摘要：基于金融業(yè)分業(yè)經(jīng)營模式，銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)等金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)通過早期干預(yù)、接管、撤銷等程序主導(dǎo)著金融機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)程序。在行政性破產(chǎn)程序中，監(jiān)管機(jī)構(gòu)享有極大的自由裁量權(quán)，扮演著發(fā)起人、接管人、清算人和監(jiān)督人等多種角色。現(xiàn)有制度限制了司法機(jī)構(gòu)的作用，難以有效約束監(jiān)管機(jī)構(gòu)的行為。制定具體的破產(chǎn)規(guī)則、建立特殊的司法審查時(shí)限和專業(yè)的金融法院，有助于保障破產(chǎn)制度的有效運(yùn)行，維持公共利益和私人利益之間的平衡。

關(guān)鍵詞：金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)程序;金融監(jiān)管機(jī)構(gòu);早期干預(yù);接管制度;司法審查

基金項(xiàng)目：教育部人文社會(huì)科學(xué)研究青年基金項(xiàng)目“跨國銀行破產(chǎn)法律問題專論”（項(xiàng)目編號：13YJC820070）

中圖分類號：D922.28? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? ? 文章編號：1003-854X（2019）05-0139-06

近年來，中國金融機(jī)構(gòu)不良資產(chǎn)呈現(xiàn)上升趨勢，這增加了金融機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)。鑒于金融機(jī)構(gòu)的特殊性及其破產(chǎn)可能引發(fā)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，中國建立了特殊的金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)制度。金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)在處置破產(chǎn)金融機(jī)構(gòu)程序中扮演著重要角色。本文主要探討金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)在金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)程序中的角色，反思當(dāng)前監(jiān)管機(jī)構(gòu)的處置方式和可能的改進(jìn)措施。

一、中國金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)制度簡介

當(dāng)前中國的金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)立法呈現(xiàn)“碎片化”的狀態(tài)。多個(gè)法律和部門規(guī)章都對金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)制度作了規(guī)定，諸多破產(chǎn)規(guī)則散落在一般公司破產(chǎn)規(guī)則與特殊破產(chǎn)規(guī)則之中。這些規(guī)則缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)的方式來處置金融機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)?！镀髽I(yè)破產(chǎn)法》授權(quán)國務(wù)院在公司破產(chǎn)程序之外建立特殊的金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)制度。① 與此同時(shí)，《企業(yè)破產(chǎn)法》的部分條款仍然適用于金融機(jī)構(gòu)，如《企業(yè)破產(chǎn)法》（2006）第2條關(guān)于公司進(jìn)入重整和清算程序的規(guī)定同樣也適用于金融機(jī)構(gòu)。② 《公司法》中的相關(guān)條款如企業(yè)自愿解散的相關(guān)規(guī)定同樣適用于金融機(jī)構(gòu)。③

當(dāng)前，不同的金融法律分別為不同類型的金融機(jī)構(gòu)規(guī)定了類似的破產(chǎn)規(guī)則。2008年全球性金融危機(jī)對各國金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)制度產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。為金融機(jī)構(gòu)制定特殊的破產(chǎn)制度成為世界性潮流。④ 中國的金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)制度也受到其影響，如2008年中國通過了《證券公司風(fēng)險(xiǎn)處置條例》?？傮w而言，中國當(dāng)前的金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)制度更多地體現(xiàn)了特殊破產(chǎn)制度的理念，與一般公司破產(chǎn)程序有著巨大的差異。中國的金融業(yè)奉行分業(yè)經(jīng)營的理念，金融業(yè)的經(jīng)營模式對金融機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)制度產(chǎn)生了重要影響：不同金融業(yè)部門的法律規(guī)定了各自的破產(chǎn)制度。如《銀行法》、《保險(xiǎn)法》和《證券法》分別規(guī)定了銀行、保險(xiǎn)和證券的破產(chǎn)規(guī)則。⑤ 盡管不同類型的金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)規(guī)則分布在不同的部門法律中，但其破產(chǎn)規(guī)則卻有著驚人的相似之處。如相關(guān)金融法律不約而同地規(guī)定了早期干預(yù)制度、接管和清算制度，啟動(dòng)的標(biāo)準(zhǔn)和處置的方案也沒有實(shí)質(zhì)性的差別。

當(dāng)前所有的金融機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)規(guī)則都是針對金融業(yè)的分類處置金融機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)問題。如銀行、保險(xiǎn)和證券的破產(chǎn)規(guī)則只能分別適用于銀行、保險(xiǎn)與證券業(yè)。而中國的金融業(yè)當(dāng)前出現(xiàn)了跨行業(yè)經(jīng)營的趨勢，金融控股集團(tuán)旗下?lián)碛兄T多不同行業(yè)的金融機(jī)構(gòu)。當(dāng)前金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)規(guī)則并沒有為金融控股公司設(shè)立專門的破產(chǎn)立法，涉及跨行業(yè)的金融集團(tuán)的破產(chǎn)只能根據(jù)各自的破產(chǎn)規(guī)則。這種人為的分隔難以有效處置大的金融機(jī)構(gòu)和控股金融公司的破產(chǎn)問題。

