肖云忠 肖冬梅

一、引 言

國家監(jiān)察體制改革是我國政治生活中的一件大事，其確立的組織架構(gòu)、權(quán)力監(jiān)督制約體制對反腐倡廉建設(shè)具有重要的理論和實踐意義。學(xué)界對國家監(jiān)察體制的性質(zhì)、功能及運行機制提出許多真知灼見，其中，國家監(jiān)察體制改革動因問題是一個基礎(chǔ)問題，研究動因問題對理解監(jiān)察體制改革具有重要意義，對堅定改革決心具有促進作用。關(guān)于國家監(jiān)察體制改革動因的研究呈現(xiàn)出三種視角。一是權(quán)力監(jiān)督視角，強調(diào)國家監(jiān)察體制改革的目的是改變既有監(jiān)督權(quán)的配置模式，從而完善權(quán)力監(jiān)督體制。[1]二是優(yōu)勢視角，該視角把國家監(jiān)察體制改革作為目前政治改革的突破口，成為突破口的依據(jù)在于監(jiān)察體制改革滿足三個原則，即風(fēng)險較小原則、聯(lián)動性原則、相對獨立性原則，遵循這些原則可以取得聯(lián)動優(yōu)勢、較小風(fēng)險優(yōu)勢及相對獨立優(yōu)勢等改革優(yōu)勢。[2]三是歷史借鑒視角，強調(diào)要從歷史演化中尋求監(jiān)督體制改革的經(jīng)驗教訓(xùn)，我國十八大后的監(jiān)督體制改革盡管在機構(gòu)和編制上的力度不大，但非常強調(diào)運行機制的作用，取得的效果是積極的、顯著的。[3]這些視角對認識國家監(jiān)察體制改革有重要的啟發(fā)意義，但這些視角是一種靜態(tài)視角，難以呈現(xiàn)權(quán)力監(jiān)督制約的背景與政策選擇之間的動態(tài)關(guān)系。國家監(jiān)察體制改革是一項系統(tǒng)工程，涉及的主體多、內(nèi)容廣，可以說是牽一發(fā)而動全身，必須周詳考慮。與此同時，國家監(jiān)察體制改革屬于國家治理體系和治理能力建設(shè)范疇，是通過監(jiān)察體制改革來支撐和實現(xiàn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，因此，在治理視野審視和完善國家監(jiān)察體制改革就顯得十分必要。[4]

本文著眼以往監(jiān)察體制結(jié)構(gòu)與運行中的弊端和困境，運用整體性治理理論來觀察和分析國家監(jiān)察體制改革動因，在方法論上具有合理性及適切性。本文的基本假設(shè)是：既有權(quán)力監(jiān)督在結(jié)構(gòu)、功能和運行機制上存在碎片化困境，影響新時代黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭工作，必須以整體性治理思維和方法來改革既有權(quán)力監(jiān)督體系，這個體系應(yīng)該是一個閉環(huán)體系，滿足結(jié)構(gòu)合理、功能完備、運行順暢的基本要求。國家監(jiān)察體制改革的探索實踐及其制度設(shè)計充分體現(xiàn)了整體性治理的基本要求，克服既有權(quán)力監(jiān)督碎片化困境就成為國家監(jiān)察體制改革的內(nèi)在動因。

二、整體性治理理論及其方法論意義

西方學(xué)者鄧西爾在1990年最早提出整體性治理(Holistic governance)概念。另一學(xué)者?？怂?997年發(fā)表著作《整體性治理：新的改革議程》，系統(tǒng)闡述整體性治理的基本概念與策略，由此使整體性治理成為西方公共管理的新治理范式。該范式奠基于傳統(tǒng)官僚制特別是新公共管理運動實踐經(jīng)驗，要解決的核心問題是當代社會公共事務(wù)與“碎片化”政府管理模式之間的矛盾，試圖通過整體性思維及制度設(shè)計來解決公共治理過程中的碎片化難題。[5]整體性治理理論具有價值理性和工具理性的二維結(jié)構(gòu)，通過把價值理性和工具理性結(jié)合起來應(yīng)對碎片化難題。首先，在價值理性層面強調(diào)以滿足公民的生活需求為核心，以預(yù)防和結(jié)果為價值導(dǎo)向。其次，在工具理性層面強調(diào)運用信息技術(shù)手段，協(xié)調(diào)信息系統(tǒng)、治理層級、公私部門并整合其功能與責任機制，為公眾提供無縫隙公共服務(wù)，為此建立一套治理績效評估指標體系，在交通管理體制、服務(wù)型政府建設(shè)、跨區(qū)域治理、地方公共危機治理、社區(qū)治理、食品監(jiān)管、河流與環(huán)境治理等方面得到廣泛運用。[6]

