陳軒禹,徐 濤

(北京師范大學(xué)，北京 100875)

經(jīng)營者集中是指兩個或兩個以上相互獨立的經(jīng)營者通過合并、取得股權(quán)或資產(chǎn)、合同控制等方式，使其之間的控制關(guān)聯(lián)關(guān)系發(fā)生持久變化的行為，具體規(guī)定于《中華人民共和國反壟斷法》(下文簡稱《反壟斷法》)第二十條。經(jīng)營者集中申報制度是從申報的對象標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)兩個層面對經(jīng)營者集中申報門檻進(jìn)行劃定的一系列規(guī)則。自2008年《反壟斷法》實施以來，國務(wù)院、商務(wù)部發(fā)布了多部規(guī)范性文件，初步建立起我國經(jīng)營者集中申報制度。近年來，“互聯(lián)網(wǎng)+”經(jīng)濟(jì)大熱，國內(nèi)“互聯(lián)網(wǎng)+”產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展，出現(xiàn)了多起相關(guān)企業(yè)的經(jīng)營者集中案例。然而，在“互聯(lián)網(wǎng)+”經(jīng)濟(jì)形態(tài)下，經(jīng)營者集中因有區(qū)別于傳統(tǒng)壟斷的特點，在某種程度上使得我國現(xiàn)有法律規(guī)范無法對其進(jìn)行合理有效的規(guī)制。目前對“互聯(lián)網(wǎng)+”的研究和運用多源自互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)自身，學(xué)術(shù)研究并不豐富，本文將從交叉學(xué)科的研究視角出發(fā)，對“互聯(lián)網(wǎng)+”經(jīng)濟(jì)形態(tài)下的我國經(jīng)營者集中申報制度進(jìn)行相關(guān)探討。

一、“互聯(lián)網(wǎng)+”經(jīng)濟(jì)形態(tài)下的經(jīng)營者集中

“互聯(lián)網(wǎng)+”是網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展所孕育出的一種新的經(jīng)濟(jì)形態(tài)，受網(wǎng)絡(luò)外部性影響，具有區(qū)別于傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)的特征。在“互聯(lián)網(wǎng)+”語境下討論經(jīng)營者集中申報制度，應(yīng)當(dāng)先對“互聯(lián)網(wǎng)+”的內(nèi)涵和網(wǎng)絡(luò)外部性進(jìn)行分析，再闡釋其對我國經(jīng)營者集中所產(chǎn)生的影響。

(一)“互聯(lián)網(wǎng)+”的內(nèi)涵

什么是“互聯(lián)網(wǎng)+”？為明確其內(nèi)涵需先將其與一些相似概念進(jìn)行區(qū)分。首先，“互聯(lián)網(wǎng)+”不同于純粹的互聯(lián)網(wǎng)。純粹的互聯(lián)網(wǎng)，也可以說是狹義的互聯(lián)網(wǎng)，是指僅存在于虛擬的因特網(wǎng)之中，不與實體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生直接聯(lián)系的網(wǎng)絡(luò)。如新聞門戶網(wǎng)站、即時通訊軟件、BBS論壇等。其次，“互聯(lián)網(wǎng)+”也不是 “+互聯(lián)網(wǎng)”?！?互聯(lián)網(wǎng)”是指傳統(tǒng)企業(yè)將互聯(lián)網(wǎng)作為一種工具用來獲取或者發(fā)布信息，從而完成交流溝通的應(yīng)用[1]。在“+互聯(lián)網(wǎng)”中，互聯(lián)網(wǎng)只是一種工具，雖然其與實體經(jīng)濟(jì)已經(jīng)開始結(jié)合，但這種結(jié)合是一種機(jī)械的、表面的結(jié)合，可以輕易將二者進(jìn)行分割，此時互聯(lián)網(wǎng)對實體經(jīng)濟(jì)效率提高的效果并不顯著且可被其他工具替代。而“互聯(lián)網(wǎng)+”則是一種以網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)設(shè)施和實現(xiàn)工具的經(jīng)濟(jì)形態(tài)，在此種經(jīng)濟(jì)形態(tài)中，互聯(lián)網(wǎng)融入商業(yè)生態(tài)系統(tǒng)，成為實體經(jīng)濟(jì)商業(yè)系統(tǒng)中不可分割的有機(jī)組成部分，極大地提高了實體經(jīng)濟(jì)的效率，并給實體經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)方式、商業(yè)模式等帶來巨大的顛覆。

對于“互聯(lián)網(wǎng)+”，早在2015年3月阿里研究院就給出了定義，即以互聯(lián)網(wǎng)為主的一整套信息技術(shù)(包括移動互聯(lián)網(wǎng)、云計算、大數(shù)據(jù)技術(shù)等)在經(jīng)濟(jì)、社會生活各部門的擴(kuò)散、應(yīng)用過程；同時也是各環(huán)節(jié)不斷被“互聯(lián)網(wǎng)化”的漸進(jìn)過程[注]詳見2015年3月阿里研究院發(fā)布的《“互聯(lián)網(wǎng)+”研究報告》。。首先被“互聯(lián)網(wǎng)化”的是消費者，即消費者對互聯(lián)網(wǎng)的熟悉和使用達(dá)到一定規(guī)模；其次是廣告營銷環(huán)節(jié)，表現(xiàn)為搜索引擎和門戶網(wǎng)站中的網(wǎng)絡(luò)廣告；再次是零售環(huán)節(jié)，表現(xiàn)為淘寶、京東等電子商務(wù)平臺的崛起；接下來是批發(fā)和分銷環(huán)節(jié)，最后是生產(chǎn)制造環(huán)節(jié)。該定義解釋了“互聯(lián)網(wǎng)+”與“互聯(lián)網(wǎng)”“+互聯(lián)網(wǎng)”三者是一個緊密聯(lián)系的歷史過程。結(jié)合上述闡釋，筆者認(rèn)為，當(dāng)我們討論“互聯(lián)網(wǎng)+”時，就是在討論區(qū)別于傳統(tǒng)工業(yè)經(jīng)濟(jì)和狹義網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)，并以互聯(lián)網(wǎng)為基礎(chǔ)和工具對傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行革命后所形成的新的經(jīng)濟(jì)形態(tài)。

