黃藍(lán)

[摘 要]隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展、人民生活水平的提高，以及國(guó)民對(duì)公共服務(wù)需求的多元化趨勢(shì)，人們對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)提出了更高要求，因此地方政府公共服務(wù)供給職能急需進(jìn)一步完善、優(yōu)化。應(yīng)當(dāng)遵循協(xié)作治理的分析框架，積極尋求公眾、非政府組織的治理合作，構(gòu)建協(xié)作治理新范式，即建立健全相關(guān)主體利益協(xié)調(diào)機(jī)制，建立政府公共服務(wù)供給協(xié)調(diào)合作機(jī)制，打造公共服務(wù)供給多中心治理格局，推動(dòng)購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)運(yùn)作機(jī)制透明化。

[關(guān)鍵詞]地方政府;公共服務(wù);政府公共服務(wù)采購(gòu)

[中圖分類(lèi)號(hào)]D63 ? ? [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A ? ? ?[文章編號(hào)] 1673-8616（2019）01-0073-08

一、問(wèn)題的提出

隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展、物資產(chǎn)品的逐漸豐富、人民生活水平的提高，人民對(duì)于公共服務(wù)的需求逐漸多元化。包攬一切的“全能型”政府體制已經(jīng)逐漸不能滿(mǎn)足公眾和時(shí)代的需求，地方政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)開(kāi)始出現(xiàn)并逐漸盛行。地方政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)作為我國(guó)改革公共服務(wù)供給體制的一次偉大嘗試，充分地發(fā)揮了市場(chǎng)的作用，利用市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制提高了公共產(chǎn)品的生產(chǎn)質(zhì)量和效率，極大地減輕了政府的負(fù)擔(dān)，精簡(jiǎn)了政府的部分職能，有效地推進(jìn)了我國(guó)政府由“管理”向“服務(wù)”的轉(zhuǎn)變，取得了較好的效果。但是地方政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)在操作過(guò)程中因?yàn)槿狈?jīng)驗(yàn)、操作流程不規(guī)范等原因?qū)е抡谫?gòu)買(mǎi)公共服務(wù)過(guò)程中存在利益協(xié)調(diào)不力、供給碎片化、制度保障不完善、社會(huì)參與不暢等問(wèn)題，影響了我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)工作的進(jìn)一步推進(jìn)。本文以W區(qū)為例，探討政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的完善對(duì)策。

二、樣本素描：W區(qū)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)現(xiàn)狀

W區(qū)位于廣西東部的一座城市，其下轄3個(gè)鎮(zhèn)、7個(gè)街道、49個(gè)社區(qū)居委會(huì)（其中1個(gè)鎮(zhèn)街道居委會(huì)）、31個(gè)村民委員會(huì)。行政區(qū)劃調(diào)整后，“資源+空間”帶來(lái)的裂變效應(yīng)成為W區(qū)最大的發(fā)展機(jī)遇。作為主城板塊，有“百年商埠”美譽(yù)的W區(qū)擁有繁華的商業(yè)街區(qū)、深厚的文化底蘊(yùn)和完善的產(chǎn)業(yè)體系，發(fā)展基礎(chǔ)扎實(shí)。

（一） 政策背景

自2004年財(cái)政部頒布《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》以來(lái)，W區(qū)政府便積極推行政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)政策。2013年，隨著《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》與廣西壯族自治區(qū)人民政府辦公廳印發(fā)的《關(guān)于政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的實(shí)施意見(jiàn)》相繼出臺(tái)以后，W區(qū)政府加大了政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)力度，并建立了專(zhuān)門(mén)的政府采購(gòu)網(wǎng)站，進(jìn)一步加強(qiáng)了政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的扁平化、透明化?！笆濉逼陂g，W區(qū)政府認(rèn)真貫徹《政府采購(gòu)法》，不斷推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)工作，政府采購(gòu)規(guī)模也在不斷擴(kuò)大，W區(qū)本級(jí)政府采購(gòu)規(guī)模從2010年末的13.85億元，增長(zhǎng)到2015年的23.46億元，年均增長(zhǎng)13%，年均綜合節(jié)約率9%。W區(qū)加快推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)工作，不僅優(yōu)化了公共服務(wù)質(zhì)量、為政府采購(gòu)提供了保障，而且還為中小企業(yè)解決融資難問(wèn)題創(chuàng)造了條件。