由此，本文把整體性治理理解為針對治理中的碎片化現(xiàn)象而在特定價值目標指引下所采取的協(xié)同性方法。第一，整體性治理理論屬于治理理論范疇，強調(diào)政府、市場與社會治理主體之間要協(xié)同作戰(zhàn)，采用依法治理、系統(tǒng)治理、綜合治理、源頭治理等方式，發(fā)揮協(xié)同信任機制和責任監(jiān)督機制的積極作用。第二，整體性治理理論要解決的問題是公共管理和服務(wù)中的碎片化問題，強調(diào)治理機制創(chuàng)新，構(gòu)建整體性系統(tǒng)性的治理體系，以此克服治理機制中存在的碎片化問題。第三，整體性治理理論強調(diào)價值觀在治理碎片化問題上的指引作用，堅持預(yù)防和結(jié)果導(dǎo)向。

動因是特定主體基于某種目的和需求而從事某種活動的動力與原因，回答從事某種事情或采取某種行動的驅(qū)動力問題，有客觀動因和主觀動因，客觀動因是生產(chǎn)力發(fā)展、經(jīng)濟力量、政治力量互動交織所構(gòu)成的客觀形勢，主觀動因是認知、意志、情感和判斷能力層面的原因，客觀動因和主觀動因是辯證統(tǒng)一的關(guān)系，客觀動因決定主觀動因，決定主觀動因的生成演化、作用方向及表現(xiàn)形式。主觀動因?qū)陀^動因起反作用，制約客觀動因的演化方向及作用形式。國家監(jiān)察體制改革動因是腐敗治理過程中基于反腐倡廉建設(shè)客觀態(tài)勢與主觀目的而激發(fā)的改革動力與原因，是通過腐敗治理來實現(xiàn)干部清正、政府清廉、政治清明目的的現(xiàn)實需要，是治理體系和治理能力現(xiàn)代化要求在監(jiān)察體制改革領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。

整體性治理的價值理念、方法論與實踐規(guī)定對認識和理解國家監(jiān)察體制改革動因具有契合性，既有權(quán)力監(jiān)督體系存在主體、內(nèi)容、方法、機制等方面的碎片化，不能適應(yīng)中國社會轉(zhuǎn)型發(fā)展及黨風(fēng)廉政建設(shè)的新情況、新問題、新要求，必須對權(quán)力監(jiān)督體系進行改革，其中整體性治理的方法論及實踐規(guī)定屬于工具理性范疇，瞄準既有權(quán)力監(jiān)督體系在結(jié)構(gòu)與機制層面的碎片化特征，整體性治理的價值理念規(guī)定屬于價值理性范疇，瞄準既有權(quán)力監(jiān)督體系在價值取向?qū)用娴木唧w要求。所以，克服既有權(quán)力監(jiān)督體系的碎片化是國家監(jiān)察體制改革的客觀動因，走出既有權(quán)力監(jiān)督體系的碎片化是國家監(jiān)察體制改革的主觀動因。

三、整體性治理與國家監(jiān)察體制改革的客觀動因

回顧我國反腐敗機構(gòu)體制改革及其成效，一條基本原則是始終堅持黨中央對反腐倡廉工作的絕對領(lǐng)導(dǎo)，這是黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭取得實效性的政治保障和組織保證。但腐敗存量和增量依然大量存在的客觀形勢意味著既有的反腐倡廉體制機制是存在問題的，為此需要從整體性治理角度來審視現(xiàn)行反腐敗體制存在的弊端，化解既有權(quán)力監(jiān)督的碎片化成為監(jiān)察體制改革的客觀動因。

