丁鵬

摘 要：隨著社會主義市場化經(jīng)濟體制的深入發(fā)展，政策制定與政策實施領域的實踐越發(fā)完善，但在某些行業(yè)也存在政策實施效果與政策目標背離的現(xiàn)象。本文以聚氯乙烯產(chǎn)業(yè)發(fā)展歷程為例，分析聚氯乙烯產(chǎn)業(yè)在經(jīng)歷不同政策背景后所涌現(xiàn)出的各種問題。本文觀點：要想最大程度的惠及各類產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，政府在貿易政策與產(chǎn)業(yè)政策的制定與實施方面需要更加充分地協(xié)調。

關鍵字：貿易政策;產(chǎn)業(yè)政策;政策協(xié)調;聚氯乙烯

在自由貿易機制不斷發(fā)展壯大的今天，世界各國都從中享受到了豐厚的回報。但部分國家肆無忌憚的傾銷行為也給他國產(chǎn)業(yè)造成了不可估量的傷害，如中國在加入WTO以后，其不斷擴大的貿易往來招致他國頻繁的傾銷行為。截止2018年年底，按照WTO涉案方“一國一起”的計算方法，累計對外發(fā)起反傾銷反補貼調查290起。本文結合《產(chǎn)業(yè)結構調整指導目錄》以及《外商投資指導目錄》等產(chǎn)業(yè)政策共同實施的背景下，對聚氯乙烯行業(yè)面臨的影響進行討論，分析國內聚氯乙烯產(chǎn)業(yè)在弱勢狀態(tài)下緣何出現(xiàn)跨越式發(fā)展進而深陷產(chǎn)能過剩的泥潭。最后，本文對行業(yè)存在的問題以及政策協(xié)調的對策提出看法。

一、聚氯乙烯產(chǎn)品簡介及產(chǎn)業(yè)發(fā)展歷程

（一）聚氯乙烯產(chǎn)品簡介

聚氯乙烯是一種重要的有機高分子材料，英文名為Polyvinyl chloride（簡稱PVC）。聚氯乙烯的主要生產(chǎn)流程主要分為兩類，一類稱為電石法，一類稱為乙烯法。聚氯乙烯的生產(chǎn)始于新中國成立初期的50年代，而后經(jīng)歷了半個多世紀的發(fā)展，現(xiàn)如今已成為化工行業(yè)重要的組成部分。聚氯乙烯的需求主要來源于建筑行業(yè)，建筑行業(yè)對聚氯乙烯的需求量占比超過60%。除基礎設施建設需要之外，居民住宅需求的擴張以及持續(xù)的工業(yè)化進程也極大的消耗了聚氯乙烯產(chǎn)品。

（二）起始階段：擴大生產(chǎn)時期與對外反傾銷

隨著改革開放的大幕拉開，國內經(jīng)濟建設進入了騰飛階段，隨著建設步伐急速加快，對塑料制品的需求也不斷旺盛，尤其是國家開始提倡“以塑代木、以塑代鋼”的綠色發(fā)展理念，更是拉動了塑料工業(yè)的迅猛式發(fā)展，之后便出現(xiàn)了聚氯乙烯行業(yè)面臨的一系列問題——國內廠商供給不足、對外依賴度的居高不下、市場依賴國外進口。1996年至2002年期間，國內聚氯乙烯產(chǎn)品的自給率低于70%。同時期的國外企業(yè)生產(chǎn)規(guī)?；@著，技術成熟度高，出口到中國的產(chǎn)品價格低廉，具有很強的競爭力。而本土廠商工藝成熟度低，產(chǎn)量規(guī)模小，出廠價相比進口價格不具優(yōu)勢，產(chǎn)品價格長期維持低位，這對于尚處“幼稚”的行業(yè)來說，是一種致命的打擊。進入21世紀后，中國正式加入WTO，大幅下調進口關稅，對外貿易總量迅速攀升。受此影響，聚氯乙烯產(chǎn)品進口總量逐步擴大，國內生產(chǎn)廠家感受到了前所未有的壓力。2003年，國務院關稅稅則委員會決定對聚氯乙烯產(chǎn)品征收反傾銷稅，實施期限自2003年9月29日起5年，稅率區(qū)間為6%-84%。從此，聚氯乙烯產(chǎn)業(yè)進入貿易政策與產(chǎn)業(yè)政策雙重保護階段。