（二）具體內(nèi)容

從購(gòu)買(mǎi)和供給主體上來(lái)看，2014年6月廣西壯族自治區(qū)人民政府辦公廳印發(fā)的《關(guān)于政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的實(shí)施意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）規(guī)定，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的主體是各級(jí)行政機(jī)關(guān)和經(jīng)費(fèi)由財(cái)政承擔(dān)行政管理職能的事業(yè)單位。納入機(jī)構(gòu)編制管理且經(jīng)費(fèi)由財(cái)政負(fù)擔(dān)的群團(tuán)組織等，也可根據(jù)實(shí)際需要，通過(guò)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)方式提供公共服務(wù)和履行職責(zé)所需的輔助性服務(wù)。對(duì)于向政府供應(yīng)所購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)的社會(huì)組織以及依法在工商管理或行業(yè)主管部門(mén)登記成立的企業(yè)、機(jī)構(gòu)等，《意見(jiàn)》也做了詳細(xì)規(guī)定。從以上規(guī)定可以看出，在政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)中，對(duì)購(gòu)買(mǎi)主體的界定比一般政府采購(gòu)的界定的范圍更窄，要求必須是納入行政編制或行政管理職能，且經(jīng)費(fèi)由財(cái)政全額保障的單位或組織。

從購(gòu)買(mǎi)范圍上來(lái)看，當(dāng)前W區(qū)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的內(nèi)容比較廣泛，包括基本公共服務(wù)事項(xiàng)、社會(huì)治理服務(wù)事項(xiàng)、行業(yè)管理與協(xié)調(diào)事項(xiàng)、技術(shù)服務(wù)事項(xiàng)、輔助性公共服務(wù)事項(xiàng)、其他適宜由市場(chǎng)供給的公共服務(wù)事項(xiàng)。

從管理制度上來(lái)看，為了把政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)納入規(guī)范化軌道，依照廣西壯族自治區(qū)政府的指導(dǎo)，結(jié)合W區(qū)的實(shí)際，W區(qū)通過(guò)制定一系列的制度，對(duì)相關(guān)內(nèi)容、范圍、程序等有了比較明確的規(guī)定，引導(dǎo)各政府部門(mén)按照程序，將政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)納入政府采購(gòu)統(tǒng)一管理。

從經(jīng)費(fèi)使用上來(lái)看，如何確保政府采購(gòu)經(jīng)費(fèi)的合理使用一直以來(lái)都是困擾政府的問(wèn)題，經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期實(shí)踐，W區(qū)目前已經(jīng)形成一套相對(duì)完善的采購(gòu)管理制度。

從購(gòu)買(mǎi)程序上來(lái)看，W區(qū)政府在購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的實(shí)踐中探索出了一條相對(duì)比較完善的購(gòu)買(mǎi)程序，即政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)計(jì)劃的編制、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的審核和批復(fù)、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目的組織實(shí)施。

三、W區(qū)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)存在的問(wèn)題剖析

（一）相關(guān)利益主體的理念碰撞

一是公眾的反對(duì)。在實(shí)地調(diào)研中，相關(guān)政府工作人員反映公眾對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)有抵觸情緒。一方面是傳統(tǒng)觀念的阻礙。改革開(kāi)放以前，我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，公共服務(wù)和公共產(chǎn)品由國(guó)家直接生產(chǎn)和提供，其質(zhì)量經(jīng)由國(guó)家保證，久而久之公眾逐漸形成了政府直接提供公共服務(wù)模式的依賴(lài)感，對(duì)非政府部門(mén)公共服務(wù)供給產(chǎn)生了排斥心理[1]。另一方面是對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)質(zhì)量的憂(yōu)慮。企業(yè)的目標(biāo)是自身利益最大化，因此人們擔(dān)心企業(yè)作為政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的重要對(duì)象，有可能在獲得合同之后就基于利益驅(qū)動(dòng)而降低公共服務(wù)品質(zhì)。W區(qū)曾發(fā)生過(guò)這樣的案例：在一次食品藥品科普活動(dòng)中，政府有關(guān)部門(mén)將宣傳基地建設(shè)項(xiàng)目外包給一家民營(yíng)企業(yè)，然而其在食品藥品安全知識(shí)宣傳欄使用的“復(fù)合隔離漆”卻未能按照簽約合同規(guī)定提供省級(jí)以上質(zhì)量檢測(cè)部門(mén)出具的檢測(cè)報(bào)告。眾所周知，食品藥品安全知識(shí)宣傳欄一般設(shè)置在人流量大的公眾場(chǎng)所，使用質(zhì)量不達(dá)標(biāo)的油漆，將對(duì)公眾的身體健康造成極大危害。這一案例成為政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)質(zhì)量下降的典型表現(xiàn)。