(二)“互聯(lián)網(wǎng)+”經(jīng)濟(jì)的網(wǎng)絡(luò)外部性特征

所謂網(wǎng)絡(luò)外部性，是指一個網(wǎng)絡(luò)的價值與其用戶規(guī)模相關(guān)聯(lián)，每一個新用戶的加入都會給已有用戶帶來新的價值，從而使整個網(wǎng)絡(luò)的價值增加[2]。當(dāng)一種產(chǎn)品對用戶的價值隨著使用相同產(chǎn)品或可兼容產(chǎn)品用戶的增加而增大時，就出現(xiàn)了網(wǎng)絡(luò)外部性，并由此帶來臨界點現(xiàn)象和冒尖現(xiàn)象。臨界點現(xiàn)象是指當(dāng)某個網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)品首次投放市場時，使用該產(chǎn)品的用戶較少，該產(chǎn)品價值較低，而當(dāng)產(chǎn)品開發(fā)者決心擴(kuò)大受眾群體和用戶數(shù)量，如采用補(bǔ)貼或低價等方式吸引用戶后，其產(chǎn)品使用者數(shù)量會呈現(xiàn)增長態(tài)勢，當(dāng)用戶規(guī)模超過某個臨界點后，該網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)品的知名度和吸引力將呈倍數(shù)增長，從而該產(chǎn)品的價值增加，此時開發(fā)者無需再以補(bǔ)貼式的規(guī)模擴(kuò)張就可以吸引大批用戶和粉絲。冒尖現(xiàn)象是指當(dāng)若干個相互競爭的互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)品中有一兩個先行達(dá)到用戶規(guī)模時，市場上的剩余用戶就會傾向于使用該產(chǎn)品，而其他網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)品則會漸漸被用戶拋棄。就網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)而言，冒尖現(xiàn)象會導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)品開發(fā)者不惜通過高額補(bǔ)貼、兼并等方式排擠其他競爭者，最終導(dǎo)致資金力量雄厚的網(wǎng)絡(luò)企業(yè)勝出。

(三)“互聯(lián)網(wǎng)+”企業(yè)經(jīng)營者集中產(chǎn)生的影響

互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)品的同質(zhì)性較高，其企業(yè)集中多為橫向集中[注]橫向集中指提供同類產(chǎn)品或服務(wù)的企業(yè)間的集中，各企業(yè)之間通常是競爭關(guān)系。，這種集中帶來的影響是雙重的。就有利影響而言，經(jīng)營者集中可以提高經(jīng)濟(jì)效率和消費者福利。在傳統(tǒng)行業(yè)中，企業(yè)規(guī)模擴(kuò)大到一定程度會耗費大量物質(zhì)成本，導(dǎo)致其創(chuàng)造的邊際收益減少；而“互聯(lián)網(wǎng)+”企業(yè)大多提供的是虛擬產(chǎn)品或服務(wù)，技術(shù)資本已經(jīng)替代了物質(zhì)資本，企業(yè)間的合并能夠降低技術(shù)成本，彌補(bǔ)技術(shù)短板。同時，通過集中企業(yè)也可減少為擴(kuò)展用戶而付出的高額成本。例如滴滴出行和Uber合并后，其投入于廣告和補(bǔ)貼的資金成本大幅下降，并形成了統(tǒng)一的網(wǎng)約車服務(wù)系統(tǒng)，在解決重合和浪費問題的同時又能利用先進(jìn)的定位和派單系統(tǒng)實現(xiàn)網(wǎng)約車的高覆蓋率和高服務(wù)率。就不利影響而言，橫向集中會減少市場競爭者，而當(dāng)市場競爭者數(shù)目過少、集中度過高時，有效競爭將會減弱。這在“互聯(lián)網(wǎng)+”行業(yè)中表現(xiàn)得尤為明顯，無論是滴滴出行和Uber的合并還是美團(tuán)網(wǎng)和大眾點評網(wǎng)的合并均表現(xiàn)出這種趨勢，即當(dāng)兩個具有競爭力的互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)合并后，其市場影響力將極大增加，其用戶數(shù)量的擴(kuò)展并非“1+1=2”那么簡單，而是會吸引大量的潛在互聯(lián)網(wǎng)用戶群體，這就容易形成支配地位?！霸诠杨^化成為互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展必然的情況下，只有行業(yè)第一、第二才能得以生存發(fā)展，倘若為了一定的目的達(dá)成集中協(xié)議，固然會形成最大規(guī)模經(jīng)濟(jì)，但也因為其他競爭力量的消失而有實施長期反競爭的危險和可能?！盵注]詳見張坤著《互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)反壟斷研究》，湖南大學(xué)2016年博士學(xué)位論文。此外，就網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)來說，規(guī)模越大則網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)效應(yīng)越強(qiáng)，更可能減弱競爭并產(chǎn)生進(jìn)入壁壘。多數(shù)用戶習(xí)慣于某一APP后便不想輕易改變使用習(xí)慣而去使用其他應(yīng)用的心理，會更進(jìn)一步增強(qiáng)“互聯(lián)網(wǎng)+”企業(yè)因集中所產(chǎn)生的市場壁壘。