(一)反腐敗機構(gòu)力量的分散與耗散

我國的反腐敗機構(gòu)設(shè)置屬于一攬子模式，也就是把承擔反腐敗職能職責的機構(gòu)分解在黨、政、司法等系統(tǒng)，其優(yōu)點是可以發(fā)揮各自的專業(yè)特長，但缺點是職能交叉重疊，缺少一個強有力的領(lǐng)導(dǎo)、組織與協(xié)調(diào)機構(gòu)，導(dǎo)致反腐敗力量分散，辦案周期較長，辦案成本較高等不利后果，客觀上有可能削弱反腐敗績效。全國紀檢監(jiān)察機關(guān)在2008—2012年間，每年約有13萬件立案查處的案件，其中0.4萬件移送司法機關(guān)處理，占立案總數(shù)的3%；每年約5萬件職務(wù)犯罪案件被檢察機關(guān)查處，其中來自紀檢監(jiān)察機關(guān)移送的案件不到10%。[7]這組數(shù)據(jù)表明，反腐敗體制上的障礙削減了對腐敗查處的機率與效能。檢察機關(guān)是反腐敗的重要職能機構(gòu)，其內(nèi)設(shè)職務(wù)犯罪偵查部門，職務(wù)犯罪偵查部門人員編制占比是司法辦案人員的1/10左右，正是這種人員結(jié)構(gòu)削弱了反腐方面的辦案力量，一批職務(wù)犯罪線索難以得到及時初查，誘發(fā)腐敗犯罪黑數(shù)。

(二)反腐敗機構(gòu)的監(jiān)督體制不夠完善

一是就行政監(jiān)察機關(guān)的運行機制而言，監(jiān)督對象往往控制和制約監(jiān)督者，在平行監(jiān)督方面，本級政府難免介入干預(yù)監(jiān)督機構(gòu)的監(jiān)督活動，使得平行監(jiān)督形同虛設(shè)，效果大打折扣。在對下級的監(jiān)督方面，受到監(jiān)督區(qū)域或空間距離的限制以及上下級監(jiān)察機關(guān)之間信息不對稱的限制，對監(jiān)督事項往往是事后補救，難以做到防范于未然。盡管在政策文本上有關(guān)于監(jiān)督體制的明確規(guī)定，如縣級以上地方各級人民政府監(jiān)察機關(guān)有權(quán)力和職責監(jiān)督本級人民政府各部門及其公務(wù)員、下一級人民政府及其領(lǐng)導(dǎo)人員，但在操作過程中往往走樣變形，監(jiān)督的威懾力難以有效發(fā)揮，這種現(xiàn)象被形象地歸納為：“上級監(jiān)督下級太遠，同級監(jiān)督同級太軟，下級監(jiān)督上級太難”。二是在執(zhí)紀執(zhí)法方面存在邊界不清的問題。在發(fā)現(xiàn)腐敗線索或接到腐敗舉報之后，紀檢監(jiān)察機關(guān)和檢察院機關(guān)在職能上都可以獨立地對這些線索或舉報進行調(diào)查。紀檢監(jiān)察機關(guān)存在事實上受理腐敗線索的優(yōu)先權(quán)，優(yōu)先權(quán)是決定腐敗線索轉(zhuǎn)化為腐敗案件的關(guān)鍵因素。紀檢監(jiān)察部門受法律專業(yè)背景等因素限制，把腐敗線索轉(zhuǎn)化為腐敗案件的作用發(fā)揮是不夠充分的。例如，全國檢察機關(guān)2015年查辦經(jīng)濟類職務(wù)犯罪案件41 237人，其中由監(jiān)察機關(guān)移送審計發(fā)現(xiàn)的成案線索僅占查處人數(shù)的0.78%。[8]與此同時，紀律檢查機關(guān)沒有獲得法定的搜查權(quán)力，客觀上對其職能的發(fā)揮有一定的限制。從檢察機關(guān)一方來看，其擁有法定偵查權(quán)力，但在法定時限內(nèi)難以突破案件，往往借助雙規(guī)、雙指辦案，其結(jié)果是導(dǎo)致法律手段和行政手段的混用，職務(wù)犯罪案件起訴、審判中作非法證據(jù)排除的有相當數(shù)量即與雙規(guī)有關(guān)。[9]