二是公共部門(mén)管理者反對(duì)。利益沖突是公共部門(mén)管理者反對(duì)的最主要原因。在W區(qū)傳統(tǒng)的公共服務(wù)供給模式中，政府具有大量社會(huì)財(cái)富和資源的配置特權(quán)，壟斷了公共服務(wù)的供給。然而，施行了政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)之后，政府的壟斷特權(quán)大大削弱，傳統(tǒng)供給體制和格局隨之被打破，這無(wú)疑撼動(dòng)了眾多公共部門(mén)及其管理者的既得利益。因此，一些公共部門(mén)管理者對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)政策持反對(duì)意見(jiàn)。

三是公共部門(mén)雇員反對(duì)。我國(guó)公共部門(mén)雇員主要包括政府內(nèi)擔(dān)任非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的普通工作人員和事業(yè)單位的工作人員[2]。政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)意味著政府將退出相關(guān)領(lǐng)域而專(zhuān)注于自身的核心職能。經(jīng)過(guò)調(diào)查得知，由于推行政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)政策，在W區(qū)行政機(jī)構(gòu)改制、重組過(guò)程中，部分公共部門(mén)雇員面臨著失業(yè)與分流的風(fēng)險(xiǎn)，加之這些群體缺乏再就業(yè)所需的技能、年齡偏高、社會(huì)保障配套措施尚未就緒等不利因素，導(dǎo)致一些雇員反對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)政策的推行。

四是地方保護(hù)主義與公平競(jìng)爭(zhēng)沖突。眾所周知，地方政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)時(shí)應(yīng)該嚴(yán)格遵守公開(kāi)透明、公平競(jìng)爭(zhēng)、客觀公正、誠(chéng)實(shí)信用的原則，并在全國(guó)范圍內(nèi)公開(kāi)信息，但就W區(qū)的實(shí)際工作而言，有時(shí)不能完全對(duì)外“敞開(kāi)”其政府采購(gòu)市場(chǎng)，這種做法嚴(yán)重地阻礙了全國(guó)性政府采購(gòu)大市場(chǎng)的形成和健康發(fā)展，也破壞了市場(chǎng)秩序，不利于公平公正的購(gòu)買(mǎi)氛圍的形成。

（二）公共服務(wù)供給碎片化與非均等化

公共服務(wù)的供給往往涉及政府、社會(huì)組織、企業(yè)、事業(yè)單位等許多部門(mén)，但是在現(xiàn)實(shí)中，由于跨領(lǐng)域部門(mén)合作機(jī)制缺失，政府各部門(mén)職能協(xié)調(diào)困難?！皩?zhuān)業(yè)化—部門(mén)化—利益化—制度化”路徑直接導(dǎo)致了公共服務(wù)供給的碎片化，在公共服務(wù)供給過(guò)程中，有的部門(mén)往往只管自己部門(mén)的利益，對(duì)整個(gè)大局視而不見(jiàn)，在供給過(guò)程不惜一切手段來(lái)爭(zhēng)取自己部門(mén)利益最大化，即使使合作陷入停滯也在所不惜[3]。

經(jīng)過(guò)四十年的改革開(kāi)放，W區(qū)城市的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)各方面都有了很大的發(fā)展，城市已經(jīng)建立了相對(duì)完善的社會(huì)保障體系和公共服務(wù)供給體系，但是農(nóng)村地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，政府財(cái)政收入少，農(nóng)村公共服務(wù)供給體系十分落后，許多農(nóng)村地區(qū)還停留在“養(yǎng)兒防老”的養(yǎng)老保障模式階段，居民的文化娛樂(lè)活動(dòng)也是僅僅停留在看電視、聽(tīng)廣播等的局面[4]。城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給嚴(yán)重失衡。