二、金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)在破產(chǎn)程序中的角色

中國根據(jù)金融業(yè)分業(yè)經(jīng)營模式實(shí)行了分業(yè)監(jiān)管。2018年之前，銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)與保監(jiān)會(huì)分別對銀行、證券和保險(xiǎn)公司的活動(dòng)進(jìn)行審慎監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)處置。當(dāng)金融業(yè)之間的業(yè)務(wù)有著顯著的差異時(shí)，相比單一監(jiān)管與“雙峰監(jiān)管”（twin peak supervision）模式⑥，分業(yè)監(jiān)管具有專業(yè)化的優(yōu)勢。然而隨著金融市場的演變，金融業(yè)之間的界限開始變得模糊，在金融控股集團(tuán)模式下開展跨行業(yè)經(jīng)營成為趨勢，這削弱了分散的監(jiān)管體系所擁有的專業(yè)化優(yōu)勢，給監(jiān)管機(jī)構(gòu)帶來了極大的挑戰(zhàn)。金融跨行業(yè)的發(fā)展使得舊的監(jiān)管體系無法準(zhǔn)確預(yù)測并處置金融機(jī)構(gòu)跨行業(yè)活動(dòng)對金融系統(tǒng)的威脅，如中國2015年發(fā)生的股災(zāi)就暴露了此種監(jiān)管模式的弊端：證監(jiān)會(huì)不能完全掌握其他金融業(yè)參與證券市場的相關(guān)信息，其作出的決策反而加速了危機(jī)的蔓延。有鑒于此，中國對當(dāng)前的金融監(jiān)管體系進(jìn)行了深刻的反思。2017年7月，中國宣布成立國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)。該委員會(huì)由不同監(jiān)管機(jī)構(gòu)的部門首腦組成，主要職責(zé)是協(xié)調(diào)不同監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的監(jiān)管活動(dòng)，從宏觀層面對金融系統(tǒng)進(jìn)行監(jiān)管，防止發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。2018年3月17日，全國人大通過的《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》，合并了銀監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)，成立了中國銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)。然而，上述變化并未從根本上改變中國分散的監(jiān)管體系，也并未對金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)程序有實(shí)質(zhì)性影響。

當(dāng)前，中國的銀保監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)銀行與保險(xiǎn)公司的風(fēng)險(xiǎn)處置，證監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)證券公司的風(fēng)險(xiǎn)處置，法院則在金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)程序中發(fā)揮著有限的作用。中國的金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)包括早期干預(yù)、接管（行政整頓）和清算等程序，而監(jiān)管機(jī)構(gòu)則在其中扮演重要的角色。一般公司破產(chǎn)實(shí)行司法性的破產(chǎn)程序，管理人在法院的監(jiān)督下對具備破產(chǎn)條件的企業(yè)進(jìn)行拯救或?qū)Y產(chǎn)進(jìn)行分配。而金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)程序通常出于公共利益考慮，賦予監(jiān)管機(jī)構(gòu)廣泛的處置權(quán)限，甚至部分資產(chǎn)大于負(fù)債的金融機(jī)構(gòu)也可被監(jiān)管機(jī)構(gòu)實(shí)施破產(chǎn)，法院在其中只發(fā)揮有限的作用。

1. 金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)前程序：早期干預(yù)制度

Beston和Kaufman在1988年第一次提出了早期干預(yù)的理念，要求監(jiān)管機(jī)構(gòu)盡快在早期階段采取干預(yù)措施，以避免金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)給納稅人帶來的損失。⑦美國的“及時(shí)糾正措施”（Prompt Corrective Actions）和歐洲的早期處置程序都是這種理念的產(chǎn)物。中國同樣建立了早期干預(yù)制度，以期對金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行早期處置而不進(jìn)入正式的破產(chǎn)程序?！躲y行業(yè)監(jiān)督管理法》規(guī)定監(jiān)管機(jī)構(gòu)在銀行違反審慎規(guī)則或者嚴(yán)重危害存款人和其他顧客利益時(shí)采取下列糾正措施：“責(zé)令暫停部分業(yè)務(wù)、停止批準(zhǔn)開辦新業(yè)務(wù);限制分配紅利和其他收入;限制資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓;責(zé)令控股股東轉(zhuǎn)讓股權(quán)或者限制有關(guān)股東的權(quán)利;責(zé)令調(diào)整董事、高級管理人員或者限制其權(quán)利;停止批準(zhǔn)增設(shè)分支機(jī)構(gòu)?！雹?《保險(xiǎn)法》和《證券法》也賦予了監(jiān)管機(jī)構(gòu)類似的權(quán)限。⑨ 相比銀行與證券業(yè)，《保險(xiǎn)法》將償付能力不足作為啟動(dòng)早期干預(yù)的條件，而銀行和證券則奉行相對模糊的“審慎”要求。

