闞琳

摘要：河長制的出臺是國家為了管好河流、治好河流實行的一項重要舉措，但隨著河長制在各地的深入推進和發(fā)展，許多潛在的問題逐漸顯現(xiàn)。要想解決問題，確保河長制的長效落實，河長制考核機制的建立與完善十分關(guān)鍵。以南京市為例，從新公共服務(wù)理論的視角對中國目前在河長制考核中存在的問題進行了分析并有針對性地提出了相應(yīng)的對策措施。

關(guān)鍵詞：河長制;考核機制;問題;新公共服務(wù)理論;南京市

中圖分類號：D035.5? ? ? ? ?文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：0439-8114（2019）01-0141-05

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2019.01.033? ? ? ? ? ?開放科學(xué)（資源服務(wù)）標(biāo)識碼（OSID）：

Research on the Assessment of River Chief System from the Perspective of New Public Service Theory： Taking Nanjing as an Example

KAN Lin

（School of Public Administration，Hohai University，Nanjing 211100，China）

Abstract： The introduction of the river chief system is an important measure for our country to manage and harness the river. With the further development of the river chief system， many potential problems have gradually emerged. In order to solve the problems and ensure the long-term implementation of the system， the establishment and improvement of the assessment mechanism is crucial. From the perspective of the new public service theory， taking Nanjing as an example， the existing problems in the assessment of river chief system are analyzed， and the corresponding countermeasures are put forward.

Key words： the river chief system; assessment mechanism; problems; the New Public Service Theory; Nanjing city

自2007年太湖藍(lán)藻事件暴發(fā)后，河長制在江蘇省無錫市的初步構(gòu)建，到全國各省（市、縣）相繼出臺關(guān)于落實河長制政策的意見，再到2016年12月底國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于全面推行河長制的意見》（以下簡稱《意見》），河長制自開創(chuàng)以來已有十多年的實踐經(jīng)驗，不少地區(qū)在河長制的實踐中取得了明顯成效。然而，隨著河長制在全國的進一步實施與推進，許多問題也在實踐過程中逐步顯現(xiàn)，如何完善相應(yīng)的考核機制以確保河長制的有效落實與長效發(fā)展成了關(guān)鍵。盡管《意見》中明確了將根據(jù)不同河湖的實際情況對各層級黨政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)人實行差異化考核，且實行“一票否決制”與責(zé)任終身追究制，但在考核主體、考核指標(biāo)體系、考核監(jiān)督機制及考核結(jié)果應(yīng)用等方面仍存在不少問題。本研究引入登哈特夫婦提出的新公共服務(wù)理論[1]，以南京市為例，對中國目前河長制考核的現(xiàn)狀及存在問題進行深入分析，從而探究出相應(yīng)的解決對策。

1? 新公共服務(wù)理論價值內(nèi)涵及應(yīng)用意義

新公共服務(wù)理論是以美國登哈特夫婦為代表的公共行政學(xué)家針對新公共管理理論存在的問題提出的，基于民主公民權(quán)理論、市民社會模型、組織人本主義與組織對話理論的一種新的公共行政理論。它將公民置于治理體系的中心，認(rèn)為行政官員在管理公共組織和執(zhí)行公共政策時，應(yīng)強調(diào)他們服務(wù)于公民和授權(quán)予公民的職責(zé)。具體而言，即政府的職能是服務(wù)而非掌舵;公共利益是目標(biāo)而非副產(chǎn)品;戰(zhàn)略地思考，民主地行動;服務(wù)于公民而不是顧客;責(zé)任并不是單一的;重視人，而不只是生產(chǎn)率;超越企業(yè)家身份，重視公民權(quán)和公共服務(wù)[1]。