（三）轉變階段：產(chǎn)能過剩與貿易摩擦

受產(chǎn)品價格走高的影響，國內生產(chǎn)廠商開始大幅擴充產(chǎn)能，各地區(qū)加速上馬各類生產(chǎn)項目。此外1998年版和2000年版的《產(chǎn)業(yè)結構調整指導目錄》中將大型合成樹脂以及乙烯氧氯化法制聚氯乙烯列入鼓勵類項目。2005年版的《產(chǎn)業(yè)結構調整指導目錄》將20噸/年及以上的氧氯化法制聚氯乙烯列入鼓勵類。將20萬噸/年一下的氧氯化法制聚氯乙烯和12萬噸/年以下的電石法聚氯乙烯裝置列入限制類。自2003年起到2007年，聚氯乙烯行業(yè)產(chǎn)能年均增長率超過20%，其中，2005年產(chǎn)能增長率高達46.4%。到2006年年底，國內聚氯乙烯產(chǎn)能已高達1158萬噸之多，電石法所占比例上升到70%以上，而乙烯法所占比例下降到30%以下。在高額利潤的驅使下，相應企業(yè)失去了對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的長遠規(guī)劃，對其他企業(yè)和總量信息了解不足，導致固定投資出現(xiàn)“潮涌”現(xiàn)象。各地區(qū)企業(yè)選擇盲目擴張，出現(xiàn)了一批技術差、規(guī)模小、環(huán)保不達標的廠商，這便為后期的產(chǎn)能過剩埋下隱患。到2006年年底，國內聚氯乙烯市場風云突變，價格急轉下調。當政策制定者意識到行業(yè)高速發(fā)展形成產(chǎn)能過剩之時，聚氯乙烯行業(yè)已經(jīng)出現(xiàn)嚴重的產(chǎn)能過剩危機，并選擇將過剩產(chǎn)能轉移到國外。2004年以前，中國每年出口的聚氯乙烯產(chǎn)品總量低于3萬噸，占比當年產(chǎn)量不到1%。2004年起，聚氯乙烯出口出現(xiàn)飛躍式增長，2005年，出口數(shù)量僅有11.86萬噸，到2007年，便躍升至71.04萬噸，增長幅度高達498.9%。然而，出口數(shù)量激增的背后，不是世界市場需求大幅增長，而是廠商為緩解企業(yè)的過剩產(chǎn)能，出口他國，便造成了貿易摩擦。從2006年起我國出口的聚氯乙烯產(chǎn)品遭受多國的反傾銷調查。調查情況如表1。

