筆合同篩查，將未入賬的應(yīng)付質(zhì)量保證金按規(guī)定入賬。五是逐項(xiàng)分析財(cái)政結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金的具體構(gòu)成和性質(zhì)，按規(guī)定確定新賬中各項(xiàng)財(cái)政結(jié)余、結(jié)存科目的金額等。

（4）加強(qiáng)財(cái)務(wù)報(bào)告編制指導(dǎo)工作

行政事業(yè)單位在編制“雙報(bào)告”時(shí)肯定會(huì)遇到各種問(wèn)題，也會(huì)因?yàn)閱挝恍再|(zhì)、行業(yè)等特點(diǎn)導(dǎo)致解決問(wèn)題的方式不同，這就需要專業(yè)的指導(dǎo)。財(cái)政及其主管部門，應(yīng)根據(jù)各行業(yè)性質(zhì)，選取平時(shí)工作能力強(qiáng)，學(xué)習(xí)能力強(qiáng)，善于指導(dǎo)溝通的骨干進(jìn)行培訓(xùn)，再讓骨干們指導(dǎo)其行業(yè)內(nèi)遇到的問(wèn)題，形成既有共性問(wèn)題的指導(dǎo)又有個(gè)性問(wèn)題的指導(dǎo)，以精準(zhǔn)指導(dǎo)的方式確保報(bào)告質(zhì)量，預(yù)防報(bào)告因個(gè)別重要問(wèn)題得不到正確指導(dǎo)而走形走樣。

新制度的實(shí)施使得會(huì)計(jì)行業(yè)機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存，我們財(cái)會(huì)人員作為這次改革的參與者，應(yīng)該感到自豪，用最積極的心態(tài)投入到變革中去，在新制度初期打好基礎(chǔ)，不斷學(xué)習(xí)不斷改進(jìn)，為全面提升政府會(huì)計(jì)信息質(zhì)量做好每一步。

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