從新公共服務(wù)理論的視角來分析中國河長制考核問題，具有重要意義。第一，從考核目標(biāo)來看，河長制考核機制的設(shè)立是希望通過考核對各個層級“河長”的治河行為起到激勵與約束的作用，推動河長制水資源保護、水污染防治、水生態(tài)修復(fù)等目標(biāo)的實現(xiàn)，從而維護整個社會的生態(tài)環(huán)境效益;新公共服務(wù)理論認(rèn)為公共行政官員必須致力于建立集體的、共享的公共利益觀念，推崇公共服務(wù)精神，從而實現(xiàn)公共利益最大化。因此，基于對社會公共利益的追求，新公共服務(wù)理論能夠更好地指導(dǎo)河長制考核實現(xiàn)考核的最終目標(biāo)。第二，從考核主體來看，河長制在市委、市政府領(lǐng)導(dǎo)下，組織實施“河長制”管理工作考核，同時主張在考核過程中加強宣傳力度、鼓勵公眾參與，將公眾參與度量化納入河長制考核評分表（表1）中;新公共服務(wù)理論認(rèn)為，在公共事務(wù)治理的過程中，廣泛的公眾對話和協(xié)商非常重要，政府應(yīng)能將人們聚集到能無拘無束、真誠地進行對話的環(huán)境中，共商社會發(fā)展方向，同時政府應(yīng)是開放的、容易接近的，強調(diào)政府與社會共治。因此，新公共服務(wù)理論的運用有利于構(gòu)建一個考核主體多元、更加公開透明和科學(xué)的河長制考核機制，從而有助于增強政府公信力。第三，從考核前提上來看，河長制考核的順利實施必須要以完善的責(zé)任分擔(dān)機制、監(jiān)督檢查機制為前提，依據(jù)不同地區(qū)不同層級黨政領(lǐng)導(dǎo)人的職責(zé)履行情況進行考核是科學(xué)化考核的關(guān)鍵;新公共服務(wù)理論強調(diào)公共行政官員的多元化責(zé)任，認(rèn)為社會治理實現(xiàn)的依據(jù)是明確公務(wù)員責(zé)任的現(xiàn)實性與復(fù)雜性。因此，新公共服務(wù)理論的應(yīng)用有利于推動河長制考核工作的順利開展，提高考核過程的效率，并使考核結(jié)果更具說服力。

2? 南京市河長制考核現(xiàn)狀

南京市是江蘇省省會城市，位于長江中下游，是中國東部地區(qū)重要的中心城市。2017年3月，江蘇省提出打造“升級版河長制”，在中央提出的六大工作任務(wù)的基礎(chǔ)上，對“河長”工作任務(wù)進行了豐富和擴充，提出八項主要任務(wù)，其中，嚴(yán)格考核評估和監(jiān)督是河長制實行的重要任務(wù)之一[3]。為了響應(yīng)省政府號召徹底整治河湖，南京市頒布了《關(guān)于全面推行“河長制”的實施意見》，強調(diào)要加強組織領(lǐng)導(dǎo)，嚴(yán)格監(jiān)督考核，提出要在市委、市政府領(lǐng)導(dǎo)下，組織實施河長制管理工作考核。考核體系主要包括考核范圍、考核方式、考核內(nèi)容、考核評分及考核結(jié)果應(yīng)用等五項內(nèi)容[2]。

從考核范圍上看，南京市河長制考核覆蓋全市河湖，包括821條大小河道，其中76條省骨干河道，156條重要河道，589條其他河道;從考核方式上看，按照河長制管理體系，南京市由市河長制辦公室組織對各區(qū)政府考核，包括各區(qū)自查、市管理部門日?？己恕⒛杲K考核等考核方式;從考核內(nèi)容上看，南京市河長制考核內(nèi)容主要包括政策制度、水資源保護、岸線保護和防汛安全、水污染防治和水環(huán)境整治及執(zhí)法監(jiān)管等五個方面;從考核評分上看，考核實行百分制，并將日常檢查結(jié)果納入年終考核結(jié)果，考核設(shè)立否決條款，對發(fā)生防汛排澇和涉水環(huán)保重大責(zé)任事故或黑臭水體整治等任務(wù)未完成的，其考核結(jié)果為不合格，考核設(shè)附加分項，對工作中改革創(chuàng)新成效突出的適當(dāng)給予加分;從考核結(jié)果應(yīng)用上看，南京市河長制考核結(jié)果上報市委、市政府，同時，南京市還將年度考核結(jié)果納入市委、市政府對各區(qū)綜合考核。