(四)“互聯(lián)網(wǎng)+”經(jīng)濟(jì)下經(jīng)營者集中的特點

1.參與集中的“互聯(lián)網(wǎng)+”企業(yè)在集中之前的營業(yè)額較低?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+”企業(yè)營業(yè)額的計算方法具有特殊性?！督?jīng)營者集中申報辦法》第四條規(guī)定，“營業(yè)額包括相關(guān)經(jīng)營者上一會計年度內(nèi)銷售產(chǎn)品和提供服務(wù)所獲得的收入，扣除相關(guān)稅金及其附加”，可見“銷售產(chǎn)品和提供服務(wù)所獲得的收入”和“相關(guān)稅金及其附加”是計算營業(yè)額的主要數(shù)據(jù)。在傳統(tǒng)產(chǎn)品銷售行業(yè)中，營業(yè)額比較容易計算，只需明確其上一會計年度通過銷售產(chǎn)品所獲得的銷售總額再減去相關(guān)稅金及其附加即可，但在“互聯(lián)網(wǎng)+”企業(yè)所涉及的服務(wù)業(yè)中需考慮的因素較為復(fù)雜。例如以外賣平臺為代表的中間平臺模式，平臺連接餐館和消費者，消費者通過平臺下單并將餐費支付給餐館，平臺從中收取服務(wù)費，此時若單純按流水計算則營業(yè)額會很大，若僅將服務(wù)費等同于營業(yè)額又難以達(dá)到申報標(biāo)準(zhǔn)。此外，由于前述“臨界點效應(yīng)”的存在，“互聯(lián)網(wǎng)+”企業(yè)在產(chǎn)品推廣初期的主要目的是擴(kuò)大用戶群體，在功能相似、使用體驗相差不大的情況下，經(jīng)濟(jì)因素往往是用戶群體的優(yōu)先考慮因素，因此，增加用戶數(shù)量的捷徑就是降價和補(bǔ)貼。從最早的網(wǎng)約車企業(yè)發(fā)放代金券，到近期自媒體企業(yè)的“搶紅包大戰(zhàn)”，都是對“互聯(lián)網(wǎng)+”企業(yè)會在用戶數(shù)量達(dá)到臨界點之前進(jìn)行巨額投入的印證，由此導(dǎo)致企業(yè)營業(yè)額很低甚至為負(fù)數(shù)，根本達(dá)不到申報標(biāo)準(zhǔn)。

2.進(jìn)行集中的經(jīng)營者中一方或多方的市場份額和交易額較大。“互聯(lián)網(wǎng)+”企業(yè)進(jìn)行經(jīng)營者集中往往是在一方或多方將要達(dá)到“臨界點”之時，此時企業(yè)由于之前的市場擴(kuò)張投入已積累了一定的用戶數(shù)量，其合并的目的是在市場中進(jìn)一步擴(kuò)大用戶群體，一旦合并成功，就用戶數(shù)量而言該企業(yè)將會具有壟斷地位；與此同時，由于之前資金的大量投入，在賬面上企業(yè)可能無法達(dá)到申報標(biāo)準(zhǔn)。簡言之，其擁有了絕對的市場份額卻又難以達(dá)到經(jīng)營者集中的申報標(biāo)準(zhǔn)，這是不盡合理的。

此外，由于網(wǎng)絡(luò)市場的“冒尖效應(yīng)”，只要市場份額足夠，即便那些靠“燒錢”發(fā)展從而處于虧損狀態(tài)的企業(yè)也可能得到大額融資，大額融資加上投資人對這些企業(yè)未來的看漲，導(dǎo)致“互聯(lián)網(wǎng)+”企業(yè)的估值極高。同時，這類企業(yè)進(jìn)行經(jīng)營者集中的交易額往往較大，如在58同城與趕集網(wǎng)合并案中，根據(jù)雙方股東達(dá)成的最終協(xié)議，58同城方面將以3400萬份普通股和4.122億美元為對價獲得趕集網(wǎng)43.2%的股份[注]詳見《58同城宣布與趕集網(wǎng)合并》，http://news.wenweipo.com/2015/04/17/IN1504170078.htm，最后訪問日期為2018年3月30日。，這已基本超出了美國《反托拉斯法》中要求的“2億美元的合并行為必須申報”的標(biāo)準(zhǔn)。

二、我國經(jīng)營者集中申報制度存在的問題

自2008年《反壟斷法》實施以來，國務(wù)院和商務(wù)部陸續(xù)出臺了相關(guān)文件，試圖不斷完善經(jīng)營者集中申報制度。但是，由于立法時存在的問題以及“互聯(lián)網(wǎng)+”經(jīng)濟(jì)形態(tài)下經(jīng)營者集中的特殊性，因而從某種意義上說，現(xiàn)行的經(jīng)營者集中申報制度在“互聯(lián)網(wǎng)+”領(lǐng)域未能很好地發(fā)揮作用。

(一)經(jīng)營者集中的定義存在的問題

我國《反壟斷法》第二十條[注]《中華人民共和國反壟斷法》第二十條規(guī)定，“經(jīng)營者集中是指下列情形：(一)經(jīng)營者合并；(二)經(jīng)營者通過取得股權(quán)或者資產(chǎn)的方式取得對其他經(jīng)營者的控制權(quán)；(三)經(jīng)營者通過合同等方式取得對其他經(jīng)營者的控制權(quán)或者能夠?qū)ζ渌?jīng)營者施加決定性影響?！庇昧信e的方式定義了怎樣的行為屬于經(jīng)營者集中，以控制權(quán)為核心，突出了“取得控制權(quán)”或“施加決定性影響”的關(guān)鍵標(biāo)準(zhǔn)，但缺少兜底式的抽象定義，對某些不在法條列舉范圍內(nèi)的集中行為無法加以規(guī)制。對“取得控制權(quán)”未作出明確解釋，使經(jīng)營者與執(zhí)法機(jī)關(guān)不能很好地把握取得控制權(quán)的尺度。

1.對象范圍局限，缺少抽象概念。目前在我國被納入《反壟斷法》規(guī)制的經(jīng)營者集中行為包括合并、取得股權(quán)、取得資產(chǎn)、合同控制、通過合同施加決定性影響、其他方式取得控制權(quán)和其他方式施加決定性影響。上述界定范圍雖已覆蓋大多數(shù)經(jīng)營者集中的情形，但仍存在缺漏，如兩個經(jīng)營者設(shè)立合營企業(yè)的行為是否應(yīng)進(jìn)行集中申報？