（三）“官—企—民”合作機(jī)制存在漏洞

長(zhǎng)期以來(lái)，由于受到傳統(tǒng)政治經(jīng)濟(jì)體制的影響，一些地方政府對(duì)社會(huì)管控過(guò)嚴(yán)過(guò)死，導(dǎo)致非政府組織（NGO）缺乏生存和發(fā)展的土壤。據(jù)W區(qū)相關(guān)工作人員介紹，近年來(lái)W區(qū)非政府組織雖然得到了一定發(fā)展，但是由于發(fā)展程度、國(guó)家政策、社會(huì)公眾的認(rèn)識(shí)、財(cái)物管理不健全等因素的影響，導(dǎo)致當(dāng)前W區(qū)能夠承接和提供公共服務(wù)的非政府組織相對(duì)較少，無(wú)法實(shí)現(xiàn)為廣大民眾提供公共服務(wù)的目的。

廣大民眾作為公共服務(wù)的使用者和享受者，只有他們才知道想要何種類(lèi)型、何種品質(zhì)的公共服務(wù)。當(dāng)前，W區(qū)由于溝通渠道不暢和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)運(yùn)用不夠等原因，導(dǎo)致廣大民眾對(duì)公共服務(wù)的需求無(wú)法及時(shí)反饋到政府部門(mén)，而政府部門(mén)在購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)之前，也未做相應(yīng)的調(diào)查，導(dǎo)致政府無(wú)法及時(shí)全面提供民眾需求的公共服務(wù)，而且提供的公共服務(wù)的效果有些也無(wú)法令人滿(mǎn)意[5]。

（四）政府監(jiān)管不力滋生尋租主義

黨的十八屆三中全會(huì)明確提出，要推廣政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過(guò)合同、委托等方式向社會(huì)購(gòu)買(mǎi)。因此，各地方政府紛紛開(kāi)展了購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的嘗試，但就購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的目標(biāo)、方式、對(duì)象群體等問(wèn)題，至今還沒(méi)有形成系統(tǒng)、明確的制度合力，也沒(méi)有相對(duì)健全的監(jiān)督管理體系。個(gè)別政府官員在購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)過(guò)程中與不法商人勾結(jié)，通過(guò)“拿回扣”等暗箱操作，拿下采購(gòu)項(xiàng)目，然后在提供產(chǎn)品中以劣充好。

除此之外，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的操作規(guī)范、法律保障需要進(jìn)一步細(xì)化。在政策落實(shí)的過(guò)程中，全國(guó)上下缺乏詳細(xì)、完整的操作規(guī)范，導(dǎo)致地方政府在購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)中各行其是。如針對(duì)信息公開(kāi)透明的原則，有的部門(mén)在購(gòu)買(mǎi)的時(shí)候，通過(guò)代理公司的方式，將許多公司排除在外而讓內(nèi)定的公司中標(biāo)，表面上是做到了公開(kāi)公正，實(shí)際上卻極不公平[6]。根據(jù)W區(qū)官網(wǎng)網(wǎng)站信息顯示，針對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)項(xiàng)目串通虛假投標(biāo)的投訴案件連年不斷，這也從側(cè)面反映出政府監(jiān)管不力的事實(shí)，滋長(zhǎng)了尋租主義的毒瘤。