違反審慎原則是啟動(dòng)早期干預(yù)措施的觸發(fā)點(diǎn)，然而相關(guān)法律并沒有給審慎標(biāo)準(zhǔn)提供相應(yīng)的解釋，監(jiān)管機(jī)構(gòu)享有極大的自由裁量權(quán)去啟動(dòng)早期干預(yù)措施。2004年，銀監(jiān)會(huì)的《商業(yè)銀行資本充足率管理辦法》首次將資本作為啟動(dòng)銀行早期干預(yù)措施的標(biāo)準(zhǔn)。該辦法將商業(yè)銀行分為資本充足、資本不足和資本嚴(yán)重不足三類。銀監(jiān)會(huì)將根據(jù)銀行資本的惡化程度采取日趨嚴(yán)厲的糾正措施。如對資本充足的銀行，要求改善風(fēng)險(xiǎn)管理體系、限制高風(fēng)險(xiǎn)活動(dòng)和制訂可行的資本維持計(jì)劃;對于資本不足的銀行，將限制其業(yè)務(wù)、降低風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)規(guī)模和限制分紅;對于資本嚴(yán)重不足的銀行，將要求銀行調(diào)整高管、實(shí)行接管、重組或者予以撤銷。⑩ 而證券業(yè)和保險(xiǎn)業(yè)則沒有類似的相對客觀的啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)。由于資本不足的機(jī)構(gòu)面臨著更大的破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)，根據(jù)資本來分配監(jiān)管資源是相對有效的舉措，也增加了啟動(dòng)早期干預(yù)的可預(yù)見性。然而，資本充足率并不能完全反映金融機(jī)構(gòu)所面臨的真實(shí)的風(fēng)險(xiǎn)，單一的資本充足率也難以完全有效啟動(dòng)早期干預(yù)程序。2008年的金融危機(jī)就暴露了這一問題，英國在危機(jī)后將長期流動(dòng)性和公共利益標(biāo)準(zhǔn)增加為早期干預(yù)措施的啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)，就是試圖緩解這一問題。早期干預(yù)措施作為破產(chǎn)前的監(jiān)管措施，有助于及時(shí)處置金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)，讓債務(wù)人承擔(dān)主要的損失并減少債權(quán)人的損失，避免系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。中國的早期干預(yù)措施在實(shí)踐中處置了大量的金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)，避免了正式的破產(chǎn)程序。

2. 整頓、接管程序

當(dāng)早期干預(yù)無法實(shí)現(xiàn)目標(biāo)時(shí)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)將讓金融機(jī)構(gòu)進(jìn)入整頓或接管程序11，這將剝奪股東對企業(yè)的控制權(quán)。《保險(xiǎn)法》授權(quán)監(jiān)管機(jī)構(gòu)建立整頓組，對公司進(jìn)行整頓，被整頓公司將在整頓組的監(jiān)管之下開展活動(dòng)。監(jiān)管機(jī)構(gòu)也可以對其活動(dòng)施加限制，如停止接受新業(yè)務(wù)或者調(diào)整資金運(yùn)用等。12 當(dāng)整頓程序糾正了公司的違規(guī)行為，公司恢復(fù)到正常經(jīng)營狀態(tài)時(shí)，整頓結(jié)束，公司股東和管理層恢復(fù)對企業(yè)的控制權(quán)。13 整頓程序可以視為早期干預(yù)程序的延續(xù)，整頓的目的是為了讓保險(xiǎn)公司恢復(fù)到正常經(jīng)營狀態(tài)。相比證券業(yè)與保險(xiǎn)業(yè)，銀行業(yè)并沒有類似的整頓措施。

除了整頓程序，監(jiān)管機(jī)構(gòu)還可以對金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行接管。整頓和接管將剝奪公司管理層與股東的治理權(quán)。金融機(jī)構(gòu)的清償能力和公共利益的需要成為接管的重要理由。14 而不同的金融法律表述則有所不同?！侗ｋU(xiǎn)法》（2015）第144條將保險(xiǎn)公司償付能力和危害公共利益作為接管的理由。《證券公司風(fēng)險(xiǎn)處置條例》則將審慎標(biāo)準(zhǔn)作為了啟動(dòng)接管程序的理由，如證券公司治理混亂，管理失控，挪用客戶資產(chǎn)并不能自行彌補(bǔ)等。15 《證券法》將違法經(jīng)營或出現(xiàn)重大風(fēng)險(xiǎn)，嚴(yán)重危害證券市場秩序、損害投資者利益作為接管的理由。16 《商業(yè)銀行法》（2015）第64條規(guī)定：“商業(yè)銀行已經(jīng)或者可能發(fā)生信用危機(jī)，嚴(yán)重影響存款人的利益時(shí)，國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)可以對該銀行實(shí)行接管。接管的目的是對被接管的商業(yè)銀行采取必要措施，以保護(hù)存款人的利益，恢復(fù)商業(yè)銀行的正常經(jīng)營能力。被接管的商業(yè)銀行的債權(quán)債務(wù)關(guān)系不因接管而變化。”17 綜上所述，不同的金融機(jī)構(gòu)有著類似的接管理由。將相對彈性的“公共利益”、“信用危機(jī)”等術(shù)語作為接管的理由讓監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以更為靈活地啟動(dòng)接管程序，但將過于寬泛的概念作為接管的理由稍顯粗糙。這可能引發(fā)兩個(gè)問題：一是監(jiān)管機(jī)構(gòu)過度反應(yīng)，這可能導(dǎo)致權(quán)力濫用;二是監(jiān)管機(jī)構(gòu)缺乏動(dòng)機(jī)進(jìn)行及時(shí)干預(yù)，從而導(dǎo)致監(jiān)管姑息。因此，對“信用危機(jī)”這類接管理由應(yīng)進(jìn)行明晰的界定。可以通過企業(yè)破產(chǎn)的資產(chǎn)負(fù)債表標(biāo)準(zhǔn)、流動(dòng)性標(biāo)準(zhǔn)以及參照《商業(yè)銀行資本充足率管理辦法》對資本充足率的規(guī)定來定義“信用危機(jī)”。通過清晰的界定，可以促使金融業(yè)維持充足資本，避免其過多地參與風(fēng)險(xiǎn)活動(dòng)。明晰定義還可以遏制監(jiān)管機(jī)構(gòu)濫用權(quán)力或監(jiān)管姑息，也是法治對規(guī)則透明的內(nèi)在要求。