在“互聯(lián)網(wǎng)+”經(jīng)濟(jì)形態(tài)中，企業(yè)合營[注]2013年，騰訊集團(tuán)與Digital Domain Holdings Limited(以下簡稱DDHL)展開合營，合作的主要資產(chǎn)為騰訊于DD Tencent Company Limited之50%的權(quán)益，而其余50%的權(quán)益則由騰訊集團(tuán)持有，DDHL與騰訊集團(tuán)各自向該合營企業(yè)出資1500000美元。兩位合營者中，騰訊是中國互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域的巨頭，而DDHL是香港上市企業(yè)，在全球經(jīng)營數(shù)字視覺特效、動畫及電影等業(yè)務(wù)，雙方都是實力雄厚的企業(yè)，但其設(shè)立合營企業(yè)的行為并未進(jìn)行申報。的情形并不少見，對于企業(yè)合營，學(xué)界多認(rèn)為其介于壟斷行為與經(jīng)營者集中之間，實踐中需根據(jù)具體情況來區(qū)別對待。鑒于企業(yè)合營的特殊屬性，《歐盟理事會關(guān)于經(jīng)營者集中控制的第139/2004號條例》第三條第四款規(guī)定，如果合營企業(yè)是為持久存在而設(shè)立的，且其作為獨立經(jīng)濟(jì)實體承擔(dān)全部功能，那么符合第一款條件(即符合集中概念)的合營企業(yè)將被當(dāng)成集中看待[注]原文如下：The creation of a joint venture performing on a lasting basis all the functions of an autonomous economic entity shall constitute a concentration within the meaning of paragraph 1(b)。。我國《反壟斷法》并未就兩個經(jīng)營者設(shè)立合營企業(yè)的行為是否應(yīng)該進(jìn)行集中申報作出明確規(guī)定,只是在《關(guān)于經(jīng)營者集中申報的指導(dǎo)意見》第四條[注]《關(guān)于經(jīng)營者集中申報的指導(dǎo)意見》第四條規(guī)定，“對于新設(shè)合營企業(yè)，如果至少有兩個經(jīng)營者共同控制該合營企業(yè)，則構(gòu)成經(jīng)營者集中；如果僅有一個經(jīng)營者單獨控制該合營企業(yè)，其他的經(jīng)營者沒有控制權(quán)，則不構(gòu)成經(jīng)營者集中。”中進(jìn)行了規(guī)定。從執(zhí)法實踐來看，企業(yè)合營行為的確是需要申報的集中行為之一[注]商務(wù)部反壟斷局《經(jīng)營者集中反壟斷審查申報表》第二項“交易性質(zhì)”的選項中包括“合營企業(yè)”，第六項“集中交易概況”中包括合營企業(yè)的概況。。商務(wù)部網(wǎng)站公開的《反壟斷法》實施以來共1627件無條件批準(zhǔn)的經(jīng)營者集中審查案件中，涉及合營企業(yè)的經(jīng)營者集中案件約占24.2%。對于如此常見的行為，其執(zhí)法依據(jù)卻是法律性質(zhì)為國務(wù)院部門規(guī)章的指導(dǎo)性文件，如商務(wù)部反壟斷局發(fā)布的《關(guān)于經(jīng)營者集中申報的指導(dǎo)意見》，法律效力尚顯不足。此外，此規(guī)定是對《反壟斷法》中沒有規(guī)定的情形作出了擴(kuò)張性解釋，從而擴(kuò)大了經(jīng)營者集中的對象范圍，從某種意義上講，這個解釋的合理性值得商榷，因而可以說有近400件經(jīng)營者集中案件是在缺乏牢固的法律基礎(chǔ)之上審理的。筆者認(rèn)為，正是因為《反壟斷法》對經(jīng)營者集中對象范圍的定義缺少可以靈活適用的抽象概念，才導(dǎo)致出現(xiàn)上述問題。

2.缺少對“取得控制權(quán)”的細(xì)化解釋?！蛾P(guān)于經(jīng)營者集中申報的指導(dǎo)意見》第三條[注]《關(guān)于經(jīng)營者集中申報的指導(dǎo)意見》第三條規(guī)定，“經(jīng)營者集中所指的控制權(quán)，包括單獨控制權(quán)和共同控制權(quán)?！袛嘟?jīng)營者是否通過交易取得其他經(jīng)營者的控制權(quán)，通?？紤]包括但不限于下列因素：(一)交易的目的和未來的計劃；(二)交易前后其他經(jīng)營者的股權(quán)結(jié)構(gòu)及其變化；(三)其他經(jīng)營者股東大會的表決事項及其表決機(jī)制，以及其歷史出席率和表決情況；(四)其他經(jīng)營者董事會或監(jiān)事會的組成及其表決機(jī)制；(五)其他經(jīng)營者高級管理人員的任免等；(六)其他經(jīng)營者股東、董事之間的關(guān)系，是否存在委托行使投票權(quán)、一致行動人等；(七)該經(jīng)營者與其他經(jīng)營者是否存在重大商業(yè)關(guān)系、合作協(xié)議等?？刂茩?quán)取得，可由經(jīng)營者直接取得，也可通過其已控制的經(jīng)營者間接取得?！睂刂茩?quán)的范圍及取得控制權(quán)的判斷標(biāo)準(zhǔn)作出了規(guī)定，但對控制權(quán)的解釋存在不足。首先，從執(zhí)法機(jī)關(guān)的角度來說，該規(guī)定對控制權(quán)作出的解釋還不夠具體，僅從條文上無法得出客觀詳細(xì)的判斷標(biāo)準(zhǔn)，缺乏法律上的可預(yù)見性。例如，第三條第二款中的“交易前后其他經(jīng)營者的股權(quán)結(jié)構(gòu)及其變化”，到底股權(quán)結(jié)構(gòu)需發(fā)生怎樣的變化才可以判斷經(jīng)營者通過交易取得了其他經(jīng)營者的控制權(quán)？條文中并未對此作出說明，其他條款中也存在類似的問題。其次，從立法層面來說，該解釋又顯得過于具體，缺少對“取得控制權(quán)”概念高層次、總體上的把握。

“互聯(lián)網(wǎng)+”企業(yè)往往采用的是雙重股權(quán)制度，在工商登記中的股權(quán)份額可能無法代表其真正的投票權(quán)比例，還存在通過協(xié)議控制實現(xiàn)外資企業(yè)對國內(nèi)公司實體控制的情況導(dǎo)致難以認(rèn)定國內(nèi)企業(yè)的控制權(quán)。同時，法律具有權(quán)威性和滯后性，無法通過頻繁修訂來適應(yīng)新出現(xiàn)的情形，因此法律需對“取得控制權(quán)”等核心概念作出細(xì)化規(guī)定，為執(zhí)法部門今后的解釋和適用提供基礎(chǔ)依據(jù)。

