韓寶軍 周瑩 張宇

【摘要】有效提升京津冀區(qū)域環(huán)境信息公開效能，對于擴大京津冀區(qū)域環(huán)境容量生態(tài)空間，推進三地在環(huán)境保護工作上的聯(lián)防聯(lián)控具有重要意義。本文從京津冀三地環(huán)境信息公開現(xiàn)狀著手，對三地環(huán)境信息公開的主體意識、公開水平、制度建設(shè)和公開渠道進行了深入分析，重點闡述了當前三地在環(huán)境信息公開方面存在的不足，并提出了提升公開意識、完善相關(guān)制度、建設(shè)公開評價體系和平臺、提升信息公開工作人員隊伍能力等改進策略。

【關(guān)鍵詞】京津冀 環(huán)境信息 信息公開

《環(huán)境信息公開辦法（試行）》中規(guī)定“環(huán)境信息包括政府環(huán)境信息和企業(yè)環(huán)境信息。本文所述環(huán)境信息單指政府環(huán)境信息即環(huán)保部門在履行環(huán)境保護職責(zé)中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息?！?/p>

環(huán)境信息公開有利于提升社會公眾對環(huán)境保護活動的參與度，提升社會監(jiān)督能力，可作為環(huán)境執(zhí)法和環(huán)境訴訟的有力依據(jù)，使政企決策更為科學(xué)，是打破對污染企業(yè)實施地方保護主義行為的重拳，能夠有利推進綠色GDP的增長。

一、京津冀環(huán)境信息公開的進展

1.環(huán)境信息公開主體意識增強

政府部門作為環(huán)境信息的最大“供應(yīng)商”其信息公開意識不斷增強，如北京市已經(jīng)實現(xiàn)環(huán)評報告的全本公開。2013-2015年天津市環(huán)保局通過官方網(wǎng)站發(fā)布的環(huán)境信息成倍數(shù)增長，從1100多條上升到3600多條;依申請公開信息數(shù)從45件上升至300多件;咨詢處理量從68件上升至301件，同時新增了微博微信的回應(yīng)渠道。此外，三地紛紛建立環(huán)境空氣質(zhì)量實時發(fā)布系統(tǒng)，實時發(fā)布空氣質(zhì)量信息。主動公開內(nèi)容全面具體化、依申請公開回應(yīng)率高、公開渠道不斷增多，呼應(yīng)公眾關(guān)注熱點，體現(xiàn)出政府環(huán)境信息公開意識的增強。

2.環(huán)境信息公開水平大幅提高

環(huán)保部門是我國政府環(huán)境信息公開的主體，承擔(dān)著環(huán)境保護規(guī)劃、環(huán)境質(zhì)量監(jiān)控、環(huán)境影響評價、排污監(jiān)管收費、環(huán)境投訴處理等十七個大類的信息公開任務(wù)。環(huán)境信息具有專業(yè)性，普通公眾無法成為制作和獲取主體，卻承擔(dān)環(huán)境污染后果，因此公眾也是環(huán)境信息公開的最大需求主體。2008年5月1日，我國開始實施《環(huán)境信息公開辦法（試行）》，公眾研究中心與自然資源委員會聯(lián)合開發(fā)了PITI（污染源監(jiān)管信息公開指數(shù)）PITI是公眾環(huán)境研究中心與自然資源保護委員會共同開發(fā)的污染源監(jiān)管信息指數(shù)，對全國百余個城市進行污染源監(jiān)管信息公開狀況的評價，可以體現(xiàn)當?shù)氐沫h(huán)境信息公開情況。對該辦法當年的執(zhí)行情況進行評估，全國百余城市僅4個城市達到及格，京津冀無一城超過50分。京津冀協(xié)同發(fā)展提出以來，三地PITI得分逐年提升，以北京、天津、石家莊三市為例，2014-2016年間，三地PITI得分都有提升，其中2016年北京得分77.1，天津得分48.7，石家莊得分54.4，較之前得分均有大幅提升。