二、聚氯乙烯行業(yè)發(fā)展過程中涌現(xiàn)出的問題

（一）行業(yè)周期換擋過快

1998年國家出臺《當前國家重點鼓勵發(fā)展的產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)品和技術目錄》，聚氯乙烯行業(yè)迎來高速發(fā)展的春天，在國內產(chǎn)量供不應求、急需進口的情況下，國內氯堿企業(yè)分分上馬聚氯乙烯建設項目。2002年，我國企業(yè)對外提出反傾銷訴訟，終裁認定來自日本、韓國、美國、中國臺灣等地區(qū)的聚氯乙烯產(chǎn)品存在傾銷。2003年起，聚氯乙烯產(chǎn)品大幅漲價，行業(yè)存在巨大利潤空間，各地投資分分上馬，新建、擴建大批項目。產(chǎn)能增長率長期維持20%以上高位，產(chǎn)量從2001年的308.8萬噸躍升至2007年的971.7萬噸，漲幅高達214.6%。在高亢的投資熱潮背后，是逐年遞減的產(chǎn)能利用率。數(shù)據(jù)顯示，從2003年起，產(chǎn)能利用率逐漸下降，到2008年僅有56%，距2003年的82%利用率減少26%。在《產(chǎn)業(yè)結構調整指導目錄》指引下，我國中西部地區(qū)將氯堿產(chǎn)業(yè)列入招商引資項目，以改善地方經(jīng)濟，創(chuàng)造稅收。單純的產(chǎn)能擴張和簡單的運營模式復制，使行業(yè)在高速發(fā)展之后，面臨同質化產(chǎn)品競爭加劇、低端產(chǎn)品占比過大、產(chǎn)能結構性過剩等一系列問題。從國際上對產(chǎn)能過剩的判定標準來看，低于80%的產(chǎn)能利用率即可歸類為產(chǎn)能過剩，而我國聚氯乙烯產(chǎn)業(yè)從2006年起，常年低于70%，2012年，行業(yè)平均開工率僅有56%，市場價格觸及企業(yè)平均生產(chǎn)成本，部分企業(yè)選擇完全停產(chǎn)。至此，產(chǎn)業(yè)面貌已經(jīng)從21世紀初的弱勢狀態(tài)轉入激化競爭的態(tài)勢，而這種轉變僅僅3年便完全實現(xiàn)。

（二）產(chǎn)業(yè)政策削弱貿易政策的保護力度

貿易政策中的反傾銷行為，是進口國政府本著保護本國產(chǎn)業(yè)安全為宗旨，對他國實施的有損或威脅本國產(chǎn)業(yè)的行為的反制，其目的是救濟本土產(chǎn)業(yè)免遭外部沖擊。然而，在對外征收反傾銷稅的同時，作為產(chǎn)業(yè)政策的《外商投資指導目錄》，將聚氯乙烯生產(chǎn)加工納入鼓勵類項目，這無疑給原本已被限制的企業(yè)換了一種身份再次進入本國市場。2002年，被征收10%反傾銷稅的臺灣塑膠工業(yè)股份有限公司在寧波成立臺塑工業(yè)（寧波）有限公司。2003 年，被征12%反傾銷稅的臺灣華夏海灣股份有限公司率先在我國寧波動工建設聚氯乙烯裝置，年產(chǎn)超 30 萬噸， 2005年，被征6%反傾銷稅的韓國 LG 化學公司在天津開展聚氯乙烯原料合資項目，總投資3億美元。2006年底，日本東曹在廣東建設年產(chǎn)22萬噸的聚氯乙烯生產(chǎn)項目。三大涉案方中國臺灣、日本、韓國等，憑借有利的技術和資金優(yōu)勢不斷加大對國內涉案產(chǎn)業(yè)的投資力度，一方面將原本通過貨物貿易形式出口到中國的聚氯乙烯產(chǎn)品直接在中國生產(chǎn)，繞開了高成本、程序繁瑣的反傾銷調查。另一方面利用我國廉價的勞動成本，給加工貿易帶來了極大的利潤空間。外資引進在提高聚氯乙烯產(chǎn)能、促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展的同時，也形成技術和市場方面的壟斷勢力，迫使國內企業(yè)迎接價格和產(chǎn)品質量兩個維度的競爭，從而削弱反傾銷對聚氯乙烯的保護效果，再次導致生產(chǎn)技術和規(guī)模不具競爭優(yōu)勢的本國聚氯乙烯企業(yè)陷入被動局面。