(三)反腐敗機構(gòu)承擔的職能存在失衡與混同

一是預(yù)防職能與懲治職能之間的失衡，預(yù)防腐敗是紀檢監(jiān)察機構(gòu)的重要職能，但在反腐敗機構(gòu)的職能設(shè)置與履行方面存在重懲治、輕預(yù)防的問題，即比較重視嚴肅整改問題，而對持久開展教育或督促活動重視不夠。例如，國家預(yù)防腐敗局是我國預(yù)防腐敗的專門機構(gòu)，其重要職責是協(xié)調(diào)各部門預(yù)防腐敗的力量，但這種力量在實際工作中出現(xiàn)了失衡，國家預(yù)防腐敗局只負責組織協(xié)調(diào)與綜合規(guī)劃，沒有監(jiān)督權(quán)力，也不參與具體案件，其結(jié)果是難以形成預(yù)防腐敗的合力。二是紀檢與監(jiān)察合署辦公存在矛盾，合署辦公的優(yōu)點是克服黨政監(jiān)督體制分離帶來的重復(fù)交叉問題及沖突問題，其弊端是黨政不分、政府內(nèi)部監(jiān)督薄弱、行政監(jiān)察職能萎縮、出現(xiàn)非黨公務(wù)人員紀律約束的空白地帶。監(jiān)督機構(gòu)比較分散，隸屬于各個地方和各個部門，削弱了對腐敗現(xiàn)象和行為的日常監(jiān)督、防范和查收，對地方和部門領(lǐng)導(dǎo)進行日常監(jiān)督就成為監(jiān)督難點，省部級官員的問題寄希望于中央來查處，中央一旦監(jiān)督不到位，極易留下隱患。據(jù)不完全統(tǒng)計，截至 2015年 11 月 13 日，十八大以來共有 133 名副省級以上官員被查處。[10]從涉案官員貪腐犯罪的過程來看，往往是一邊升遷調(diào)動工作，一邊腐敗犯罪，甚至出現(xiàn)系統(tǒng)性腐敗、區(qū)域性腐敗、塌方式腐敗、家族式腐敗，而監(jiān)督預(yù)警機制卻失靈，難以察覺，從中折射出監(jiān)督職能的失衡。三是檢察院把偵查、公訴、監(jiān)督職能集中于一身，在職能的縱向?qū)用娉霈F(xiàn)混同，一方面參與訴訟，另一方面又監(jiān)督訴訟；一方面自行偵查，另一方面又自行審查起訴，職能的縱向混同有悖于偵、訴、審各負其責、相互制約的法治原則。2015年全國檢察機關(guān)監(jiān)督糾正濫用強制措施、違法取證等偵查活動違法情形31 874件次，督促偵查機關(guān)立案14 509件，追加逮捕18 196人、追加起訴23 722人。[11]

(四)有效監(jiān)督制約反腐敗機構(gòu)自身行為的機制有待進一步完善

對我國反腐敗機構(gòu)的監(jiān)督有內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督兩個層面。首先，在內(nèi)部監(jiān)督層面，存在同體監(jiān)督的結(jié)構(gòu)缺陷，容易使監(jiān)督權(quán)的行使受到極大干擾。其次，在外部監(jiān)督層面，一是人大監(jiān)督，人大監(jiān)督的相關(guān)法律規(guī)定比較分散，并且對人大行使監(jiān)督權(quán)的權(quán)限、方式和程序的制度化、規(guī)范化和細則化的規(guī)定比較模糊。人大要了解和監(jiān)督司法機關(guān)的反腐敗工作情況，其采取的方式主要是聽取法院、檢察院工作報告，這種方式僅僅停留于文本層面，難以發(fā)揮人大對反腐敗工作的監(jiān)督職能。二是新聞輿論監(jiān)督，如何發(fā)揮好新聞輿論監(jiān)督的作用。三是社會公眾的監(jiān)督，社會公眾參與反腐敗機構(gòu)監(jiān)督的意識較為薄弱，參與監(jiān)督的渠道還不夠通暢，甚至存在著被打擊報復(fù)的擔憂是一個需要更好地精準把握的問題。[12]