四、救治策略：構(gòu)建協(xié)作治理新范式

（一）建立健全相關(guān)主體利益協(xié)調(diào)機(jī)制

一是因事制宜，選擇合適的購(gòu)買(mǎi)方式。根據(jù)《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》及其相關(guān)規(guī)定，地方政府可施行半集中半分散的采購(gòu)模式。將政府集中采購(gòu)的范圍確定下來(lái)，并規(guī)范購(gòu)買(mǎi)、租賃、委托、雇傭四種基本類(lèi)型，明文規(guī)定委托采購(gòu)和自行采購(gòu)兩種途徑措施，以此起到規(guī)制各級(jí)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)行為的作用[7]。W區(qū)屬于有著良好發(fā)展機(jī)遇的繁茂商區(qū)，應(yīng)當(dāng)將政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的事項(xiàng)精細(xì)化，以便提高政府部門(mén)工作效率。例如，相關(guān)規(guī)定中應(yīng)當(dāng)明確不同采購(gòu)方式的權(quán)力清單：集中采購(gòu)適用于大宗的通用類(lèi)型或者專(zhuān)門(mén)特殊物品等;分散采購(gòu)適用于小額零星的不超過(guò)規(guī)定限額的物品或服務(wù)[8]。針對(duì)W區(qū)出現(xiàn)的采購(gòu)項(xiàng)目執(zhí)行異化事故，應(yīng)當(dāng)厘清集中采購(gòu)部門(mén)和各部門(mén)的分散采購(gòu)的范圍和權(quán)限，根據(jù)采購(gòu)物資服務(wù)的性質(zhì)、數(shù)量的多寡，因事制宜，靈活運(yùn)用采購(gòu)?fù)緩胶头绞剑Ｕ细鞑块T(mén)和單位的自主采購(gòu)權(quán)，充分調(diào)動(dòng)集中采購(gòu)部門(mén)和政府相關(guān)部門(mén)的積極性，從根源上杜絕采購(gòu)項(xiàng)目“一刀切”現(xiàn)象。

二是落實(shí)相關(guān)主體利益保障。隨著改革的不斷深入，我國(guó)的政府也逐漸由“全能型”向“有限型”轉(zhuǎn)變，政府開(kāi)始把一些職能轉(zhuǎn)交給民眾和社會(huì)組織行使或者是政府和民眾合作行使，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)就是其中之一[9]。政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的推行必然會(huì)打破原有的利益格局，招致既得利益群體的反對(duì)和抵制。各方之間的利益沖突是導(dǎo)致地方政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)面臨眾多困境的重要原因，因此協(xié)調(diào)各方的沖突，保障各方利益成為解決地方政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)困境的關(guān)鍵。首先，轉(zhuǎn)變公眾的觀念，明確政府是提供公共服務(wù)的主體。公眾對(duì)于政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)抵制的原因是思維定勢(shì)或是擔(dān)憂(yōu)政府逃避公共服務(wù)職責(zé)和公共服務(wù)的質(zhì)量下降。因此，明確政府依然是承擔(dān)公共服務(wù)的主體，確保公共服務(wù)質(zhì)量和價(jià)格穩(wěn)定對(duì)于穩(wěn)定民眾情緒、消除民眾擔(dān)憂(yōu)非常關(guān)鍵。其次，加強(qiáng)宣傳教育，轉(zhuǎn)變公共部門(mén)管理者和雇員觀念。公共部門(mén)管理者和雇員反對(duì)或消極執(zhí)行政府集中采購(gòu)的一個(gè)重要觀念就是認(rèn)為政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)是政府社會(huì)管理的失敗。加強(qiáng)宣傳，讓政府部門(mén)管理者轉(zhuǎn)變思想觀念，意識(shí)到政府轉(zhuǎn)變職能，從“管理”走向“服務(wù)”勢(shì)在必行，采用集中采購(gòu)和分散采購(gòu)的方式有利于提高公共服務(wù)的效率和質(zhì)量，減輕政府的負(fù)擔(dān)，并不是政府管理的失敗，從而積極地執(zhí)行中央采購(gòu)政策。最后，建立健全社會(huì)保障體系，保障公共部門(mén)管理者和雇員的利益。加強(qiáng)公共部門(mén)管理人員的培訓(xùn)機(jī)制建設(shè)，提高公共部門(mén)人員工作意識(shí)和能力，改變公共部門(mén)公共人員技能單一的局面，免除其后顧之憂(yōu)。同時(shí)，對(duì)于采購(gòu)機(jī)制建立之后的人員調(diào)整，要做好適當(dāng)?shù)陌仓?，使他們的利益得到保障，消除政策?zhí)行的不利因素。