3? 南京市河長制考核存在的問題

3.1? 考核主體不合理，單一化傾向嚴(yán)重

在目前全國各地河長制的考核實踐中，考核主體基本存在于行政系統(tǒng)內(nèi)部，并且多由考核對象的上級或下級政府部門作為重要的考核主體。盡管政策文件規(guī)定了河長制考核要遵循公平、公正、公開的原則，但由于中國傳統(tǒng)官僚主義思想的影響及現(xiàn)行公務(wù)員選拔任用機制存在的缺陷，下級在對上級政府部門進行考核的過程中基本無法做到公正考評，更不要說按照“一票否決制”實行問責(zé)。南京市政府選擇由上級政府部門對下級進行考核及自查的考核方式。一方面，上級對下級的考評會受到種種利益關(guān)系的約束。在現(xiàn)有考核中，上級由于權(quán)力相對更大，因而無可厚非地需要承擔(dān)縱向連帶責(zé)任[4]，這就難以保證考核結(jié)果的公平公正，同時自上而下的僵化考核方式也會一定程度上約束下級政府機構(gòu)的積極性與主觀能動性。另一方面，由考核對象自身作為主體去進行自查固然能起到自我督促的重要作用，但在缺乏監(jiān)督的情況下很難保證自查的有效性。

除此以外，考核主體的設(shè)置缺乏社會參與。雖然《意見》規(guī)定了河長制要加強社會監(jiān)督，聘請社會監(jiān)督員對河湖管理保護效果進行監(jiān)督和評價，鼓勵多元主體參與到河長制考核體系當(dāng)中去，但大部分地區(qū)在考核制度制定與實踐過程中沒有做到引入第三方機構(gòu)評價，也缺乏對社會公眾意見的參考。以南京市為例，南京市人民政府出臺的《河長制工作考核評分辦法》中就存在考核主體單一的現(xiàn)象。雖然文件考慮了要發(fā)揮社會主體在河長制監(jiān)管過程中的作用，但實際操作中并未真正將社會公眾作為考核主體，這就會導(dǎo)致考核結(jié)果缺乏公正性和可信度。

3.2? 考核標(biāo)準(zhǔn)缺乏科學(xué)性，考核指標(biāo)體系建設(shè)不完善

考核指標(biāo)體系的構(gòu)建及考核標(biāo)準(zhǔn)的確定是績效考核中的關(guān)鍵一環(huán)。南京市河長制考核標(biāo)準(zhǔn)缺乏科學(xué)性體現(xiàn)在以下兩個方面：首先，考核標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定的主體不科學(xué)。南京市河長制考核標(biāo)準(zhǔn)都是由行政權(quán)力系統(tǒng)內(nèi)部設(shè)定的，這就難以排除在相關(guān)水質(zhì)檢測數(shù)據(jù)和考核成績方面的修飾和作假現(xiàn)象。其次，考核標(biāo)準(zhǔn)的確立缺乏分類指導(dǎo)。南京市不同地區(qū)的河流資源稟賦、污染情況、區(qū)位條件等存在不同程度的差異，比如山區(qū)水質(zhì)相對容易控制，而平原地區(qū)由于土壤顆粒很細(xì)且水體不易流動很難保證水質(zhì)，設(shè)計同樣的考核標(biāo)準(zhǔn)無疑缺乏合理性。

在考核指標(biāo)體系方面，南京市存在的不完善之處體現(xiàn)在：首先，指標(biāo)內(nèi)容不全面，缺乏群眾滿意度等水環(huán)境人文屬性指標(biāo)。其次，考核指標(biāo)全為定性指標(biāo)，缺乏定量指標(biāo)導(dǎo)致難以對各層級、各部門河長制的落實情況作出具體、科學(xué)的評價。第三，評價指標(biāo)體系具有短視性，基本上只著眼于對黑臭河道與受污染河流的考核，沒有考慮到整治以后河流環(huán)境反彈的情況。第四，指標(biāo)體系構(gòu)建缺乏完整性、具體性，一級指標(biāo)下雖設(shè)有二級指標(biāo)，但缺乏具體的三級指標(biāo)，另外針對相關(guān)考核內(nèi)容的加分扣分細(xì)則也不夠具體，比如將某一分值賦予三項具體考核內(nèi)容，卻沒有規(guī)定分?jǐn)?shù)如何在這三項不同的考核內(nèi)容間進行分配。