3.環(huán)境信息公開制度進一步完善

2008年，我國開始施行《中華人民共和國政府信息公開條例》，

真正以法律的形式保障公民知情權(quán)。2014年新《環(huán)境保護法》新增了環(huán)境公開與公眾參與這一章。2015年環(huán)境保護部發(fā)布了《企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開辦法》和《環(huán)境保護公眾參與辦法》，為環(huán)境信息公開提出了指導(dǎo)性意見。京津冀的環(huán)境信息公開制度建設(shè)一直走在前列，天津市環(huán)境保護局發(fā)布了《市環(huán)保局政府信息公開工作方案（試行）》、《天津市環(huán)保重點工作政府信息公開辦法》、《關(guān)于進一步深化環(huán)保政府重點信息公開的通知》三項制度用于規(guī)范環(huán)境信息公開工作。河北省環(huán)境保護廳發(fā)布了《河北省環(huán)境保護廳環(huán)境信息公開管理辦法（試行）》，《河北省環(huán)境保護公眾參與條例》。北京市環(huán)保局發(fā)布了《關(guān)于開展企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開工作的通知》。制度的不斷完善，為京津冀環(huán)境信息公開工作提供了有力依據(jù)。

4.環(huán)境信息公開渠道日趨多元

當前，網(wǎng)絡(luò)媒體和手機媒體已經(jīng)逐漸成為信息傳播的主要渠道之一。京津冀政府發(fā)布環(huán)境信息的主要新媒體渠道為環(huán)保系統(tǒng)官方網(wǎng)站、官方微博、微信公眾號等形式。三地環(huán)保部門均建有官方網(wǎng)站，官方網(wǎng)站已經(jīng)成為發(fā)布環(huán)境信息的主要陣地。官方微博和微信公眾號等信息傳播渠道已經(jīng)初具雛形。例如在北京市環(huán)保局官網(wǎng)首頁同時附有環(huán)保北京（北京市環(huán)境保護局主辦）、北京環(huán)境監(jiān)測（北京市環(huán)境保護監(jiān)測中心主辦）、京環(huán)之聲（北京環(huán)保宣傳中心主辦）三個官方微博，定期更新，微博內(nèi)容涵蓋環(huán)境監(jiān)測、污染預(yù)警、環(huán)境執(zhí)法、環(huán)保宣傳等多個方面，充分發(fā)揮了時效強、個性化、互動好的傳播特點。微信公眾號建設(shè)上，天津市16個區(qū)縣環(huán)保局中已有11個區(qū)縣環(huán)保局注冊有微信公眾賬號;北京市16個區(qū)縣環(huán)保局中已有9個區(qū)縣環(huán)保局注冊有微信公眾賬號;河北省11個地級市環(huán)保局中已有10個環(huán)保局注冊有微信公眾賬號。

二、京津冀環(huán)境信息公開中存在的問題

1.公眾關(guān)注度不足

公眾對環(huán)境信息關(guān)注不足主要體現(xiàn)在一是公眾對環(huán)境信息的關(guān)注也遠遠低于對與生活相關(guān)度高的其他政府信息的關(guān)注;二是公眾對環(huán)境信息的關(guān)注主要集中在諸如空氣質(zhì)量、噪聲污染等生活中顯而易見的環(huán)境信息，而對諸如企業(yè)排污、危險化學(xué)品信息等專業(yè)性較強與生活直接相關(guān)度較低的方面關(guān)注度低;三是社會公眾對環(huán)境信息的關(guān)注不平衡，當發(fā)生環(huán)境風(fēng)險事件時公眾的關(guān)注度呈井噴式上漲，社會公眾缺乏對環(huán)境信息的持續(xù)性關(guān)注，環(huán)境責(zé)任意識不強。

2.與公眾的良性互動不足

一是未能充分利用新媒體等渠道。目前政府環(huán)境信息公開的主要渠道集中在官方網(wǎng)站，對新媒體的應(yīng)用尚有不足。以微信公眾號為例，京津冀地區(qū)共有11個地級市環(huán)保局，32個直轄市區(qū)縣環(huán)保局，目前已經(jīng)建立微信公眾號的有30個，其中能夠堅持每月更新的有20個，半年以上沒有更新的有10個，其中有3個微信公眾號自建立起從未發(fā)布任何信息，同時尚有1個地級市環(huán)保局，12個直轄市區(qū)縣環(huán)保局尚未建立微信公眾號，未能利用好新媒體提供的方便快捷的信息渠道。