接管不改變原先的債權(quán)債務(wù)關(guān)系，接管的目標(biāo)是讓金融機(jī)構(gòu)恢復(fù)正常經(jīng)營能力。法律同時(shí)授權(quán)監(jiān)管機(jī)構(gòu)向法院申請中止針對被接管機(jī)構(gòu)的訴訟或執(zhí)行程序。18 因此，中國的金融機(jī)構(gòu)接管程序的目的與西方國家的公司管理制度是一致的。19 而從現(xiàn)有的法律規(guī)則來看，中國的整頓程序與接管程序發(fā)揮著類似的功能，接管程序完全可以實(shí)現(xiàn)整頓程序所要實(shí)現(xiàn)的功能。整頓與接管程序更多地體現(xiàn)著行政主導(dǎo)型金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)處置方式，這類似于行政性重整程序。而立法還提供了司法性重整的途徑，《企業(yè)破產(chǎn)法》規(guī)定監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以向司法機(jī)關(guān)申請重整。20 由于行政性重整的程序相對便捷，無需經(jīng)過拖沓的司法程序，行政機(jī)關(guān)擁有更大的主動(dòng)權(quán)和專業(yè)性，監(jiān)管機(jī)構(gòu)更傾向啟動(dòng)行政性重整程序。

近年來，接管成為監(jiān)管機(jī)構(gòu)處置金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)的主要手段。21 2018年2月23日，保監(jiān)會(huì)以違法經(jīng)營行為可能嚴(yán)重危及公司償付能力為由，接管了安邦保險(xiǎn)集團(tuán)。保監(jiān)會(huì)與人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、外匯局組成接管組獲得公司的經(jīng)營管理權(quán)。隨后保險(xiǎn)保障基金注資608億獲得安邦保險(xiǎn)集團(tuán)98.23%的股份。自接管以后，接管組對安邦資產(chǎn)進(jìn)行了處置。2018年，接管組以35.59億人民幣轉(zhuǎn)讓了安邦擁有的世紀(jì)證券股權(quán)，剩余資產(chǎn)將被陸續(xù)處置。根據(jù)公告，接管組將為安邦尋找私人買家并讓保險(xiǎn)保障基金安全退出。

3. 撤銷與清算

早期干預(yù)與接管制度是為了讓問題金融機(jī)構(gòu)恢復(fù)到正常狀況。而當(dāng)這種目的無法實(shí)現(xiàn)時(shí)，關(guān)閉并清算金融機(jī)構(gòu)則成了最終選擇。監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以出于審慎監(jiān)管、償付能力不足和公共利益的考量撤銷金融機(jī)構(gòu)，此時(shí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)將組織清算組進(jìn)行清算。22與銀行和保險(xiǎn)不同，證券公司被撤銷時(shí)將先進(jìn)行行政清理，行政清理結(jié)束則進(jìn)入司法性破產(chǎn)清算程序。23 除了被動(dòng)地進(jìn)入清算程序之外，金融機(jī)構(gòu)經(jīng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)同意也可主動(dòng)進(jìn)入清算程序，此時(shí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)將對清算程序進(jìn)行監(jiān)督。24

上述撤銷與清算程序具有鮮明的行政性特點(diǎn)，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)主導(dǎo)著整個(gè)程序而鮮有司法機(jī)關(guān)的參與。除了行政清算程序，立法同樣規(guī)定了司法性清算程序。當(dāng)金融機(jī)構(gòu)符合破產(chǎn)條件時(shí)，經(jīng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)同意由法院宣告破產(chǎn)并進(jìn)行清算。25 此時(shí)，法院組織監(jiān)管機(jī)構(gòu)成立清算組，并監(jiān)督清算程序的進(jìn)行。實(shí)踐中純司法性清算并不多見，行政性清算成為了主要的手段。

4. 監(jiān)管機(jī)構(gòu)在破產(chǎn)程序中的角色評析

如前文所述，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)主導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)程序的始終。金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)制度的設(shè)計(jì)極大地影響了監(jiān)管機(jī)構(gòu)在破產(chǎn)程序中的角色。監(jiān)管機(jī)構(gòu)在破產(chǎn)前履行審慎監(jiān)管的職能，預(yù)防并阻止破產(chǎn)的發(fā)生。當(dāng)破產(chǎn)發(fā)生時(shí)則通過早期干預(yù)、接管、清算等程序處置金融機(jī)構(gòu)。行政性破產(chǎn)程序極大地強(qiáng)化了監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職能。監(jiān)管機(jī)構(gòu)在行政性破產(chǎn)程序中扮演著發(fā)起人、接管人、清算人和程序監(jiān)督人等多種角色。這讓監(jiān)管機(jī)構(gòu)在處置破產(chǎn)金融機(jī)構(gòu)問題時(shí)面臨著利益沖突。作為監(jiān)管機(jī)構(gòu)要履行其監(jiān)管職能，而接管人或清算人則需要讓債務(wù)人資產(chǎn)最大化，管理并處置資產(chǎn)。而本身又對自己的行為進(jìn)行監(jiān)管，這種制度設(shè)計(jì)存在著明顯的悖論。立法賦予監(jiān)管機(jī)構(gòu)極大的自由裁量權(quán)，卻沒有對其施以必要的限制。