3.3? 考核監(jiān)督機制不健全

建立健全完善的監(jiān)督制約機制對于充分發(fā)揮績效考核的作用格外重要，且監(jiān)督機制應(yīng)該貫穿于整個河長制績效考核的過程中，包括考核制度的設(shè)計、考核指標(biāo)體系的構(gòu)建、考核執(zhí)行和考核結(jié)果運用等各環(huán)節(jié)。以南京市河長制考核為例，盡管南京市在《關(guān)于全面推行“河長制”的實施意見》中指出要嚴(yán)格監(jiān)督考核，但只是強調(diào)對河長制實施進行監(jiān)督，并未具體提及對河長制考核的全過程進行監(jiān)督，目前也尚未建立起關(guān)于河長制考核的監(jiān)督機制。這樣一來，無論是自查還是上級部門的檢查都無法獲得實時有效的監(jiān)督，不僅可能帶來考核信息不全面的問題，而且會出現(xiàn)考核執(zhí)行中考核主體以權(quán)謀私、考核數(shù)據(jù)結(jié)果造假等現(xiàn)象，使得河長制考核方案成為一紙空文。

3.4? 考核結(jié)果應(yīng)用不到位

河長制績效考核時，公共行政官員往往只注重考核結(jié)果的獲得，而忽視了考核結(jié)果的科學(xué)運用。南京市河長制考核結(jié)果應(yīng)用不到位主要體現(xiàn)在兩個方面：一方面，考核結(jié)果缺乏公開與反饋機制。河長制績效考核的目的不僅僅在于評價目標(biāo)的實現(xiàn)情況，還在于了解目標(biāo)未能達成的具體原因、向各方征求意見并提出解決對策。南京市只規(guī)定將考核結(jié)果上報市委、市政府，既沒有說明會將考核結(jié)果對公眾進行公開，也沒有提出構(gòu)建相應(yīng)的反饋溝通機制，不利于有關(guān)部門對考核結(jié)果進行分析并整改。另一方面，績效考核結(jié)果運用單一，賞罰激勵機制設(shè)置不到位。南京市僅規(guī)定將河長制考核結(jié)果納入對各區(qū)綜合考核中，但就河長制本身考核結(jié)果不合格應(yīng)采取何種懲罰措施、懲罰力度大小，只是在《南京市關(guān)于全面推行“河長制”的實施意見》中提出要實行生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制，但對判定造成生態(tài)環(huán)境損害以及具體追究責(zé)任并未指出;同時，考核文件也沒有指明是否應(yīng)獎賞及怎樣獎賞考評結(jié)果優(yōu)秀的黨政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)人。這種缺乏合理有效的賞罰激勵機制的做法將不利于河長制考核結(jié)果的充分運用，最終不能帶來目標(biāo)行為的真正改進。

4? 新公共服務(wù)理論視角下完善河長制考核的對策

4.1? 擴大河長制考核社會參與力度，實現(xiàn)考核主體多元化

新公共服務(wù)理論認(rèn)為，政府要以公共利益作為政府行政的價值目標(biāo)，并在公民之間建立信任與合作關(guān)系，強調(diào)公民權(quán)利及在此基礎(chǔ)上形成的公眾參與和政府服務(wù)理念。因此，在對河長制進行考核的過程中，應(yīng)積極擴大考核的社會參與力度，吸納更多的公眾參與。多元化的考核主體有利于確保河長制考核工作的公平性、公正性及考核結(jié)果的權(quán)威性。