二是公眾期望與政府服務(wù)能力之間存在落差。隨著公眾環(huán)境權(quán)利意識的覺醒，對信息公開的期望超出知情權(quán)的范圍，將政府信息公開作為維權(quán)方式，對環(huán)境信息公開的主體——政府部門提出超出信息公開制度使用范圍的要求。同時，完整的環(huán)境信息公開既涉及政府縱向結(jié)構(gòu)上的溝通也涉及政府橫向結(jié)構(gòu)上的配合，信息搜集與處理難度大，不易達到公眾的心理預(yù)期。

三是環(huán)境影響評價公眾參與不足?！董h(huán)境影響評價法》規(guī)定“國家鼓勵有關(guān)單位、專家和公眾以適當方式參與環(huán)境影響評價?！蹦壳拔覈妳⑴c環(huán)評的主要方式為調(diào)查問卷，問卷設(shè)計的科學(xué)與否直接決定了公眾參與有效與否，此外，公眾參與時間的長短也影響著公眾參與環(huán)評的效果，目前我國公眾參與環(huán)評時間不足也是影響環(huán)評效果的重要原因之一。

3.環(huán)境信息發(fā)布尚不全面

《環(huán)境信息公開辦法（試行）》對環(huán)保部門在職責(zé)權(quán)限范圍內(nèi)應(yīng)向社會公開的十七類環(huán)境信息做出了明確規(guī)定，以京津冀執(zhí)行現(xiàn)狀來看，目前公開狀況良好的信息為法律法規(guī)規(guī)章類信息、行政事業(yè)收費類信息、審批類信息、職責(zé)類信息，對于公眾關(guān)注度較高的監(jiān)測信息如空氣質(zhì)量監(jiān)測、水質(zhì)量監(jiān)測公開效果較好，而對于排污費征收情況、嚴重污染企業(yè)排放數(shù)據(jù)、有毒有害污染物排放情況等實時監(jiān)測、更新的環(huán)境信息公開效果不佳。

4.三地環(huán)境信息公開資源尚未有效整合

京津冀污染聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)治和生態(tài)共建共管共享是京津冀協(xié)同發(fā)展的一個重要方面，目前三地公開各有所長，如北京已經(jīng)率先實現(xiàn)建設(shè)項目環(huán)評信息的全本公開，天津市污染源環(huán)境監(jiān)管和重點排污企業(yè)自行檢測公開狀況良好，河北省建有企業(yè)環(huán)保信用平臺可以實時掌握企業(yè)信用評級、環(huán)保許可及違法等情況，但三地仍是各自為政，尚未實現(xiàn)環(huán)境信息公開資源的有效整合。此外，環(huán)境信息具有跨部門性，需要大量跨區(qū)域、跨部門的合作，缺乏良性協(xié)作機制導(dǎo)致環(huán)境信息資源不能得到有效整合。

5.環(huán)境信息公開缺乏專業(yè)人才

工作人員專業(yè)性決定著環(huán)境信息公開的效率和質(zhì)量，目前三地缺乏專人管理環(huán)境信息公開工作。如2015年北京市環(huán)保局主動公開政府環(huán)境信息15648條，而從事政府環(huán)境信息公開工作人員人數(shù)為3人，其中2人為兼職。2016年天津市環(huán)保局主動公開政府環(huán)境信息7412條，而從事政府環(huán)境信息公開工作人員人數(shù)僅為1人兼職。

三、推進京津冀環(huán)境信息公開的建議

1.提升環(huán)境信息意識

一方面，政府應(yīng)注意提升社會公眾的環(huán)境意識，推動政府環(huán)境信息公開工作的開展，通過學(xué)校、社區(qū)、企業(yè)三位一體的宣傳教育工作，普及環(huán)境教育，鼓勵社會公眾和NGO組織積極參與到政府環(huán)境事務(wù)的管理，引導(dǎo)其參與并監(jiān)督政府環(huán)境管理事務(wù)，提升社會公眾的環(huán)境責(zé)任感。另一方面，各地各級政府部門應(yīng)提升對信息公開的認識，特別是環(huán)保部門，要充分發(fā)揮環(huán)境信息公開的作用，既要達成法律和各項規(guī)章的要求，滿足公眾的知情權(quán)，同時更應(yīng)確保環(huán)境信息的準確性、時效性，將之作為環(huán)境執(zhí)法的重要依據(jù)，積極動員社會公眾廣泛參與到環(huán)境保護工作中來，形成人人促環(huán)保的良好局面。