四、整體性治理與國家監(jiān)察體制改革的主觀動因

價值觀念是整體性治理的重要內(nèi)容，是整體性治理實踐的指導(dǎo)思想和指導(dǎo)原則，監(jiān)察體制改革離不開價值觀念的指導(dǎo)，人民中心論、權(quán)力監(jiān)督四性論、法治思維論是監(jiān)察體制改革的主觀動因，也是走出權(quán)力監(jiān)督體系碎片化的觀念保證。

(一)人民中心論

這是指監(jiān)察體制改革的價值取向要凸顯人民本位，人民是國家的主人，人民享有當家作主的權(quán)利，通過人民民主專政來實現(xiàn)和保障人民的生存權(quán)、自由權(quán)和各種合法權(quán)益。新創(chuàng)設(shè)的國家監(jiān)察委員會是黨領(lǐng)導(dǎo)下的國家反腐敗機構(gòu)，其職責和職能就是以現(xiàn)代化的治理體系和治理能力來有效治理腐敗，從而遏制和消除腐敗對人民權(quán)益的侵蝕，為此需要明確國家監(jiān)察委員會的憲法地位。國家監(jiān)察委員會由人大產(chǎn)生，人大有權(quán)選舉或罷免監(jiān)察委員會主任、任免監(jiān)察委員會副主任、監(jiān)察委員會委員、監(jiān)察官，監(jiān)察委員會對人大負責，向人大報告工作，接受人大的監(jiān)督，通過這樣的制度設(shè)計來保證監(jiān)察委員會高效發(fā)揮自身的作用，從而確保人民賦予的權(quán)力不被異化，不被小集團利用和謀取私利。國家監(jiān)察委員會的設(shè)立在價值層面上充分體現(xiàn)了人民中心論，是馬克思主義人民觀的直接體現(xiàn)，馬克思在《共產(chǎn)黨宣言》中指出：“過去的一切運動都是少數(shù)人的或者為少數(shù)人謀利益的運動。無產(chǎn)階級的運動是絕大多數(shù)人的、為絕大多數(shù)人謀利益的獨立的運動?！盵13]探索和試驗國家監(jiān)察委員會的過程就是人民中心論的實現(xiàn)過程，黨的十八大以來，在以習(xí)近平同志為核心的黨中央領(lǐng)導(dǎo)下，在推進改革開放的實踐中，堅持以人民為中心的發(fā)展理念和價值立場，把增進人民福祉、促進人的全面發(fā)展作為改革開放的出發(fā)點和落腳點，彰顯治國理政的人民性特質(zhì)。

(二)權(quán)力監(jiān)督四性論

權(quán)力監(jiān)督四性是指有效的權(quán)力監(jiān)督必須同時具備獨立、權(quán)威、廉潔、專業(yè)四大特征，[14]這是充分發(fā)揮反腐敗機構(gòu)或?qū)ｉT監(jiān)督機構(gòu)職能的保證。獨立特征是指反腐敗機構(gòu)要在機構(gòu)、人事、預(yù)算三個方面獨立，不受其他人力、物力、財力和機構(gòu)的限制，其中的人事獨立和預(yù)算獨立顯得尤為重要，反腐敗機構(gòu)只有具備充足的人力資源和經(jīng)費資源，才能保證自身的高效運行。權(quán)威特征是指反腐敗機構(gòu)獲得的授權(quán)應(yīng)該是充分的，授權(quán)與權(quán)威互為因果，充分的授權(quán)才能增強反腐敗機構(gòu)的權(quán)威性，才能形成有效的威懾力。需要充分授權(quán)的權(quán)力有：立案權(quán)、調(diào)查權(quán)(含秘密調(diào)查權(quán))、其他預(yù)防監(jiān)督權(quán)。廉潔特征是指反腐敗機構(gòu)自身具備防止燈下黑的機制，建有完善的內(nèi)部控制機制和外部監(jiān)督機制，自身能夠廉潔從政，有較高的公信力，不會發(fā)生濫用權(quán)力的腐敗風(fēng)險。專業(yè)特征是指反腐敗機構(gòu)的設(shè)置及其人員符合專業(yè)化、職業(yè)化的基本要求，在反腐敗機構(gòu)設(shè)置方面具有一定的集中度和權(quán)威性，其內(nèi)設(shè)機構(gòu)按照職能分工進行設(shè)計，能夠各司其職又相互配合，由此形成合力，取得較高的反腐敗績效。從事反腐敗工作的人員要走專業(yè)化道路，這就需要通過調(diào)查研究，借鑒國內(nèi)外專業(yè)技術(shù)職務(wù)的經(jīng)驗和做法，為反腐敗工作設(shè)置專業(yè)技術(shù)職務(wù)晉升序列，不斷提升專業(yè)素養(yǎng)。國家監(jiān)察委員會的設(shè)立就充分體現(xiàn)了權(quán)力監(jiān)督有效性的四種要求，為進一步完善國家監(jiān)察委員會的結(jié)構(gòu)及運行機制提供了依據(jù)和保證。