（三）產(chǎn)業(yè)結構分散，低效產(chǎn)能占比過高

數(shù)據(jù)顯示，2006年我國山東、山西、內蒙古等26個省區(qū)共建有92家聚氯乙烯生產(chǎn)廠，其中10萬至20萬噸及20萬噸以上產(chǎn)能占比分別為32%、35%。生產(chǎn)規(guī)模偏小，低水平重復建設問題嚴重，競爭力低下。國內總產(chǎn)能超過1000萬噸，但是產(chǎn)能超過30萬噸的企業(yè)屈指可數(shù)。該年度我國聚氯乙烯實際產(chǎn)量為864.1萬噸，同比增幅高達29.3%。其中，采用乙烯法生產(chǎn)工藝的產(chǎn)量為239.76萬噸，占總產(chǎn)量的27.7%;電石法原料路線的產(chǎn)量為624.3萬噸，占比為72.3%。2006年新增的157萬噸聚氯乙烯產(chǎn)量中，采用電石法工藝生產(chǎn)的產(chǎn)品占比高達95%，共計150萬噸。反觀全球，約90%以上的聚氯乙烯已采用乙烯法工藝。電石法生產(chǎn)聚氯乙烯不僅帶來嚴重的環(huán)境污染、巨大的能源消耗，還因電石法聚氯乙烯質量較低，不能用于生產(chǎn)高檔型材原料，只能用于中低檔型材和管材等制品原料，約束了行業(yè)擴展的空間。政策支持聚氯乙烯產(chǎn)業(yè)發(fā)展，卻忽視產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向的引導，使得產(chǎn)業(yè)結構處于低端鎖定，電石法生產(chǎn)設備占比高達65%，而具有長遠發(fā)展價值的乙烯法企業(yè)僅有不到35%的領地。因電石法的過度擴張，市場出現(xiàn)價格大幅走低的現(xiàn)象，此外國際油價不斷高漲，不具備規(guī)模優(yōu)勢的企業(yè)出現(xiàn)嚴重虧損，有能力投產(chǎn)乙烯法的企業(yè)僅剩下行業(yè)內的龍頭企業(yè)。

三、建議與對策

（一）政策制定需要各部門共同協(xié)商

中國的貿易政策與產(chǎn)業(yè)政策由商務部和發(fā)改委各自制定，制定標準與目標均存在異同，產(chǎn)業(yè)政策主要依據(jù)當下國家宏觀經(jīng)濟環(huán)境，有針對的引導產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，推動產(chǎn)業(yè)結構升級。而貿易政策主要表現(xiàn)為對外貿活動制定管理的方針和原則。從聚氯乙烯產(chǎn)業(yè)發(fā)展路徑來看，作為反傾銷的貿易政策疊加了鼓勵行業(yè)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)政策之后，對行業(yè)形成了雙重呵護，這直接誘發(fā)企業(yè)投資“潮涌”現(xiàn)象。從這一現(xiàn)象著手，本文認為，作為后繼出現(xiàn)的政策措施應充分考慮已有的政策影響，要科學度量政策影響力度，避免片面決策引起不良后果。如在考慮他國傾銷行為造成低價侵害之外，還應考慮本國企業(yè)一旦得到保護可能出現(xiàn)非理性投資行為。因此，在正式確立反傾銷稅率之前，應與產(chǎn)業(yè)政策的制定者共同商討市場主體可能形成的投資預期，應設置一個既有效減少傾銷損害，又不至于為國內廠商提供過高的利潤空間的保護稅率。

（二）政策實施階段要動態(tài)考察產(chǎn)業(yè)發(fā)展路徑

行業(yè)景氣度的轉變不是一蹴而就的，行業(yè)生命周期的轉變有其演變的規(guī)律。以聚氯乙烯為例，在2003年對外征收反傾銷稅起，行業(yè)的擴張便如火如荼，每年的產(chǎn)能擴張率超過需求增長率。當一個行業(yè)產(chǎn)能有超過市場需求的傾向時，保護性政策便需要及時調整，避免企業(yè)不受限制的擴張行為。如果說產(chǎn)業(yè)政策與貿易政策各自根本性目的是增強產(chǎn)業(yè)競爭力，推動經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的話，那么，受扶持的產(chǎn)業(yè)在出現(xiàn)經(jīng)營性競爭激化的局面后，便不能繼續(xù)放任產(chǎn)業(yè)無序的擴張。國際上以產(chǎn)能利用率是否低于80%為界，判定產(chǎn)業(yè)是否存在產(chǎn)能過剩。結合我國國情，本文認為當某行業(yè)在基于政策保護后出現(xiàn)供給層面的單方面擴張情形，在產(chǎn)能利用率接近或低于80%這一界限時，就需要留心今后可能的惡化趨勢。實際情形顯示，多數(shù)行業(yè)在出現(xiàn)產(chǎn)能利用率下降的趨勢初期都未引起政策層面的足夠關注，當出現(xiàn)行業(yè)危機時才出臺各類準入規(guī)范，這種事后補救行為無益于中長期的穩(wěn)定發(fā)展。因此，作為宏觀管控的政府部門，需要及時留意行業(yè)投資熱度，適當降溫才是行業(yè)穩(wěn)定發(fā)展的長遠之策。