(二)申報標(biāo)準(zhǔn)存在的問題

我國經(jīng)營者集中所采用的申報標(biāo)準(zhǔn)類似于當(dāng)事人規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)中的“雙層銷售額標(biāo)準(zhǔn)”，即依據(jù)參與集中的經(jīng)營者的國際和國內(nèi)銷售額來確定申報義務(wù)，只是將“銷售額”改為“營業(yè)額”，我國對“營業(yè)額”的相關(guān)規(guī)定體現(xiàn)在《國務(wù)院關(guān)于經(jīng)營者集中申報標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》第三、四、五條。

1.申報標(biāo)準(zhǔn)單一，未考慮市場份額及交易額因素。現(xiàn)有“雙層營業(yè)額標(biāo)準(zhǔn)”的優(yōu)點在于便于測算，也便于參與集中的企業(yè)進(jìn)行自我判斷。從國務(wù)院法制辦答記者問的解釋[注]詳見國務(wù)院法制辦就《國務(wù)院關(guān)于經(jīng)營者集中申報標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》答記者問，申報標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)便于參與集中的經(jīng)營者以及反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)判斷和掌握，并有明確的行為預(yù)期。經(jīng)營者的營業(yè)額是反映經(jīng)營者經(jīng)濟(jì)力的重要指標(biāo)，較為客觀、明確，世界各國大都采用這一指標(biāo)確定經(jīng)營者集中的申報標(biāo)準(zhǔn)。http://politics.people.com.cn/GB/1026/7609104.html，最后訪問日期為2018年5月6日。中可以看到，反壟斷機(jī)關(guān)在制定申報標(biāo)準(zhǔn)時主要是基于便捷、可操作性強(qiáng)的考慮。但僅考慮營業(yè)額因素，會導(dǎo)致某些市場份額相對較小的房地產(chǎn)、石油鋼鐵等重資產(chǎn)型企業(yè)即便集中行為對市場競爭影響不大也需要申報，而那些用戶基礎(chǔ)龐大、會對市場競爭產(chǎn)生重大影響的行業(yè)，如傳媒業(yè)等，由于其所采取的免費或低費商業(yè)策略等，使其營業(yè)額無法達(dá)到申報標(biāo)準(zhǔn)而無須主動申報。特別是“互聯(lián)網(wǎng)+”經(jīng)濟(jì)形態(tài)下的經(jīng)營者集中，具有集中前營業(yè)額較小、參與集中的經(jīng)營者市場份額較大、集中交易的交易額較大等特點，在我國現(xiàn)行的單一申報標(biāo)準(zhǔn)下幾乎都可免于申報，這對相關(guān)市場上的良性競爭和消費者利益保護(hù)是不利的。

2.營業(yè)額計算方法不明。如前所述，中間平臺的營業(yè)額難以通過傳統(tǒng)方法進(jìn)行計算，我國法律法規(guī)并未對這種情況下如何計算營業(yè)額作另外的說明。筆者認(rèn)為，歐盟采用的作為中間商的服務(wù)企業(yè)的營業(yè)額應(yīng)當(dāng)計算其收到的傭金[注]詳見《根據(jù)關(guān)于控制企業(yè)集中的共同體 4064/89 號理事會條例制定關(guān)于完全功能型合營企業(yè)概念的通知》。這一做法值得借鑒。對于“互聯(lián)網(wǎng)+”行業(yè)來說，其廣泛存在的“中間平臺”性質(zhì)和日益新穎的商業(yè)模式使得現(xiàn)行的營業(yè)額計算方式不能準(zhǔn)確反映出集中行為對相關(guān)市場中的競爭所帶來的影響，進(jìn)而使得通過營業(yè)額不能對“互聯(lián)網(wǎng)+”企業(yè)的集中行為作出準(zhǔn)確評價。

(三)納入營業(yè)額計算的經(jīng)營者范圍過大

《經(jīng)營者集中申報辦法》第五條[注]《經(jīng)營者集中申報辦法》第五條規(guī)定，“參與集中的單個經(jīng)營者的營業(yè)額應(yīng)當(dāng)為下述經(jīng)營者的營業(yè)額總和：(一)該單個經(jīng)營者；(二)第(一)項所指經(jīng)營者直接或間接控制的其他經(jīng)營者；(三)直接或間接控制第(一)項所指經(jīng)營者的其他經(jīng)營者；(四)第(三)項所指經(jīng)營者直接或間接控制的其他經(jīng)營者；(五)第(一)至(四)項所指經(jīng)營者中兩個或兩個以上經(jīng)營者共同控制的其他經(jīng)營者。參與集中的單個經(jīng)營者的營業(yè)額不包括上述(一)至(五)項所列經(jīng)營者之間發(fā)生的營業(yè)額?！痹O(shè)定了復(fù)雜的營業(yè)額計算方法，下面我們通過一個假設(shè)來看營業(yè)額計算的范圍。如圖1所示，假設(shè)A、B兩個企業(yè)進(jìn)行集中。其一，根據(jù)《經(jīng)營者集中申報辦法》第五條第一項，應(yīng)當(dāng)計算A、B兩個企業(yè)的營業(yè)額；其二，根據(jù)第五條第二項，還應(yīng)計算A、B直接或間接控制的其他經(jīng)營者，即圖中的A1、A2、An、B1、B2、Bn等；其三，根據(jù)第五條第三項，直接或間接控制A、B的其他經(jīng)營者的營業(yè)額也應(yīng)計算在內(nèi)，即圖中a、b的營業(yè)額也應(yīng)計算在內(nèi)；其四，根據(jù)第五條第四項，a、b所直接或間接控制的其他經(jīng)營者的營業(yè)額也應(yīng)計算在內(nèi)，即圖中a1、a2、an、b1、b2、bn等的營業(yè)額也應(yīng)計算在內(nèi)；其五，根據(jù)第五條第五項，計算范圍還包括以上所有經(jīng)營者中兩個或兩個以上經(jīng)營者共同控制的其他經(jīng)營者所產(chǎn)生的營業(yè)額，即圖中x、y、z等企業(yè)的營業(yè)額也應(yīng)計算在內(nèi)。