(三)法治思維論

總結(jié)我國反腐敗走過的歷程，制度反腐才是從根本上治理腐敗的科學(xué)選擇。在理念上要樹立法治思維和法治方式反對腐敗，在實踐上要加強反腐敗國家立法，加強反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，實現(xiàn)依規(guī)治腐與依法治腐相統(tǒng)一。目前設(shè)立的國家監(jiān)察委員會就是法治反腐價值觀的具體體現(xiàn)，是實現(xiàn)反腐敗斗爭高效化、穩(wěn)定化、常態(tài)化的重要舉措。首先，監(jiān)察體制改革積極借鑒吸收了中紀委巡視制度的優(yōu)勢，在價值取向、內(nèi)容指標、程序規(guī)則等方面做了進一步創(chuàng)新與完善；其次，先在北京、山西、浙江進行試點，保證在法律框架內(nèi)賦予監(jiān)察委員會較高的級別與地位，轉(zhuǎn)變監(jiān)察體制的治理邏輯，成功實現(xiàn)由權(quán)力邏輯向法治邏輯的轉(zhuǎn)變，充分體現(xiàn)出法治反腐的價值內(nèi)涵。

五、國家監(jiān)察體制改革的整體性治理對策

從整體性治理來守護國家監(jiān)察體制的有效運行，基本思路是把國家監(jiān)察體制改革的主觀動因與客觀動因相結(jié)合：一方面以主觀動因指引客觀動因，即以正確的價值觀為導(dǎo)向，指導(dǎo)設(shè)計國家監(jiān)察機構(gòu)，明確國家監(jiān)察權(quán)的屬性，制定國家監(jiān)察機構(gòu)的實踐方案；另一方面以客觀動因?qū)崿F(xiàn)主觀動因，即通過國家監(jiān)察體制的有效運行，實現(xiàn)價值導(dǎo)向，取得預(yù)期治理績效。

第一，明確國家監(jiān)察權(quán)的屬性。關(guān)于國家監(jiān)察權(quán)的屬性，學(xué)界的研究角度包括：一是關(guān)系視角，強調(diào)國家監(jiān)察權(quán)與國家監(jiān)察委員會的關(guān)系；二是整合視角，強調(diào)國家監(jiān)察權(quán)對五種權(quán)源的整合方式；三是本源視角，強調(diào)國家監(jiān)察權(quán)內(nèi)涵的職權(quán)及其內(nèi)容。學(xué)界的具體觀點有五種：現(xiàn)代公共權(quán)力“第四權(quán)”，完全異于其他權(quán)力的“監(jiān)察權(quán)”，五種權(quán)源加總之和的監(jiān)察權(quán)，具有“準司法性”的監(jiān)察權(quán)，以及徐漢明教授提出的第五種觀點[15]。徐漢明[15]認為國家監(jiān)察權(quán)是一種“復(fù)合性”權(quán)力而非“綜合性”權(quán)力，其復(fù)合性表現(xiàn)為：國家監(jiān)察體制改革對原隸屬于政府的行政監(jiān)察權(quán)、行政預(yù)防權(quán)，原隸屬于檢察機關(guān)的反貪污賄賂、反瀆職侵權(quán)等職務(wù)犯罪偵查權(quán)、職務(wù)犯罪預(yù)防權(quán)進行整合。其實質(zhì)是再整合再分配既有政治資源，由此構(gòu)成的國家監(jiān)察權(quán)具有七個特征：反腐敗的專門性、地位的獨立性，權(quán)力行使的強制性、權(quán)力運行的主動性、規(guī)范權(quán)力的程序性、履職責任的客觀義務(wù)性、組織體系的嚴密性。正確認識和理解國家監(jiān)察權(quán)的屬性是發(fā)揮其重要作用的基礎(chǔ)和前提，對此學(xué)界還需要做進一步探討。

