郭曉敏

國庫集中支付制度是構(gòu)建公共財政體制的基礎(chǔ)性工作，同時也是提高財政資金的安全性、有效性、從源頭上治理腐敗的一項有效措施，其實質(zhì)是將所有財政性資金集中在國庫單一賬戶體系，同時所有財政支出均通過這一賬戶體系進(jìn)行撥付。國庫集中支付制度改革數(shù)年，取得了一定成效，但也仍面臨一些困難和問題：業(yè)務(wù)流程需進(jìn)一步梳理;支付手段需進(jìn)一步改進(jìn);公務(wù)卡使用率有待于提高等，及時研究總結(jié)改革經(jīng)驗，深入分析改革面臨的問題，提出完善措施建議，才能更有效地做好國庫集中支付工作。

一、實行國庫集中支付制度的成效

（一）建立了國庫單一賬戶體系，取消以往分戶核算的核算方式。實施改革試點之后，由于建立了國庫單一賬戶體系，實行了新的支付方式，改變了過去分散、多重設(shè)置銀行賬戶、層層撥付、占壓資金的狀況。過去單位用款計劃批準(zhǔn)后，國庫要一次性將資金撥入單位銀行賬戶，一方面形成財政資金結(jié)余多戶頭分散存放，另一方面造成國庫資金不足，調(diào)度困難。實行國庫集中支付后，實現(xiàn)了單位用款計劃與資金撥付相分離，使單位形成的結(jié)余體現(xiàn)為用款計劃指標(biāo)結(jié)余，實際資金結(jié)余在國庫或國庫集中支付專戶。

（二）增加了預(yù)算執(zhí)行信息的透明度。預(yù)算單位零余額賬戶的每一筆支付交易記錄，信息生成機制不一樣，而且通過信息網(wǎng)絡(luò)傳輸，預(yù)算執(zhí)行信息的完整性、及時性大幅度提高，提高了預(yù)算執(zhí)行透明度，為財政運行管理和宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控提供了及時可靠的信息基礎(chǔ)。

（三）提高了財政資金的運行效率和使用效益。所有未支付到最終收款人或用款單位的資金余額都由財政部門掌握在國庫單一賬戶中，不僅大大提高了財政的資金調(diào)度能力，而且為降低財政籌資成本，提高資金使用效益創(chuàng)造了基礎(chǔ)條件。

（四）有效防止對財政資金的擠占、挪用和截留，從源頭上預(yù)防和遏制腐敗。實行國庫集中支付后，所有財政資金不再預(yù)撥到預(yù)算單位賬戶，在預(yù)算執(zhí)行前就對其進(jìn)行審核，結(jié)余以指標(biāo)形式體現(xiàn)，所以擠占、挪用和截留財政資金的可能性大大降低，特別是截留財政資金可得到有效控制。由于預(yù)算單位每筆支出均要通過財政的審核，隨著部門預(yù)算改革的實施，預(yù)算更加細(xì)化，從而起到預(yù)防和遏制腐敗的作用。

二、國庫集中支付改革存在的問題

（一）部門預(yù)算的編制和管理還不夠科學(xué)化、精細(xì)化。部門預(yù)算是國庫集中支付的基礎(chǔ)和前提。單位編制用款計劃的前提條件是該單位的部門預(yù)算，因此部門預(yù)算是否科學(xué)規(guī)范將直接影響到國庫集中支付的實行。目前常見的問題：一是預(yù)算編制還比較粗糙，部分資金難以細(xì)化到具體項目，不易執(zhí)行;二是有的部門預(yù)算剛性不夠，擠占、混用現(xiàn)象時有發(fā)生;三是部分預(yù)算編制缺乏預(yù)見性，資金遲遲不能到位，影響到預(yù)算執(zhí)行正常運行。

（二）會計集中核算向國庫集中支付轉(zhuǎn)軌存在困難。會計集中核算向集中支付轉(zhuǎn)軌，是將會計核算權(quán)交回單位，預(yù)算單位擁有資金的所有權(quán)、使用權(quán)和核算權(quán)，單位的財務(wù)核算和財務(wù)管理合為一體，可以避免財務(wù)核算和資產(chǎn)管理的脫節(jié)現(xiàn)象。實行會計集中核算的預(yù)算單位人員編制少，沒有財會專業(yè)學(xué)習(xí)經(jīng)歷的工作人員，也沒有配備專職財務(wù)人員，只能由非專業(yè)人員兼職，財務(wù)力量比較薄弱。若推行財政國庫集中支付改革，單位報賬員缺乏自主核算能力，增加了國庫集中支付改革推行的難度。