首先，從制度設(shè)計(jì)層面而言，金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)規(guī)則分散于多個(gè)部門法律之中，相關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)主導(dǎo)著各自監(jiān)管的金融機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)立法進(jìn)程。而不同的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間風(fēng)險(xiǎn)處置的理念并不完全一致。當(dāng)前，不同的金融法律包含了諸多功能類似而稱呼各異的法律術(shù)語，如接管、重整、托管、行政清理、整頓等。立法同時(shí)提供了行政性破產(chǎn)與司法性破產(chǎn)的進(jìn)入路徑，卻并沒有為司法性破產(chǎn)提供更多的規(guī)則。監(jiān)管機(jī)構(gòu)對于是否啟動(dòng)行政性破產(chǎn)程序或司法性破產(chǎn)程序具有決定權(quán)。司法性破產(chǎn)程序?qū)⒆尡O(jiān)管機(jī)構(gòu)受到較多的約束，行政性破產(chǎn)程序便成為監(jiān)管機(jī)構(gòu)的首選。而不同的選擇對于破產(chǎn)金融機(jī)構(gòu)及其利益關(guān)聯(lián)方而言具有不同的后果，對于資產(chǎn)大于負(fù)債的金融機(jī)構(gòu)的處置更是如此，這實(shí)際上導(dǎo)致了結(jié)果的不確定性。為了避免這種情況，應(yīng)當(dāng)建立統(tǒng)一的金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置規(guī)則，明確何時(shí)啟動(dòng)行政性或司法性破產(chǎn)程序。實(shí)際上，并不是所有的金融機(jī)構(gòu)都需要建立行政性的破產(chǎn)程序。為銀行業(yè)建立特殊的破產(chǎn)程序已經(jīng)成為世界主流，而保險(xiǎn)業(yè)和證券業(yè)乃至其他類型的金融機(jī)構(gòu)并不一定需要特殊的行政性破產(chǎn)程序。對司法性的破產(chǎn)程序加以改善同樣可以有效處置保險(xiǎn)和證券公司的破產(chǎn)問題。

其次，在程序運(yùn)行階段，早期干預(yù)、接管、托管、撤銷（清算）程序之間缺乏必要的銜接。當(dāng)金融機(jī)構(gòu)面臨風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，應(yīng)當(dāng)先通過早期干預(yù)措施予以糾正，然后隨著問題的惡化進(jìn)入接管或清算程序。然而，當(dāng)前金融法律通過“信用危機(jī)”等彈性的法律術(shù)語讓監(jiān)管機(jī)構(gòu)對進(jìn)入何種程序擁有自由裁量權(quán)。這種制度設(shè)計(jì)讓監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以根據(jù)具體情況選擇適用的程序。監(jiān)管機(jī)構(gòu)對具體程序的選擇應(yīng)當(dāng)基于相對客觀和明確的標(biāo)準(zhǔn)，否則難以避免監(jiān)管機(jī)構(gòu)權(quán)力的濫用。當(dāng)金融機(jī)構(gòu)問題可以通過監(jiān)管措施或早期干預(yù)得以糾正的時(shí)候就不應(yīng)當(dāng)進(jìn)入更為嚴(yán)厲的接管程序或者被撤銷并進(jìn)入清算程序。當(dāng)存在對相對人傷害更小的選擇的時(shí)候，監(jiān)管機(jī)構(gòu)卻選擇接管或撤銷無疑將違反比例原則。過多地運(yùn)用接管和撤銷手段也將削弱早期干預(yù)制度的作用。因此，立法應(yīng)當(dāng)制訂更具體細(xì)致的規(guī)則，在各種程序間建立有效的銜接，對監(jiān)管機(jī)構(gòu)程序的選擇提供一定的指導(dǎo)。

三、監(jiān)管機(jī)構(gòu)角色的司法限制與改善

如前文所述，行政性破產(chǎn)程序賦予了監(jiān)管機(jī)構(gòu)極大的權(quán)力，卻鮮有司法機(jī)關(guān)的參與。即便是司法性的破產(chǎn)程序，由于監(jiān)管機(jī)構(gòu)比司法機(jī)關(guān)更具專業(yè)性，金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)可能引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，因此司法機(jī)關(guān)更傾向于順從（judicial deference）監(jiān)管機(jī)構(gòu)決定而不愿意進(jìn)行干涉。監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以事實(shí)上控制破產(chǎn)程序的運(yùn)行，還可以對破產(chǎn)機(jī)構(gòu)相關(guān)人員及其財(cái)產(chǎn)加以限制。26 監(jiān)管機(jī)構(gòu)在破產(chǎn)程序中做出的行為將對金融機(jī)構(gòu)及其利益關(guān)聯(lián)方產(chǎn)生重大影響，因此司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)發(fā)揮一定的作用，遏制監(jiān)管機(jī)構(gòu)權(quán)力的濫用，并給利益關(guān)聯(lián)方提供一定的司法救濟(jì)。

立法的制度設(shè)計(jì)決定了司法機(jī)關(guān)在金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)程序中所能扮演的角色?？v觀中國的金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)規(guī)則，通常賦予監(jiān)管機(jī)構(gòu)極大的自由裁量權(quán)，這種規(guī)則設(shè)計(jì)事實(shí)上架空了司法機(jī)關(guān)，使其難以真正發(fā)揮作用。