第二，構(gòu)建科學(xué)完備的權(quán)力運行組織架構(gòu)。一是整合力量減少管理層級。梳理現(xiàn)有反腐敗機構(gòu)設(shè)置，在此基礎(chǔ)上以化整為零的原則進行整合，具體辦法是：確立紀檢監(jiān)察機關(guān)的主體地位，合并檢察院相關(guān)反腐監(jiān)察力量，整合政府的行政監(jiān)察部門及其職能。針對縣級以下的紀檢監(jiān)察機關(guān)編制少、任務(wù)重的實際情況，可參考派駐紀檢組收歸中央紀委直管的先例，將其全部收歸縣級紀檢監(jiān)察機關(guān)統(tǒng)一編制管理，對下級地區(qū)進行派駐管理。二是實現(xiàn)對公權(quán)力監(jiān)察全覆蓋，權(quán)力監(jiān)督改革是國家監(jiān)察體制改革的本質(zhì)，考察我國對權(quán)力監(jiān)督的歷史進程，其演化軌跡歸結(jié)為“三部曲”：首先在建黨之初設(shè)立了紀委，其次到建國之初設(shè)立了紀委、監(jiān)察部、檢察院“三駕馬車”，再次到改革開放之后實行紀委與監(jiān)察合署辦公，檢察院設(shè)立反貪局。權(quán)力監(jiān)督演化軌跡的“三部曲”表明我國對權(quán)力監(jiān)督的思考和設(shè)計具有多重邏輯。首先是分置邏輯，強調(diào)權(quán)力監(jiān)督要分開設(shè)置，把監(jiān)督權(quán)分別放置于黨、政、法系統(tǒng)，分置邏輯體現(xiàn)專業(yè)分工的優(yōu)勢。其次是整合邏輯，根據(jù)反腐斗爭形勢，把監(jiān)督權(quán)從黨、政、法獨自運行態(tài)勢，逐漸過渡為部分重合、交集合作，再到統(tǒng)一于黨的反腐敗頂層設(shè)計之中，實現(xiàn)權(quán)力監(jiān)督的分散格局到整合格局的轉(zhuǎn)變。整合邏輯的優(yōu)勢是全面、集中、高效，把所有公權(quán)力行使者納入監(jiān)察權(quán)監(jiān)控范圍，上至國務(wù)院，下至村委會，既包括體制內(nèi)的公權(quán)力行使者，又涵括體制外的公權(quán)力行使者，構(gòu)成監(jiān)督無遺漏之網(wǎng)，能夠有效化解腐敗治理的碎片化。我國權(quán)力監(jiān)督機構(gòu)的變遷情況可以歸納為表1和表2所示。[16]

表1 建國初期三個權(quán)力監(jiān)督機構(gòu)(1949—1956年)

表2 改革開放后三個權(quán)力機構(gòu)的變遷(1978—2017年)