圖1企業(yè)關(guān)系示例圖

由此看來，如果嚴(yán)格按照《經(jīng)營者集中申報辦法》要求的范圍來計算營業(yè)額，那么營業(yè)額的范圍似乎顯得過于寬泛了，尤其對于國有企業(yè)來說，國資委是其共同控制者，那么是否意味著任何兩家國有企業(yè)的集中都需把所有國有企業(yè)的營業(yè)額全部計算一遍？另外，由于參與集中的“互聯(lián)網(wǎng)+”企業(yè)大都參與了多輪融資，且融資可能來源于世界各地的自然人、企業(yè)和專業(yè)投資機(jī)構(gòu)，因此當(dāng)前很多“互聯(lián)網(wǎng)+”企業(yè)的股權(quán)往往分散在眾多股東手中，其中的部分股東可能持有多家“互聯(lián)網(wǎng)+”企業(yè)的多數(shù)股權(quán)。例如，從阿里巴巴集團(tuán)向美國證券交易委員會提交的IPO招股書中可以看出，阿里巴巴集團(tuán)的股權(quán)結(jié)構(gòu)中，軟銀集團(tuán)持股數(shù)最多，占比達(dá)34.4%。軟銀集團(tuán)既是日本一家電信業(yè)與媒體業(yè)企業(yè)的控股公司，同時其在全球投資控股了數(shù)百家企業(yè)，如果嚴(yán)格按照《經(jīng)營者集中申報辦法》的要求，那么需把與軟銀集團(tuán)相關(guān)的所有控股公司的營業(yè)額均納入計算范圍，這樣便增大了工作難度，而且一些經(jīng)營者之間的經(jīng)營很可能根本不存在聯(lián)系，因此將其全部納入計算范圍是不必要的。

(四)兜底條款適用條件不明

為防止部分未達(dá)到申報標(biāo)準(zhǔn)的經(jīng)營者集中行為損害市場競爭，《國務(wù)院關(guān)于經(jīng)營者集中申報標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》第四條[注]《國務(wù)院關(guān)于經(jīng)營者集中申報標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》第四條規(guī)定，“經(jīng)營者集中未達(dá)到本規(guī)定第三條規(guī)定的申報標(biāo)準(zhǔn)，但按照規(guī)定程序收集的事實和證據(jù)表明該經(jīng)營者集中具有或者可能具有排除、限制競爭效果的，國務(wù)院商務(wù)主管部門應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行調(diào)查?！辟x予了國務(wù)院主管部門主動調(diào)查的權(quán)力，但根據(jù)《經(jīng)營者集中申報辦法》第十六條[注]《經(jīng)營者集中申報辦法》第十六條規(guī)定，“經(jīng)營者集中未達(dá)到《規(guī)定》第三條規(guī)定的申報標(biāo)準(zhǔn)，參與集中的經(jīng)營者自愿提出經(jīng)營者集中申報，商務(wù)部收到申報文件、資料后經(jīng)審查認(rèn)為有必要立案的，應(yīng)當(dāng)按照《反壟斷法》的規(guī)定進(jìn)行立案審查并作出決定?！?，上述主動調(diào)查中“按照規(guī)定程序收集的事實和證據(jù)”是指參與集中的經(jīng)營者自愿提出申報。由于“互聯(lián)網(wǎng)+”企業(yè)的營業(yè)額往往達(dá)不到申報標(biāo)準(zhǔn)，但鑒于其過大的市場份額以及合并前可能存在損害市場競爭或消費者利益的行為，其集中行為很可能具有排除競爭的效果，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行審查。但根據(jù)上述規(guī)定，在企業(yè)未達(dá)到申報標(biāo)準(zhǔn)時，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)需在企業(yè)自愿申報的情況下才能依據(jù)申報收集到的證據(jù)進(jìn)一步作出是否審查的判斷。顯然，此前多起“互聯(lián)網(wǎng)+”領(lǐng)域經(jīng)營者集中案件的結(jié)果說明了該兜底條款幾乎沒有起到實質(zhì)性作用。

(五)立法分散

我國經(jīng)營者集中申報制度的內(nèi)容散見于法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章和指引性文件之中，缺乏系統(tǒng)化的立法體系。從效力等級上看，《反壟斷法》是唯一的一部法律，《國務(wù)院關(guān)于經(jīng)營者集中申報標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》是行政法規(guī)，《經(jīng)營者集中申報辦法》《關(guān)于經(jīng)營者集中簡易案件適用標(biāo)準(zhǔn)的暫行規(guī)定》《金融業(yè)經(jīng)營者集中申報營業(yè)額計算辦法》均為部門規(guī)章。此外還存在一些指引性文件，包括《關(guān)于經(jīng)營者集中簡易案件申報的指導(dǎo)意見(試行)》《關(guān)于經(jīng)營者集中申報的指導(dǎo)意見》《關(guān)于規(guī)范經(jīng)營者集中案件申報名稱的指導(dǎo)意見》。筆者認(rèn)為，造成這種局面的原因之一在于我國制定《反壟斷法》起步較晚、經(jīng)驗不足，起初法律對于該制度的規(guī)定較為籠統(tǒng)，其后執(zhí)法機(jī)構(gòu)在總結(jié)實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上進(jìn)一步作出補(bǔ)充性規(guī)范，最終形成了當(dāng)前的經(jīng)營者集中申報制度。這種立法上的分散不利于經(jīng)營者自查和反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)執(zhí)法，長此以往形成的越來越多的碎片化規(guī)范性文件可能導(dǎo)致規(guī)則間的沖突和繁贅，不利于法律檢索和適用。此外，還存在法律效力混淆的問題，如《關(guān)于經(jīng)營者集中申報的指導(dǎo)意見》第四條對《反壟斷法》第二十條作出了擴(kuò)張性解釋，把合營企業(yè)也納入經(jīng)營者集中范疇，其在效力上已超出指引性文件的范疇。