一方面，黨委、政府可在縣級以上地區(qū)設(shè)立與河長辦協(xié)調(diào)運行的河長考核辦或考核委員會等專門機構(gòu)，負(fù)責(zé)河長制的考核和信息管理工作，機構(gòu)的組成人員應(yīng)不僅包括政府部門，還應(yīng)包括第三方專業(yè)評估機構(gòu)、人大代表、政協(xié)委員、新聞媒體、普通群眾等，并下設(shè)各級巡視考核組。為保障該機構(gòu)運行的專業(yè)化，還可考慮設(shè)立專門的考核專員編制崗位，配備獨立統(tǒng)計與綜合信息管理平臺，使考核全程在統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一實施的框架下運行[5]。另一方面，可以考慮從考核內(nèi)容方面對考核主體進行分類，比如以政府為主導(dǎo)的河長制考核主要考核擔(dān)任河長的各級黨政機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人及職能部門水環(huán)境責(zé)任的執(zhí)行情況;以市場或?qū)I(yè)機構(gòu)為主導(dǎo)的考核主要從水質(zhì)水環(huán)境改善的角度評價水環(huán)境治理的績效;以社會公眾為主導(dǎo)的考核主要從水質(zhì)水環(huán)境的社會滿意度、水質(zhì)水環(huán)境改善的社會認(rèn)同度等方面進行評價[6]。

4.2? 完善考核標(biāo)準(zhǔn)，健全河長制考核指標(biāo)體系

新公共服務(wù)理論認(rèn)為，在政策制定時政府要根據(jù)戰(zhàn)略進行系統(tǒng)思考，并結(jié)合整個社會大環(huán)境作出決策;同時新公共服務(wù)理論還強調(diào)公務(wù)員責(zé)任的復(fù)雜性與多樣性，要求公共行政人員不僅應(yīng)高效執(zhí)行政策，還應(yīng)保證政策制定的科學(xué)性。因此，河長制考核標(biāo)準(zhǔn)及考核指標(biāo)體系應(yīng)當(dāng)從戰(zhàn)略高度系統(tǒng)地進行思考和設(shè)計，同時應(yīng)不斷完善考核標(biāo)準(zhǔn)并健全考核指標(biāo)體系。

在考核標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)立方面，考核標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計的主體不應(yīng)僅局限在行政系統(tǒng)內(nèi)部，尤其應(yīng)當(dāng)注意的是考核標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)計主體不應(yīng)與考核對象一致或存在較密切的利益關(guān)系，考核標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)保證公開透明、有效可行。有必要將公眾評價作為一大指標(biāo)列入考核標(biāo)準(zhǔn)之中，將過去硬性的內(nèi)部考核標(biāo)準(zhǔn)逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)楣妳⑴c、靈活多樣的考查考核，更重視公眾意見，對公眾反映的重大問題進行仔細(xì)研究[7]。在考核指標(biāo)體系的設(shè)置方面，第一，指標(biāo)的選取應(yīng)充分參考《意見》的指導(dǎo)思想與總體目標(biāo)，使指標(biāo)體系的結(jié)構(gòu)內(nèi)容與總體目標(biāo)高度契合，確保指標(biāo)涵蓋河長制實施運行的所有關(guān)鍵領(lǐng)域。第二，指標(biāo)的設(shè)計必須堅持問題導(dǎo)向和因地制宜。重視城鄉(xiāng)、區(qū)域差異，結(jié)合實際情況，避免單一、死板的考核指標(biāo)形式，引入自主化指標(biāo)體系，從而保證考核體系的完善性[8]。各地區(qū)應(yīng)著眼于本地區(qū)水治理的實際，設(shè)計具體、完整的考核指標(biāo)。第三，指標(biāo)體系的設(shè)計應(yīng)堅持將定性指標(biāo)與定量指標(biāo)相結(jié)合并更注重定量指標(biāo)，以便于考核結(jié)果的科學(xué)化與精確化。第四，在賦予考評分值時應(yīng)加強針對性，使打分實際操作切實可行。