首先，當(dāng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)決定啟動(dòng)破產(chǎn)程序時(shí)，理論上金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)有權(quán)申請司法救濟(jì)。但是，立法讓監(jiān)管機(jī)構(gòu)基于“信用危機(jī)”、“危害金融秩序”、“損害公共利益”等極其彈性的概念對金融機(jī)構(gòu)啟動(dòng)破產(chǎn)程序，而法院往往不愿意對監(jiān)管機(jī)構(gòu)的解釋權(quán)進(jìn)行干預(yù)，這事實(shí)上讓申請人難以獲得實(shí)質(zhì)的司法救濟(jì)。

其次，立法的部分條款限制了司法救濟(jì)。如《商業(yè)銀行法》（2015）第66條規(guī)定：“接管自接管決定實(shí)施之日起開始。自接管開始之日起，由接管組織行使商業(yè)銀行的經(jīng)營管理權(quán)力?！蓖瑯樱蹲C券公司風(fēng)險(xiǎn)處置條例》也作了類似的規(guī)定。27 2018年2月23日，保監(jiān)會(huì)自公告對安邦保險(xiǎn)進(jìn)行接管時(shí)，就開始實(shí)施接管。這種制度安排讓被接管機(jī)構(gòu)或其利益相關(guān)者（高管、股東）難以獲得司法救濟(jì)。

再次，立法并沒有為重要的處置程序提供更多的規(guī)則，這使得司法機(jī)關(guān)難以有效地約束監(jiān)管機(jī)構(gòu)。如相關(guān)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)規(guī)則僅僅規(guī)定了接管決定的內(nèi)容、時(shí)限以及開始和終止的條件，卻未能規(guī)定接管的性質(zhì)、接管程序、接管人的處置方式和救濟(jì)措施。28 接管的性質(zhì)目前存在爭議?！躲y監(jiān)會(huì)行政處罰辦法》（2015）第6條將行政處罰進(jìn)行了分類，接管并不屬于行政處罰。29 其他的金融法律也沒有明確接管的性質(zhì)。由于金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)規(guī)則并沒有對其予以明確，只能根據(jù)一般的法律規(guī)則進(jìn)行確定。當(dāng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)作出接管決定時(shí)，相對方只能根據(jù)行政法的相關(guān)規(guī)則向法院申請救濟(jì)。《行政處罰法》、《行政強(qiáng)制法》和《行政訴訟法》也沒有明確規(guī)定接管是否屬于受案范圍。“對公民、法人或者其他組織的財(cái)務(wù)實(shí)施暫時(shí)性控制的行為”屬于行政強(qiáng)制。30 《行政訴訟法》的受案范圍包括征收、征用和行政機(jī)關(guān)侵犯財(cái)產(chǎn)權(quán)的行為。31 接管行為限制或剝奪了金融機(jī)構(gòu)股東的財(cái)產(chǎn)權(quán)，對股東構(gòu)成事實(shí)上的征收行為，應(yīng)當(dāng)屬于行政訴訟法的受案范圍。然而，由于中國目前沒有針對接管的訴訟，因此司法機(jī)關(guān)對接管行為的定性仍然不清楚。

金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)涉及公共利益與私人利益間的沖突，為了有效運(yùn)行金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)程序，遏制監(jiān)管機(jī)構(gòu)濫用權(quán)力，為破產(chǎn)機(jī)構(gòu)利益關(guān)聯(lián)方提供有效的救濟(jì)，應(yīng)當(dāng)在立法中增加以下內(nèi)容：

第一，金融破產(chǎn)法律應(yīng)制訂具體的接管規(guī)則，明確接管的性質(zhì)，讓司法機(jī)關(guān)能夠?qū)庸軟Q定進(jìn)行審查。應(yīng)制訂具體細(xì)致的接管程序，使其符合程序正義的基本要求。最重要的是要明確接管程序下接管人和監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)限。當(dāng)前的銀行、保險(xiǎn)和證券破產(chǎn)規(guī)則僅僅規(guī)定了接管組織行使被接管機(jī)構(gòu)的經(jīng)營管理權(quán)力。32 除此以外，并沒有關(guān)于接管人權(quán)限的具體規(guī)定。而從實(shí)踐來看，監(jiān)管機(jī)構(gòu)接管了金融機(jī)構(gòu)之后，往往會(huì)處置金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)和決定諸多重大事項(xiàng)。如引入外部投資人，降低或者核銷原有股東股權(quán)，與其他公司進(jìn)行并購重組。33 然而，經(jīng)營管理權(quán)不應(yīng)當(dāng)包括引入投資人或者將原股東掃地出門。此類事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)遵守公司法關(guān)于股東基本權(quán)利的規(guī)定，在沒有立法明確授權(quán)之前，此類處置行為涉嫌違法，應(yīng)當(dāng)受到司法機(jī)關(guān)的約束。