三、完善我國經(jīng)營者集中申報制度的建議

(一)完善經(jīng)營者集中的定義

前文已指出，我國現(xiàn)行的《反壟斷法》使用列舉式方法對經(jīng)營者集中進(jìn)行了定義，然而列舉的范圍存在局限，且由于缺少抽象概念而使之后的法律解釋難以找到根據(jù)。對此，筆者認(rèn)為首先可在《反壟斷法》中增加經(jīng)營者集中的概念定義，以起到統(tǒng)領(lǐng)作用，并為以后的立法留下空間。例如，“經(jīng)營者集中是指兩個或者兩個以上的企業(yè)相互合并，或者一個或多個個人或企業(yè)對其他企業(yè)全部或部分獲得控制，從而導(dǎo)致相互關(guān)系上的持久變遷的行為”[3]。為消除現(xiàn)有定義的不確定性，建議引入總括性規(guī)定以對實體經(jīng)營者集中的概念予以界定，使參與經(jīng)營者集中的相關(guān)經(jīng)營者自覺申報集中行為，從而提高執(zhí)法效率。其次可明確并細(xì)化對“取得控制權(quán)”的解釋。一是可在《反壟斷法》第二十一條增設(shè)尾款，從宏觀上對取得控制權(quán)作出定義。例如，“施加決定性影響是指經(jīng)營者取得能阻止其他經(jīng)營者自己決定其戰(zhàn)略性商業(yè)行為的權(quán)力”[4]。二是可將《關(guān)于經(jīng)營者集中申報的指導(dǎo)意見》第三條[注]《關(guān)于經(jīng)營者集中申報的指導(dǎo)意見》第三條指出，“經(jīng)營者集中所指的控制權(quán)，包括單獨控制權(quán)和共同控制權(quán)。判斷經(jīng)營者是否通過交易取得對其他經(jīng)營者的控制權(quán)或者能夠?qū)ζ渌?jīng)營者施加決定性影響(控制權(quán)和決定性影響以下統(tǒng)稱為“控制權(quán)”)，取決于大量法律和事實因素?！标P(guān)于“取得控制權(quán)”的規(guī)定納入《關(guān)于經(jīng)營者集中申報標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》中，并對控制權(quán)進(jìn)行分類，如分為取得單獨的控制權(quán)、共同的控制權(quán)、新設(shè)合營企業(yè)等。

(二)對經(jīng)營者集中申報制度和申報標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)充

就申報制度而言，我國現(xiàn)在適用的是與美國、歐盟、日本等發(fā)達(dá)國家或地區(qū)類似的事前申報制度，凡是符合申報標(biāo)準(zhǔn)的經(jīng)營者集中均要進(jìn)行事前申報。但對于一些小微互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)來說，從經(jīng)營效率的角度考慮，一律實行事前申報可能會降低效率，因此可考慮擴(kuò)大申報豁免對象的范圍或引進(jìn)韓國實施的簡易申報制度，即若某企業(yè)屬于中小企業(yè)或高新企業(yè)且在技術(shù)促進(jìn)方面有貢獻(xiàn)，則可考慮豁免其申報義務(wù)。

就申報標(biāo)準(zhǔn)而言，歐盟以銷售額為基準(zhǔn)，美國兼用了商業(yè)標(biāo)準(zhǔn)(綜合考慮交易額、企業(yè)總資產(chǎn)和凈銷售額)、當(dāng)事人規(guī)模和交易規(guī)模，日本以參與集中者總資產(chǎn)為基準(zhǔn)，韓國兼用了當(dāng)事人規(guī)模和交易規(guī)模，且上述標(biāo)準(zhǔn)均可進(jìn)行量化。我國在制定申報標(biāo)準(zhǔn)時參考了歐盟的做法，以營業(yè)額規(guī)模為標(biāo)準(zhǔn)，但對大企業(yè)而言，以此標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行事前申報，在費用和效率方面都存在弊端。事實上目前已有一些單一標(biāo)準(zhǔn)國家開始尋求加入其他標(biāo)準(zhǔn)維度。如德國在《反對限制競爭法》第九次修訂案中，就增加了經(jīng)營者集中交易額申報門檻，即全球營業(yè)額總計超過5億歐元，交易額超過4億歐元，且在德國境內(nèi)有實質(zhì)性經(jīng)營[注]詳見“Act against Restraints of Competition”。。從理論上說，“申報標(biāo)準(zhǔn)需要綜合考慮集中行為的當(dāng)?shù)仃P(guān)聯(lián)性、企業(yè)競爭力以及當(dāng)事人的申報負(fù)擔(dān)等因素”[5]，既要綜合考慮企業(yè)在類型、規(guī)模、競爭力上的差異，區(qū)分出法律需約束的經(jīng)營者集中行為，又要考慮申報標(biāo)準(zhǔn)的可行性，減輕經(jīng)營者集中企業(yè)和審查機(jī)構(gòu)雙方的負(fù)擔(dān)，保證申報審查效率。

因而筆者建議，首先可在現(xiàn)有營業(yè)額規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上增加市場份額標(biāo)準(zhǔn)?？梢詤⒖嘉覈_灣省的規(guī)定，即集中的經(jīng)營者若達(dá)到營業(yè)額要求或市場份額要求都將負(fù)有主動申報的義務(wù)[注]依《公平交易法》第十一條規(guī)定，“事業(yè)結(jié)合時有下列情形之一者，應(yīng)先向中央主管機(jī)關(guān)提出申報：一、事業(yè)因結(jié)合而使其市場占有率達(dá)三分之一者；二、參與結(jié)合之一事業(yè)，其市場占有率達(dá)四分之一者；三、參與結(jié)合之事業(yè)，其上一會計年度之銷售金額，超過中央主管機(jī)關(guān)所公告之金額者?！?，因而可設(shè)定為“當(dāng)經(jīng)營者集中后的市場份額達(dá)到特定數(shù)值時，即使?fàn)I業(yè)額未達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)當(dāng)進(jìn)行申報”。對于“互聯(lián)網(wǎng)+”企業(yè)而言，其市場份額具有高度動態(tài)性, “燒錢”大戰(zhàn)、免費、優(yōu)惠券發(fā)放、互聯(lián)網(wǎng)政策變化和技術(shù)革新等均會對其市場份額產(chǎn)生影響，對于“互聯(lián)網(wǎng)+”企業(yè)市場份額的認(rèn)定，建議適當(dāng)提高市場份額申報的門檻。此外，對于申報前市場份額的統(tǒng)計應(yīng)注重效率，“這一市場份額要由企業(yè)自己去判斷, 從而確定自身是否負(fù)有主動申報的義務(wù), 所以從減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)與提高效率的角度來說, 這一判斷過程應(yīng)在對于潛在市場威脅形成心理確信的基礎(chǔ)上相應(yīng)簡化”[6]。