三是嚴(yán)厲打擊地方保護(hù)主義。地方保護(hù)主義自古以來(lái)就是各國(guó)政府社會(huì)治理的一個(gè)通病。有的地方的政府為了扶持本地企業(yè)發(fā)展，拉動(dòng)自身的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，在購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的時(shí)候有意或無(wú)意地設(shè)置各種隱性條件將其他地方的企業(yè)排除在外，嚴(yán)重違反了我國(guó)政府的采購(gòu)法，也不利于公平競(jìng)爭(zhēng)的開(kāi)展和公共服務(wù)質(zhì)量的提高。因此，必須打破地方政府保護(hù)主義，確保采購(gòu)的公平公正。筆者建議，地方政府成立采購(gòu)服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督管理部門(mén)，監(jiān)督采購(gòu)部門(mén)嚴(yán)格按照相關(guān)的法律執(zhí)行，將采購(gòu)的程序公開(kāi)透明化，與此同時(shí)，在接到企業(yè)或者民眾投訴之后，立即展開(kāi)調(diào)查并于規(guī)定時(shí)限給出答復(fù)。政府采購(gòu)服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督管理部門(mén)聯(lián)合司法部門(mén)，對(duì)違反采購(gòu)法律的政府和相關(guān)部門(mén)進(jìn)行嚴(yán)厲的懲處，以消除地方保護(hù)主義，營(yíng)造一個(gè)公正透明的采購(gòu)環(huán)境[10]。

（二）建立政府公共服務(wù)供給協(xié)調(diào)合作機(jī)制

我國(guó)當(dāng)前是按職能結(jié)構(gòu)來(lái)建立公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)的，在這種條塊分割和垂直管理體制下，政府公共服務(wù)職能被劃分為若干單位和機(jī)構(gòu)分別執(zhí)行，如民眾的養(yǎng)老問(wèn)題，就由人社局、老齡辦、民政局三個(gè)部門(mén)負(fù)責(zé)，人社局主要負(fù)責(zé)企業(yè)退休人員社會(huì)化管理服務(wù)（領(lǐng)取養(yǎng)老金資格認(rèn)證、退休人員年審、辦理喪葬和遺屬撫恤金、健康咨詢(xún)、組織文體活動(dòng)），老齡辦和民政局主要負(fù)責(zé)老年人福利服務(wù)、福利津貼、居家養(yǎng)老等，部門(mén)職責(zé)重疊，導(dǎo)致協(xié)作困難。因此，參照行政服務(wù)中心建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)和協(xié)作中心，讓涉及日常民眾生活的民生部門(mén)集中在一個(gè)政務(wù)大廳內(nèi)部辦公，集中進(jìn)行協(xié)調(diào)、溝通，各個(gè)部門(mén)的意見(jiàn)和要求得到及時(shí)的交流與反饋，使得公共服務(wù)的供給質(zhì)量和效果得到大幅度提升[11]。

長(zhǎng)期以來(lái)農(nóng)村公共服務(wù)供給質(zhì)量和效果低下是困擾我國(guó)地方政府的一大難題。自“十三五”時(shí)期以來(lái)中央和地方政府加強(qiáng)了對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)供給力度，黨的十八大報(bào)告更是提出到2020年要達(dá)到“基本公共服務(wù)均等化總體實(shí)現(xiàn)”的宏偉目標(biāo)[12]。為深入貫徹、執(zhí)行黨中央的決策部署，地方政府及相關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)齊心協(xié)力，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)公共服務(wù)的供給機(jī)制，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務(wù)體制，并改革公共財(cái)政體制，為鄉(xiāng)村公共服務(wù)供給提供充足的財(cái)力保障，努力實(shí)現(xiàn)教育、文化、醫(yī)療、衛(wèi)生等資源在城市和鄉(xiāng)村之間的合理配置和流動(dòng)，努力縮小城鎮(zhèn)之間公共服務(wù)的差距，確保城鄉(xiāng)公共服務(wù)的均等化。