（三）企業(yè)決策需要更多理性

從企業(yè)角度看問題，就不難理解造成產(chǎn)能過剩的原因。企業(yè)決策者在嗅到行業(yè)存在利潤空間的時候，會立馬做出投資決策。當市場中的每一位決策者都感受到行業(yè)的春天到來之時，便會快馬加鞭，加速行業(yè)演變的進度。這背后是因為作為企業(yè)決策者缺乏對行業(yè)整體投資情形的準確判斷，對未來收益情況的過高預期導致每位企業(yè)主很難放棄觸手可得市場利潤。以聚氯乙烯為例，早在對外反傾銷之前，國家便出臺多項產(chǎn)業(yè)政策支持聚氯乙烯發(fā)展，就這一時期來看，行業(yè)的發(fā)展明顯處于一種按部就班的節(jié)奏，因為此時市場受制于國外更低的價格競爭。市場中僅有部分有長遠規(guī)劃的企業(yè)在此時擴建生產(chǎn)，但當更大政策利好來臨時，市場價格迅速走高，原本沒有擴建計劃的企業(yè)看到未來巨額的利潤回報，大舉投資辦廠，有序的供給格局被打破，結局是數(shù)年之后，部分工廠幾乎處于停工狀態(tài)，高額的停工成本加劇企業(yè)的破產(chǎn)。因此作為企業(yè)的決策者，在做投資之前更應當保持充分的理性，要對市場需求能力做出準確的判斷。及時觀察市場格局的變化，留意產(chǎn)品價格波動背后的經(jīng)濟原因，充分調研產(chǎn)業(yè)內市場結構，避開錯開密集投資的高發(fā)期。在選擇投資項目時，應避開市場單一，同質化嚴重的品種，將視線轉向差異化、有特定需求市場的細分領域。此外，對于以犧牲環(huán)境換取利潤的行為要及時制止，只有將心思放在主營業(yè)務的創(chuàng)新上，才能在市場的巨浪中波瀾不驚。

（四）化解產(chǎn)能過剩問題亟待合理的對策

各行業(yè)出現(xiàn)產(chǎn)能過剩情形時往往會表現(xiàn)出一定的共性，如低效產(chǎn)能占比過量，落后產(chǎn)能得不到淘汰。以聚氯乙烯行業(yè)為例，2006年，產(chǎn)能超過20噸/年的企業(yè)的總生產(chǎn)能力占比行業(yè)總體生產(chǎn)能力僅為35%。而國際前五的生產(chǎn)企業(yè)年產(chǎn)能超過100萬噸，相比之下，我國的聚氯乙烯企業(yè)生產(chǎn)規(guī)模過小，產(chǎn)能集中度過低，這正是聚氯乙烯行業(yè)所面臨的棘手的問題。因此，如何淘汰落后產(chǎn)能，如何擴大企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模成為解決產(chǎn)能過剩問題的突出重點。本文作者認為，若能夠建立有效的激勵機制，將化解產(chǎn)能過剩問題的完成情況納入地方政府的政績考核，或者是將各地區(qū)企業(yè)能耗、排污等情況納入政府考核環(huán)節(jié)，那么地方政府會表現(xiàn)出極高的熱情來化解低效落后的產(chǎn)能。此外，我們還可以借鑒日本的產(chǎn)業(yè)發(fā)展經(jīng)驗，如在聚氯乙烯行業(yè)協(xié)會中設立“企業(yè)退出補償基金”，由行業(yè)內部會員企業(yè)集體出資對退出企業(yè)進行補償，以改善企業(yè)所面臨的短期壓力，從而有效增強企業(yè)主解決落后產(chǎn)能問題的決心。

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