第二，金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)規(guī)則應(yīng)當(dāng)提供司法救濟(jì)措施。當(dāng)前司法機(jī)關(guān)只能依靠行政法規(guī)則為破產(chǎn)金融機(jī)構(gòu)利益關(guān)聯(lián)方提供有限的救濟(jì)。然而，由于金融業(yè)的專業(yè)性，需要更專業(yè)的規(guī)則和司法機(jī)關(guān)處置此類事項(xiàng)。否則，由于缺乏足夠的專業(yè)性，司法機(jī)關(guān)多數(shù)情形下只能尊重監(jiān)管機(jī)構(gòu)的決定，這將導(dǎo)致司法機(jī)關(guān)在此類案件中淪為“橡皮圖章”。當(dāng)前中國建立的金融審判法庭將對此類案件進(jìn)行專門審理34，建立更適合金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的裁判規(guī)則將有助于提升專業(yè)化程度。

第三，對涉及金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的審查時(shí)限作特殊的規(guī)定。當(dāng)前對監(jiān)管機(jī)構(gòu)決定的司法審查時(shí)限，根據(jù)的是《行政訴訟法》的相關(guān)規(guī)定。該法規(guī)定法院接到起訴狀，經(jīng)審查后應(yīng)當(dāng)在七日內(nèi)立案或者作出裁定不予受理，原告對裁定不服的，可以提起上訴。35 從決定受理到最終判決可能經(jīng)歷漫長的時(shí)間。對于一般行政決定而言，此種時(shí)限設(shè)定沒有什么問題。但與金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)相關(guān)的監(jiān)管決定如果也適用此種時(shí)限安排則可能產(chǎn)生嚴(yán)重的后果。金融資產(chǎn)與市場信心密切相關(guān)，具有高度揮發(fā)性。與金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)相關(guān)的監(jiān)管決定需要在較短的時(shí)間內(nèi)得到司法確認(rèn)或推翻，否則將使得有清償能力的金融機(jī)構(gòu)陷入流動(dòng)性危機(jī)。時(shí)間上的拖延也將耽誤處置問題金融機(jī)構(gòu)的最佳時(shí)機(jī)。根據(jù)當(dāng)前法律，利益關(guān)聯(lián)方可以要求訴訟期間停止執(zhí)行監(jiān)管機(jī)構(gòu)的相關(guān)決定，并可以對法院裁定申請復(fù)議。36 無論法院作出何種決定，都將不可避免地拖延程序的進(jìn)行。而不給予相對方提供救濟(jì)又有違程序正義的要求。因此，應(yīng)當(dāng)對金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)爭議所涉及的審查時(shí)限作出特殊的規(guī)定，而不能適用《行政訴訟法》的審查時(shí)限。

四、結(jié)論

當(dāng)前，中國金融機(jī)構(gòu)特殊破產(chǎn)規(guī)則與一般規(guī)則并存，特殊破產(chǎn)規(guī)則明顯占據(jù)了上風(fēng)。但具體的特殊破產(chǎn)規(guī)則卻散落在各個(gè)不同的金融法律之中，涉及金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的立法和條例繁多，而規(guī)定的內(nèi)容卻大同小異。立法針對不同類型的金融機(jī)構(gòu)制訂了類似的破產(chǎn)程序，賦予了監(jiān)管機(jī)構(gòu)類似的處置權(quán)。制訂單一的金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)條例，將各類金融機(jī)構(gòu)涵蓋其中，并細(xì)化金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的處置規(guī)則，將有助于統(tǒng)一金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的思路，解決一般程序與特殊破產(chǎn)程序之間的協(xié)調(diào)和對接問題。而統(tǒng)一的金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)條例應(yīng)當(dāng)對不同類型的金融機(jī)構(gòu)予以區(qū)別對待，銀行、保險(xiǎn)、證券等不同金融機(jī)構(gòu)的功能以及破產(chǎn)對社會(huì)所造成的影響差異較大。當(dāng)前的立法實(shí)際上將商業(yè)銀行的風(fēng)險(xiǎn)處置規(guī)則照搬到保險(xiǎn)和證券領(lǐng)域，而證券和保險(xiǎn)并沒有像銀行那樣容易產(chǎn)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。銀行應(yīng)當(dāng)適用更多的特殊規(guī)則，而證券和保險(xiǎn)則需要更多地遵循一般公司破產(chǎn)規(guī)則并對個(gè)別條款予以改進(jìn)。

監(jiān)管機(jī)構(gòu)處置問題金融機(jī)構(gòu)的權(quán)限應(yīng)當(dāng)具體明確，過多的不加約束的自由裁量權(quán)可能導(dǎo)致監(jiān)管姑息或權(quán)力濫用，而缺乏具體的規(guī)則又讓法院事實(shí)上難以對監(jiān)管機(jī)構(gòu)施加有效的約束。建立特殊的司法審查時(shí)限和專業(yè)的金融法院審判金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)相關(guān)的糾紛，將提升司法審查的專業(yè)性和保障破產(chǎn)制度的有效運(yùn)行。

注釋：

①18 《企業(yè)破產(chǎn)法》（2006）第134條。

② 關(guān)于一般破產(chǎn)程序與特殊破產(chǎn)程序的討論，參見P. Swire， Bank Insolvency Law Now That It Matters Again， Duke Law Journal， 1992， 42（3）， p.469-556;蘇潔澈：《英美銀行破產(chǎn)法述評——以銀行特殊破產(chǎn)制度為中心》，《環(huán)球法律評論》2013年第2期。

③ 《公司法》（2013）第182條。

④ P. Brierley， The UK Special Resolution Regime for Failing Banks in an International Context， Bank of England Financial Stability Paper， 2009， No.5， p.4; E. Hupkes， Special Bank Resolution and Shareholders Rights： Balancing Competing Interests， Journal of Financial Regulation and Compliance， 2009， 17（3）， p.277-301; R. Olivares-Caminal et al.， Debt Resturing （2nd）， Oxford， 2016， pp.597-633; M. Schillig， Resolution and Insolvency of Banks and Financial Institutions， Oxford， 2016， pp.215-248.