4.3? 建立并完善河長制考核監(jiān)督機制

新公共服務(wù)理論強調(diào)政府與公民之間的關(guān)系不同于工商企業(yè)與消費者之間的關(guān)系。在民主治理中，公民擁有多重角色，是公共服務(wù)的接受者、參與者和監(jiān)督者;公共行政官員有責(zé)任通過擔(dān)當(dāng)公共資源的管理員、公共組織的監(jiān)督者、公民權(quán)利和民主對話的促進者等角色來為公民服務(wù)[1]。因此，在河長制考核機制中，應(yīng)建立并完善考核內(nèi)部與外部監(jiān)督體系，由多元主體綜合運用多種監(jiān)督技術(shù)手段對河長制考核進行監(jiān)督，從而保證考核結(jié)果的真實性與有效性。

首先，建立健全河長制考核政府內(nèi)部監(jiān)督機制。各層級政府可以根據(jù)實際情況選擇建立河長制考核管理辦公室并保證機構(gòu)的獨立性，除了由各層級人大、紀(jì)委、監(jiān)察部門對河長制考核的全過程進行監(jiān)督以外，基層公共行政官員也應(yīng)當(dāng)被賦予監(jiān)督權(quán)，從考核制度的建立、考核主體的選擇、考核指標(biāo)的確定到評估結(jié)果的運用與公開，基層公務(wù)員都應(yīng)具備建議權(quán)并進行全程監(jiān)督。其次，完善社會監(jiān)督體系，鼓勵社會組織、媒體、公眾參與考核監(jiān)督?？梢怨膭钌鐣M織成立民間獨立考核機構(gòu)，或由公眾以街道、社區(qū)為單位組成考核參與小組，一方面通過實地了解考核流程進行過程監(jiān)督，另一方面通過將調(diào)研獲得的數(shù)據(jù)信息與政府公布的考核結(jié)果進行對比來進行結(jié)果監(jiān)督。另外，政府應(yīng)加強各種新聞媒體對河長制考核的輿論監(jiān)督，借助輿論傳播高效、范圍廣、影響力大等優(yōu)勢，保證監(jiān)督的有效性。

4.4? 完善考核獎懲制度，加大考核問責(zé)力度

新公共服務(wù)理論認(rèn)為，要真正實現(xiàn)政府服務(wù)公民的價值選擇，就必須強化責(zé)任問責(zé)機制。只有將考核與問責(zé)聯(lián)動起來，才能真正發(fā)揮環(huán)境績效考核的作用[9]。因此，對于河長制考核，必須在事先建立起系統(tǒng)的考核獎懲制度，在運用考核結(jié)果時，也應(yīng)加大考核問責(zé)力度，嚴(yán)格問責(zé)。

政府完善考核問責(zé)機制，嚴(yán)格按照問責(zé)機制追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任，提高責(zé)任追究形式的法律化及多樣化。首先，明確責(zé)任體系與劃分機制。盡管文件規(guī)定由各級黨政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)人擔(dān)任“河長”并組織領(lǐng)導(dǎo)河流治理，但治水責(zé)任不應(yīng)僅落實在“河長”身上，各級政府職能部門也應(yīng)加強協(xié)同合作，解決不同河湖存在的問題。因此，明確不同層級、不同部門的治水責(zé)任并科學(xué)設(shè)計責(zé)任劃分與分擔(dān)機制尤為重要。其次，對于“河長”的考核結(jié)果，政府應(yīng)進行內(nèi)部通報與對外公開，增強考核的透明度，接受內(nèi)部與外部意見的反饋。第三，各地、各層級政府應(yīng)制定詳細(xì)的河長制考核獎懲配套措施，綜合采用經(jīng)濟手段與組織手段，獎優(yōu)罰劣。針對不同的考核結(jié)果采取不同的獎懲措施，加強考核結(jié)果與干部考核、人事任免的結(jié)合，讓河長切實重視對水環(huán)境治理的工作[10]，對考核不合格者，應(yīng)嚴(yán)格實行干部晉升“一票否決制”與生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制，而對考核結(jié)果優(yōu)秀者應(yīng)予以通報表揚并優(yōu)先考慮干部晉升，同時加大對先進典型和創(chuàng)新經(jīng)驗宣傳推廣力度。

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