（三）軟件系統(tǒng)不完善、硬件設(shè)施有待加強。一是業(yè)務(wù)流程復(fù)雜，所需人力較多，國庫集中支付的程序有待優(yōu)化;二是軟件系統(tǒng)相對獨立。從指標(biāo)維護(hù)、支付管理和會計核算等各環(huán)節(jié)都有不同的模塊，而且各模塊相互獨立運行，沒有統(tǒng)一界面，缺乏融合性，造成大量的重復(fù)工作;三是軟件的操作功能還不夠簡化。根據(jù)目前的軟件操作設(shè)置，如憑證打印存在較大的工作量，容易出現(xiàn)差錯，也加大了支付成本。四是硬件設(shè)施有待加強，市兩級、銀行和預(yù)算單位之間的網(wǎng)絡(luò)不通暢現(xiàn)象時有發(fā)生，支付系統(tǒng)與銀行間的電子化業(yè)務(wù)管理工作尚未推進(jìn)。

三、做好國庫集中支付制度工作的建議

第一，國庫集中支付系統(tǒng)的穩(wěn)定和完善是改革推進(jìn)的基礎(chǔ)。要保證改革順利推進(jìn)，必須要有穩(wěn)定的系統(tǒng)、通暢的網(wǎng)絡(luò)，必須能夠及時聯(lián)系軟件公司解決運行中的問題、調(diào)整和完善系統(tǒng)設(shè)置。需要成立信息中心具體負(fù)責(zé)網(wǎng)絡(luò)和軟件的維護(hù)。只有不斷推進(jìn)信息化平臺建設(shè)，進(jìn)一步加強與軟件公司的業(yè)務(wù)合作，打造高效完善的財政綜合信息平臺，形成用制度管理信息、用信息管理資金、用信息提升服務(wù)的良性循環(huán)通道，才能進(jìn)一步提高工作效率、提升工作水平、優(yōu)化簡化流程，做好對外服務(wù)。

第二，部門預(yù)算的可執(zhí)行性是改革的前提。國庫集中支付是以預(yù)算為基礎(chǔ)來進(jìn)行規(guī)范和約束。部門預(yù)算編制應(yīng)盡可能使每筆支出都能核定它的合理性、預(yù)見性、科學(xué)性，盡量減少調(diào)整次數(shù)，這樣國庫集中支付才有明確依據(jù)，不會無所適從。

第三，積極推進(jìn)國庫集中支付電子化進(jìn)程。電子化主要包括電子印章的使用和電子憑證、電子文檔的傳遞?；谀壳柏斦y行和預(yù)算單位的各種網(wǎng)絡(luò)平臺，國庫集中支付相關(guān)的大多數(shù)業(yè)務(wù)都可以通過網(wǎng)上辦理，電子化可以減少各種紙質(zhì)文件傳遞和憑證打印、蓋章環(huán)節(jié)，使人力從機械化的工作中解脫出來，大大提高工作效率。當(dāng)然，電子化必須以安全性作為前提，對軟硬件有較高的要求，需要做好充分的前期準(zhǔn)備。

第四，認(rèn)真梳理業(yè)務(wù)流程，提高資金支付效率。取消財政部門用款計劃審批，行政事業(yè)單位代發(fā)工資采取直接支付，其余的預(yù)算單位資金支付文式逐步改為授權(quán)支付，對于大額資金的支付建立報備制度，將發(fā)票的審核、支付的方式等由單位把握，最大程度提高資金支付效率。

第五，深化公務(wù)卡制度改革。擴(kuò)大公務(wù)卡持有范圍，提高公務(wù)卡利用率，將公務(wù)卡制度與現(xiàn)金提取和使用管理緊密結(jié)合，減少單位現(xiàn)金支出;規(guī)范單位公務(wù)卡使用，明確預(yù)算單位公務(wù)支出結(jié)算事項，嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)行公務(wù)卡消費結(jié)算目錄，除按規(guī)定實行財政直接支出或者銀行轉(zhuǎn)賬外，全部推行公務(wù)卡強制結(jié)算;凡是符合使用條件的均需使用公務(wù)卡結(jié)算，提高公務(wù)卡的支付比例。深化公務(wù)卡制度改革有利于提高財政財務(wù)管理透明度，可以滿足財政動態(tài)監(jiān)控需要，還便于從源頭治理腐敗和減少違法違規(guī)行為的發(fā)生。

第六，建立健全國庫集中支付監(jiān)督體系，加強財政資金使用的監(jiān)督管理。實現(xiàn)對預(yù)算執(zhí)行的有效控制，應(yīng)進(jìn)一步從制度設(shè)計、機制運行、動態(tài)監(jiān)控等方面著手建立健全監(jiān)督管理體系，加大對財政資金使用的監(jiān)控力度。開發(fā)應(yīng)用集實時監(jiān)控、智能預(yù)警、監(jiān)控分析、綜合查詢等多功能于一體的國庫動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)，建立對預(yù)算單位資金支付的事前監(jiān)督機制。通過動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)實現(xiàn)實時監(jiān)控，發(fā)現(xiàn)問題和疑點，及時核實和糾正，有效防止預(yù)算單位、代理銀行違規(guī)向其他賬戶劃轉(zhuǎn)資金等行為，保證每一筆財政資金使用符合預(yù)算規(guī)定的用途。