⑤ 《商業(yè)銀行法》（2015）第64—72條;《保險(xiǎn)法》（2015）第137—149條;《證券公司風(fēng)險(xiǎn)處置條例》（2008）第6—47條。

⑥ 關(guān)于單一監(jiān)管與雙峰監(jiān)管模式的討論，參見C. Briault， Revisiting the Rationale for a Single National Financial Services Regulator， FMG Special Paper， 2002; D. Masciandaro， Financial Supervision Architectures and the Role of Central Banks， Transnational Lawyer， 2005， 351（18）， pp.367-368.

⑦? G. J. Beston and G. G. Kaufman， FDICIA After Five Years， Journal of Economic Perspectives， 1997， 11（3）， pp.139-158.

⑧ 《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》（2006）第37條。

⑨ 《保險(xiǎn)法》（2015）第138條;《證券法》（2014）第150條。

⑩ 《商業(yè)銀行資本充足率管理辦法》（2004）第38—41條。

11 《證券法》（2014）第153條還規(guī)定了證券公司的托管措施，監(jiān)管機(jī)構(gòu)將讓第三方托管證券公司。

12 《保險(xiǎn)法》（2015）第139—143條?！蹲C券公司風(fēng)險(xiǎn)處置條例》（2008）第7條規(guī)定了類似的整頓程序。

13 《保險(xiǎn)法》（2015）第143條;《證券公司風(fēng)險(xiǎn)處置條例》（2008）第7條。

14 《保險(xiǎn)法》（2015）第144條;《商業(yè)銀行法》（2015）第64條;《證券公司風(fēng)險(xiǎn)處置條例》（2008）第8條。

15 《證券公司風(fēng)險(xiǎn)處置條例》（2008）第8條。

16 《證券法》（2014）第153條。

17 《銀行業(yè)監(jiān)管管理法》（2006）第38條作了類似的規(guī)定。

19 IMF and World Bank， An Overview of the Legal Institutional， and Regulatory Framework for Bank Insolvency， 2009 April.

20 《企業(yè)破產(chǎn)法》（2006）第134條。類似的規(guī)定參見《保險(xiǎn)法》（2015）第148條。

21 證監(jiān)會(huì)2004年接管了南方證券。保監(jiān)會(huì)2007年接管了新華人壽，2011年接管了中華聯(lián)合保險(xiǎn)。上述機(jī)構(gòu)因違法經(jīng)營、償付能力不足或涉及刑事犯罪被接管。

22 《保險(xiǎn)法》（2014）第149條;《商業(yè)銀行法》（2015）第70條;《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》（2006）第39條;《證券公司風(fēng)險(xiǎn)處置條例》（2008）第19—21條;《證券法》（2014）第153條。

23 《證券公司風(fēng)險(xiǎn)處置條例》（2008）第20—35條。證監(jiān)會(huì)將對行政清理工作進(jìn)行監(jiān)督。

24 《商業(yè)銀行法》（2015）第69條;《保險(xiǎn)法》（2015）第89條;《證券法》（2014）第129條。

25 《保險(xiǎn)法》（2015）第148條;《商業(yè)銀行法》（2015）第71條;《證券公司風(fēng)險(xiǎn)處置條例》（2008）第38條。

26 《保險(xiǎn)法》（2015）第153條;《證券法》（2014）第152條。

27 《證券公司風(fēng)險(xiǎn)處置條例》（2008）第14條。

28 《商業(yè)銀行法》（2015）第65—68條;《證券公司風(fēng)險(xiǎn)處置條例》（2008）第14—16條;《保險(xiǎn)法》（2015）第144—147條。

29 該辦法根據(jù)《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》和《商業(yè)銀行法》進(jìn)行分類，將行政處罰分為警告、罰款、沒收違法所得、責(zé)令停業(yè)整頓、吊銷金融許可證、取消董事或高級管理人員任職資格、法律行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰。

30 《行政強(qiáng)制法》（2011）第2條。

31 《行政訴訟法》（2017）第12條。

32 《商業(yè)銀行法》（2015）第66條;《證券公司風(fēng)險(xiǎn)處置條例》（2008）第11條;《保險(xiǎn)法》（2015）第143—146條。

33 2004年，南方證券被行政接管后進(jìn)行了資產(chǎn)剝離，引入投資人進(jìn)行重組。2007年和2011年，保險(xiǎn)保障基金分別注資被接管的新華人壽和中華聯(lián)合保險(xiǎn)公司，最終盈利96億退出。2018年，安邦保險(xiǎn)集團(tuán)被接管，接管組織處置了資產(chǎn)和公司股權(quán)。

34 2018年8月7日，《最高人民法院關(guān)于上海金融法院案件管轄的規(guī)定》將金融機(jī)構(gòu)為債務(wù)人的破產(chǎn)糾紛列為管轄范圍。

35 《行政訴訟法》（2017）第51條。

36 《行政訴訟法》（2017）第56條。

作者簡介：蘇潔澈，中國政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院副教授，北京，100088。

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