對于市場份額的標(biāo)準(zhǔn)問題，有學(xué)者提供了可資借鑒的思路，即繞過相關(guān)市場界定，先依據(jù)已有數(shù)據(jù)對完成集中后的市場份額進(jìn)行估算，若估算份額基本符合《反壟斷法》第十九條規(guī)定的市場支配地位推定標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)營者就應(yīng)主動或應(yīng)執(zhí)法機(jī)關(guān)要求履行申報義務(wù)[7]。如前所述，“互聯(lián)網(wǎng)+”企業(yè)多是橫向合并，市場份額會在很大程度上決定其市場力量和相應(yīng)的盈利水平，通過市場份額估算，要求那些營業(yè)額絕對規(guī)模雖小但卻擁有強(qiáng)大市場影響力的經(jīng)營者進(jìn)行申報，便可解決營業(yè)額低但到達(dá)臨界點后市場份額迅速增大的互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的申報問題。

其次可建立營業(yè)額動態(tài)調(diào)整機(jī)制。目前一些國家的調(diào)整機(jī)制主要有以下兩種模式：一是根據(jù)年度國民生產(chǎn)總值進(jìn)行調(diào)整；二是通過立法形式要求相關(guān)政法部門保持對營業(yè)額標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)注， 進(jìn)而確定申報標(biāo)準(zhǔn)是否符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r[8]。這兩種模式均有弊端，第一種模式難以適用于外國企業(yè)，第二種模式則過于復(fù)雜、難以操作。筆者認(rèn)為，可根據(jù)每年國民生產(chǎn)總值以及國內(nèi)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況的變化對營業(yè)額標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行動態(tài)調(diào)整，及時發(fā)揮市場的監(jiān)督作用，調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)可由國務(wù)院反壟斷機(jī)構(gòu)研究確定。

最后可引入行業(yè)系數(shù)和非定量因素?，F(xiàn)行申報標(biāo)準(zhǔn)的缺陷是行業(yè)細(xì)化缺失，主要表現(xiàn)為申報標(biāo)準(zhǔn)雖考慮了特殊行業(yè)和領(lǐng)域的特殊性，卻沒有考慮普通行業(yè)之間的差異。對于“互聯(lián)網(wǎng)+”所涉及的如金融業(yè)等體量巨大的行業(yè)，可以減少行業(yè)系數(shù)的影響因子；而對于網(wǎng)絡(luò)服務(wù)業(yè)，則需增大行業(yè)系數(shù)來進(jìn)行平衡。同時，可以將營業(yè)額行業(yè)系數(shù)(TIC)引入申報標(biāo)準(zhǔn)，以反映普通行業(yè)的營業(yè)規(guī)模差異。

此外，在定量標(biāo)準(zhǔn)涵攝缺位時, 可以將網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)特性、知識產(chǎn)權(quán)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等非定量因素納入申報標(biāo)準(zhǔn)體系, 充分發(fā)揮自由裁量權(quán)在個案申報中的作用。可先對“互聯(lián)網(wǎng)+”所涉及的產(chǎn)業(yè)進(jìn)行概括性評價,細(xì)分市場、企業(yè)類別和商業(yè)模式等;再明確該產(chǎn)業(yè)或企業(yè)的參照要素，如可將用戶數(shù)量作為申報標(biāo)準(zhǔn), 并確定申報起點和計算周期；最后綜合確定該產(chǎn)業(yè)在經(jīng)營者集中申報時所需考慮的非定量因素。

(三)強(qiáng)化兜底條款的可操作性

反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)在評估互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營者橫向集中時應(yīng)主要關(guān)注市場力量的產(chǎn)生和加強(qiáng)。現(xiàn)有的兜底條款只是賦予了執(zhí)法機(jī)構(gòu)在特定情況下主動調(diào)查的權(quán)力，而對權(quán)力啟動的前提條件規(guī)定得不夠明確，因此建議在《國務(wù)院關(guān)于經(jīng)營者集中申報標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》中為國務(wù)院商務(wù)主管部門增加一項權(quán)力，即參照《國務(wù)院關(guān)于經(jīng)營者集中申報標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》第四條，將其修改為“經(jīng)營者聲稱其集中未達(dá)到本規(guī)定第三條規(guī)定的申報標(biāo)準(zhǔn)，但國務(wù)院商務(wù)主管部門認(rèn)為存疑或有必要進(jìn)行調(diào)查時，有權(quán)要求經(jīng)營者提供相應(yīng)的證據(jù)材料并作進(jìn)一步說明”。同時，可在《關(guān)于經(jīng)營者集中申報的指導(dǎo)意見》中增加對主動審查的具體程序性規(guī)定，這樣不僅能給申報人提供參考，也可使兜底條款更具操作性。

(四)整合經(jīng)營者集中申報制度

整合經(jīng)營者集中申報制度需明確不同效力的規(guī)范性文件所規(guī)定的內(nèi)容。首先，作為總括性的法律，《反壟斷法》應(yīng)當(dāng)對經(jīng)營者集中的基礎(chǔ)性、概括性問題作出規(guī)定，并授權(quán)國務(wù)院對具體細(xì)節(jié)通過行政法規(guī)進(jìn)行進(jìn)一步的解釋。其次，國務(wù)院根據(jù)授權(quán)制定《關(guān)于經(jīng)營者集中申報標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》，對經(jīng)營者集中申報制度作出規(guī)定，可以吸收目前《經(jīng)營者集中申報辦法》《關(guān)于經(jīng)營者集中申報的指導(dǎo)意見》中具有法律法規(guī)性質(zhì)的條文，形成一部完整、詳盡、具有指導(dǎo)意義的行政法規(guī)。最后，商務(wù)部作為執(zhí)法機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)出臺指導(dǎo)性文件，對法律和行政法規(guī)進(jìn)行更具操作性的細(xì)化解釋，從而對申報人和執(zhí)法操作起到指引作用，但不能超出法律和行政法規(guī)的規(guī)定。通過調(diào)整和整合現(xiàn)有法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章等指導(dǎo)性文件，最終形成規(guī)范明確、效力有別的經(jīng)營者集中申報制度體系。