（三）打造公共服務(wù)供給多中心治理格局

黨的十九大提出要引導(dǎo)非政府組織健康有序發(fā)展，充分發(fā)揮群眾與非政府組織參與社會(huì)管理的治理作用。為打造公共服務(wù)供給多中心治理格局，地方政府及相關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)從政府、非政府組織服務(wù)兩個(gè)層面雙管齊下，營(yíng)造良好的環(huán)境。首先，改革非政府組織審批和管理制度。降低非政府組織的注冊(cè)難度，繼續(xù)推廣非政府組織直接登記制度，下放符合條件的非政府組織登記管理權(quán)限，同時(shí)進(jìn)一步改善對(duì)非政府組織的雙重管理和限制競(jìng)爭(zhēng)的管理模式，逐步推行行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤，增強(qiáng)非政府組織的自治性和獨(dú)立性。其次，增強(qiáng)非政府組織服務(wù)供給能力。限制我國(guó)非政府組織服務(wù)供給的一大重要因素是資金的缺乏，由于缺少穩(wěn)定可靠的資金來(lái)源，許多非政府組織經(jīng)常處于“有上頓、沒(méi)下頓”的資金緊缺狀態(tài)，嚴(yán)重限制了其相關(guān)活動(dòng)的開(kāi)展。加大政府對(duì)非政府組織的資金扶持力度，拓寬社會(huì)組織的資金來(lái)源，鼓勵(lì)公眾和企業(yè)對(duì)非政府組織進(jìn)行捐獻(xiàn)，允許非政府組織對(duì)部分提供服務(wù)的活動(dòng)進(jìn)行合理的收費(fèi)，以彌補(bǔ)社會(huì)組織資金不足的缺陷。最后，拓展社會(huì)組織的活動(dòng)空間。政府要理清與非政府組織的關(guān)系，認(rèn)識(shí)到非政府組織參與公共治理的必要性和可行性，轉(zhuǎn)變政府職能和執(zhí)政方式，取消對(duì)非政府組織參與公共服務(wù)供給的不合理限制，為非政府組織進(jìn)入公共服務(wù)供給領(lǐng)域創(chuàng)造條件和發(fā)展空間。要做到“政事分開(kāi)”“管辦分離”，完善事業(yè)單位管理體制機(jī)制，由非政府組織替代其部分公共服務(wù)供給職能，擴(kuò)展非政府組織的活動(dòng)范圍[13]。

建立健全公眾需求表達(dá)機(jī)制，提高公眾參與積極性。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，公眾對(duì)于公共服務(wù)的需求也在不斷地變化。一方面，公眾對(duì)于公共產(chǎn)品的需求增大;另一方面，作為公共產(chǎn)品供給主體的地方政府，往往忽視公眾對(duì)公共產(chǎn)品的真正需求，從而造成公共產(chǎn)品供求關(guān)系的供給不平衡。因此，必須高度重視建立健全公眾需求表達(dá)機(jī)制，提高公眾在政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)過(guò)程中的參與度和積極性。

（四）落實(shí)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)制度保障

監(jiān)督和問(wèn)責(zé)是預(yù)防采購(gòu)腐敗，杜絕天價(jià)采購(gòu)的根本途徑。建立政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)監(jiān)督問(wèn)責(zé)機(jī)制，在政府購(gòu)買(mǎi)的不同環(huán)節(jié)，調(diào)動(dòng)政府相關(guān)部門(mén)、社會(huì)第三方評(píng)審機(jī)構(gòu)、服務(wù)對(duì)象、社會(huì)公眾等各方力量，共同參與對(duì)購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的監(jiān)管，確保財(cái)政資金不濫用、公共服務(wù)低成本高質(zhì)量、讓服務(wù)對(duì)象滿(mǎn)意、確保公平競(jìng)爭(zhēng)。地方政府及相關(guān)部門(mén)可以采取以下幾點(diǎn)措施：第一，建立健全政府內(nèi)部之間、政府與承購(gòu)方兩大層面的監(jiān)督機(jī)制，形成以法律為保障，以財(cái)政部門(mén)和職能部門(mén)為主，以紀(jì)檢、監(jiān)察、審計(jì)等部門(mén)的監(jiān)督為輔，充分借助社會(huì)力量，構(gòu)建多層次監(jiān)督管理體系。政府內(nèi)部各部門(mén)之間的監(jiān)督，應(yīng)以財(cái)政部門(mén)為主，紀(jì)檢、監(jiān)察等部門(mén)為輔來(lái)進(jìn)行。第二，財(cái)政部門(mén)的監(jiān)督主要是對(duì)購(gòu)買(mǎi)過(guò)程的監(jiān)管和對(duì)財(cái)政性資金使用情況的監(jiān)督。一方面，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)作為政府采購(gòu)的一項(xiàng)內(nèi)容，必須按照《中華人民共和國(guó)政府釆購(gòu)法》的規(guī)定辦理，需要經(jīng)過(guò)財(cái)政部門(mén)的審核和批準(zhǔn)。另一方面，財(cái)政部門(mén)還應(yīng)該根據(jù)資金流向、劃撥進(jìn)程、資金使用績(jī)效等，對(duì)具體購(gòu)買(mǎi)的職能部門(mén)的行為進(jìn)行監(jiān)管。紀(jì)檢、監(jiān)察等部門(mén)對(duì)于在政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)中是否存在權(quán)錢(qián)交易、貪污受賄等方面承擔(dān)更多的監(jiān)管責(zé)任。第三，加強(qiáng)對(duì)購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)過(guò)程中的腐敗問(wèn)責(zé)力度。對(duì)于在采購(gòu)過(guò)程的違法違紀(jì)行為要啟動(dòng)問(wèn)責(zé)機(jī)制，任何一個(gè)環(huán)節(jié)發(fā)現(xiàn)了不符合規(guī)定的操作，或者貪污受賄情況，抑或違反購(gòu)買(mǎi)契約的情況，都應(yīng)該及時(shí)進(jìn)行問(wèn)責(zé)處理。如果發(fā)現(xiàn)承購(gòu)者出現(xiàn)嚴(yán)重違約的情況，除了按照合同規(guī)定及有關(guān)法律追究責(zé)任，應(yīng)同時(shí)采取措施進(jìn)行補(bǔ)救。通過(guò)建立全過(guò)程問(wèn)責(zé)監(jiān)管機(jī)制，讓采購(gòu)腐敗無(wú)處遁形[14]。