2.完善環(huán)境信息公開制度

首先，明確公開政府環(huán)境信息的義務(wù)主體，將公開政府環(huán)境信息的義務(wù)主體擴大到負有環(huán)保監(jiān)督管理責(zé)任的部門。第二，明確政府環(huán)境信息公開的工作流程和標準，明確政府環(huán)境信息公開及不公開的范圍，明確已公開為原則，不公開為例外，明確不予公開的具體范圍，以便于在實際工作中貫徹執(zhí)行。第三，完善環(huán)境信息救濟制度和責(zé)任追究制度，當公眾環(huán)境信息權(quán)利遭到侵犯時，有明確的救濟制度及渠道，明確怠于公開政府機關(guān)及其工作人員的法律責(zé)任。

3.建立環(huán)境信息公開評價體系

一是建立統(tǒng)一規(guī)范的評價標準，明確政府環(huán)境信息公開的責(zé)任人，建立科學(xué)嚴謹?shù)呢?zé)任機制，根據(jù)評價結(jié)果，實行獎懲，將評價結(jié)果納入干部考核，作為干部晉升的考核指標之一。二是第三方機構(gòu)開展評價工作，充分發(fā)揮市場機制在環(huán)境信息公開中的作用，將環(huán)境信息公開的評價權(quán)放權(quán)給有實力、有能力、有興趣參與的民間組織，避免政府自評導(dǎo)致的評價失實。三是充分發(fā)揮民間組織和公眾的監(jiān)督力量，將環(huán)境信息公開的監(jiān)督權(quán)讓渡給社會公眾，鼓勵公眾參與環(huán)境信息的監(jiān)督，使其充分了解環(huán)境問題，理性參與環(huán)境決策，提升評價結(jié)果的科學(xué)性和有效性。

4.建立京津冀環(huán)境信息公開平臺

環(huán)境信息公開是一個涉及多層次、多區(qū)域的綜合工作。跨區(qū)域、跨部門的平臺建設(shè)可以有效打破部門和區(qū)域桎梏，實現(xiàn)環(huán)境信息的有效流通。京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的提出，為京津冀協(xié)同治理創(chuàng)造了便利，也是建立京津冀環(huán)境信息公開平臺的有利機遇。2014年，環(huán)境保護部發(fā)布了《環(huán)境信息共享互聯(lián)互通平臺總體框架技術(shù)規(guī)范》，為平臺建設(shè)搭建了規(guī)范框架，為平臺建設(shè)創(chuàng)造了條件。此外，平臺內(nèi)各區(qū)域、各部門之間的協(xié)作和競爭可以有效提升環(huán)境信息公開效率，通過整合京津冀監(jiān)測站網(wǎng)絡(luò)，提升監(jiān)測能力和效力，搭建更為科學(xué)合理的監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，提升公開信息的效度。

5.加強區(qū)域內(nèi)政府部門環(huán)境信息能力建設(shè)

一是加強環(huán)境信息公開隊伍建設(shè)，一方面明確業(yè)務(wù)技能強、專業(yè)知識豐富的專人負責(zé)環(huán)境信息公開工作，另一方面對業(yè)務(wù)人員開展定期培訓(xùn)，不斷增強公開人員的工作能力，提升政府部門環(huán)境信息能力。二是充分發(fā)揮新媒體在環(huán)境信息公開中的作用，增強公眾獲取信息的便利性，借助微信、微博等平臺提升公眾與環(huán)境信息公開部門的互動，提升政府部門環(huán)境信息能力。三是進一步完善環(huán)境公報制度，定期發(fā)布環(huán)境公報，公報要做到有公開、有解讀，讓公眾能夠看到并理解信息，將公眾的知情權(quán)落在實處。四是暢通公開反饋機制，一方面進一步做好依申請公開工作，另一方面，提升政府部門輿情把握能力，有力應(yīng)對不實環(huán)境信息，通過正規(guī)渠道發(fā)布真實、權(quán)威的環(huán)境信息，還原真相，避免造成社會恐慌。