第三，明確權(quán)力運行程序規(guī)則。一要完善國家監(jiān)察委員會與黨的紀律檢查委員會合署模式，建立“上下一體、橫向協(xié)作、內(nèi)部協(xié)調(diào)、整體統(tǒng)籌”的國家監(jiān)察權(quán)運行機制，構(gòu)建國家監(jiān)察委員會內(nèi)部監(jiān)察權(quán)與監(jiān)察事務(wù)權(quán)適度分離模式。[15]二要制定《國家監(jiān)察程序法》，對國家監(jiān)察權(quán)力運行規(guī)則進行規(guī)范。修訂《憲法》相關(guān)條文，規(guī)范國家監(jiān)察權(quán)與其他國家權(quán)力之間的關(guān)系，構(gòu)建國家監(jiān)察權(quán)與其他國家權(quán)力之間的協(xié)調(diào)與制約關(guān)系。三要增強制度運行的透明化，加強社會參與。破除公眾對反腐監(jiān)察機構(gòu)的神秘感，把反腐監(jiān)察機構(gòu)的職責、運行程序及反腐監(jiān)察的有關(guān)政策和法律向公眾公開，把不涉密的案件查辦流程、內(nèi)容及結(jié)果及時向公眾公布，爭取公眾對監(jiān)察工作的了解、支持和參與。打破政府與私營部門、非政府組織、公民等外部主體之間的隔閡，實現(xiàn)監(jiān)察工作從黨和政府單一治理到引導(dǎo)社會多元參與的轉(zhuǎn)變。

第四，建立監(jiān)察官職業(yè)共同體制度。一是建立分類管理體系，分別對監(jiān)察官、監(jiān)察輔助人員、監(jiān)察行政人員的任職資格進行專業(yè)設(shè)計；二是建立監(jiān)察官員額管理制度；三是健全監(jiān)察官選任制度；四是建立監(jiān)察官、監(jiān)察輔助人員及監(jiān)察行政人員單獨職務(wù)序列工資制度。

第五,建立對國家監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督制約機制。一是確立國家監(jiān)察權(quán)監(jiān)督制約的基本原則：依法獨立行使國家監(jiān)察權(quán)原則，國家制約與社會監(jiān)督并重原則，外部制約監(jiān)督與內(nèi)部制約監(jiān)督相結(jié)合原則。二是確立國家監(jiān)察權(quán)監(jiān)督制約主體：執(zhí)政黨監(jiān)督、國家權(quán)力機關(guān)監(jiān)督、司法機關(guān)監(jiān)督、社會組織監(jiān)督、社會輿論監(jiān)督、公民個人監(jiān)督、國家監(jiān)察機關(guān)自身監(jiān)督，依據(jù)各種主體的特點制定相應(yīng)的監(jiān)督程序和方法。三是推進監(jiān)察信息公開，借鑒《人民檢察院案件信息公開工作規(guī)定(試行)》《最高人民法院關(guān)于司法公開的六項規(guī)定》《政府信息公開條例》的成功經(jīng)驗，適時制定和頒布《關(guān)于監(jiān)察信息公開的若干規(guī)定》。建立國家監(jiān)察新聞發(fā)言人制度和互聯(lián)網(wǎng)信息公開平臺。四是保障檢察權(quán)審判權(quán)的依法獨立行使，國家監(jiān)察機關(guān)也不得干涉、不得強令檢察機關(guān)提起公訴。國家監(jiān)察機關(guān)要敬畏法庭審判，其辦案活動要經(jīng)得起法庭的檢驗，依法收集、固定、保存證據(jù)，做到依法辦案，不能干涉法庭審判。[17]

以整體性治理思維考察國家監(jiān)察體制改革動因具有重要的現(xiàn)實意義，其目標是建立集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的監(jiān)察體系，實現(xiàn)范圍上的全覆蓋、手段上的科學(xué)分工與力量整合、地位上的獨立性和權(quán)威性。改革后我國反腐敗機構(gòu)體制的特色優(yōu)勢更為明顯，優(yōu)化了黨和國家的職權(quán)關(guān)系，體現(xiàn)了社會主義制度的優(yōu)勢，有利于增強反腐敗斗爭的整體效能，有利于推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。正如習(xí)近平總書記指出的那樣：“強化黨內(nèi)監(jiān)督是為了保證黨立黨為公、執(zhí)政為民，強化國家監(jiān)察是為了保證國家機器依法履職、秉公用權(quán)，強化群眾監(jiān)督是為了保證權(quán)力來自人民、服務(wù)人民。要把黨內(nèi)監(jiān)督同國家監(jiān)察、群眾監(jiān)督結(jié)合起來，同法律監(jiān)督、民主監(jiān)督、審計監(jiān)督、司法監(jiān)督、輿論監(jiān)督等協(xié)調(diào)起來，形成監(jiān)督合力，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。”[18]