（五）推動(dòng)購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)運(yùn)作機(jī)制透明化

當(dāng)前一些地方政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)存在運(yùn)作不規(guī)范、信息透明度有待進(jìn)一步提高、長(zhǎng)效運(yùn)作機(jī)制缺乏等一系列問(wèn)題，因此提高信息和購(gòu)買(mǎi)程序透明度，建立長(zhǎng)效的購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)運(yùn)作機(jī)制成為當(dāng)務(wù)之急。首先，按照《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》規(guī)定，政府釆購(gòu)的內(nèi)容包括對(duì)服務(wù)的購(gòu)買(mǎi)，在大力推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)之時(shí)，應(yīng)當(dāng)首先明確公共服務(wù)也是政府采購(gòu)服務(wù)的一部分，對(duì)相應(yīng)的采購(gòu)流程、采購(gòu)方式、監(jiān)管辦法等，尤其是對(duì)于哪些公共服務(wù)應(yīng)該集中采購(gòu)、哪些必須采用競(jìng)爭(zhēng)性投標(biāo)，應(yīng)該進(jìn)一步明確，并強(qiáng)化監(jiān)督。其次，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)是政府的重要經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，應(yīng)以財(cái)政資金的流動(dòng)為核心。政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)，必須納入政府預(yù)算，進(jìn)行統(tǒng)一管理。一是政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)必須編制預(yù)算，安排好資金來(lái)源。預(yù)算購(gòu)買(mǎi)資金應(yīng)當(dāng)有合理的核算辦法。二是應(yīng)該按照財(cái)政資金管理要求，做好資金的申報(bào)、請(qǐng)款撥付等工作。有關(guān)資金支付、監(jiān)管應(yīng)當(dāng)按照財(cái)政資金的統(tǒng)一管理辦法進(jìn)行規(guī)范。三是應(yīng)當(dāng)明確政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)資金的支付責(zé)任和管理責(zé)任，從制度上保障政府財(cái)政資金的規(guī)范化使用。最后，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)有很多類(lèi)別，雖然其購(gòu)買(mǎi)程序大體是一致的，但是應(yīng)當(dāng)結(jié)合項(xiàng)目特點(diǎn)，對(duì)購(gòu)買(mǎi)的流程管理進(jìn)行適度的更改和變動(dòng)。

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[責(zé)任編輯：陳展圖]

Abstract： With the rapid development of China's economy and the improvement of people's living standards， and the demand for diversified public services， people place higher demand for government to purchase public services. Therefore， the local government's public service supply function needs to be further improved and optimized. They should follow the analytical framework of collaborative governance， actively seek the governance cooperation of the public and non-governmental organizations， and build a new paradigm of collaborative governance， that is， establish and improve the coordination mechanism of relevant subject interests， establish a coordination mechanism for government public service supply， create a multi-central governance structure for public service provision， and promote the transparency of the mechanism for purchasing public services.

Key words： Local Government; Public Service; Government Public Service Purchase