劉蜀山

審查

“2018年財政一般公共預(yù)算支出中，公共安全支出22.8萬元。到了2019年財政收支預(yù)算草案中，沒有了這一項支出。公共安全是大事，預(yù)算安排應(yīng)該有增無減，更不能取消，建議在支出預(yù)算中把這一項考慮進(jìn)去。”

2019年1月21日，重慶市大足區(qū)萬古鎮(zhèn)十三屆人民代表大會第五次會議召開。在第三代表團(tuán)全體會議上，鎮(zhèn)人大代表楊富源就鎮(zhèn)政府提交大會審查的2018年預(yù)算執(zhí)行情況和2019年預(yù)算（草案）的報告發(fā)表審查意見。

楊福源開了一個好頭，其他代表頓時活躍起來。

鄧江代表讀職高時學(xué)過會計，看得比較專業(yè)?！?018年財政一般公共預(yù)算支出和2019年收支預(yù)算（草案），都有一項是資源勘探信息支出。資源勘探信息究竟是什么項目，類、款、項中的哪一樣？科目很不明確，建議在報告中進(jìn)一步細(xì)化預(yù)算收支科目，或者做好名詞釋義，便于代表審查?！?/p>

王明勇代表是一名村支部書記，他提出了疑惑，目前涉及到工程項目，只看到花費(fèi)金額，至于完成時間、工程進(jìn)度、資金投放、項目效果這些情況，代表們應(yīng)跟蹤監(jiān)督，看錢到底花得值不值。

“這方面是有經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的?！蓖趺饔抡f，隨著高新園區(qū)蓬勃發(fā)展，入駐人口日益增加，萬古鎮(zhèn)2018年一項民生工程就是修建一個城區(qū)停車場。起初，停車場規(guī)劃建成200多個停車位，但是離核心城區(qū)較遠(yuǎn)。后經(jīng)人大代表呼吁，停車場改建在城區(qū)中心一帶，雖然只有100多個停車位，但方便了群眾，大家紛紛點(diǎn)贊。

“這就是典型的把好事辦好了?！睅孜淮砑娂姲l(fā)言說，人大代表就應(yīng)該監(jiān)督財政支出績效如何！

……

“與過去相比，代表們對財政預(yù)算審查的興趣濃多了，審查意見也多了，質(zhì)量更高了?！比f古鎮(zhèn)人大主席楊洪亮感受明顯。

楊洪亮認(rèn)為，這得益于區(qū)人大常委會下發(fā)的《關(guān)于鎮(zhèn)人大預(yù)算審查監(jiān)督工作的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》），讓鎮(zhèn)人大在這方面的監(jiān)督突破了瓶頸。

初衷

2017年，為加強(qiáng)對鎮(zhèn)街人大工作的指導(dǎo)，大足區(qū)人大常委會提出開展鎮(zhèn)街人大工作規(guī)范化建設(shè)。

正是在這次區(qū)人大常委會關(guān)于規(guī)范化建設(shè)的大調(diào)研中，發(fā)現(xiàn)鎮(zhèn)人大工作存在一項明顯短板，因鎮(zhèn)人大無常設(shè)機(jī)構(gòu)、預(yù)算監(jiān)督機(jī)制不夠完善、專業(yè)人才匱乏、監(jiān)督手段缺乏等諸多因素，鎮(zhèn)人大對預(yù)算審查監(jiān)督流于形式，存在程序不規(guī)范、文本不規(guī)范、內(nèi)容不規(guī)范等問題。

預(yù)算審查監(jiān)督是憲法、法律賦予各級人大及其常委會的重要職權(quán)，該項監(jiān)督虛化顯然不行。于是，2018年區(qū)人大常委會對鎮(zhèn)街人大工作的指導(dǎo)意見中，就提出全年推動鎮(zhèn)人大依法加強(qiáng)預(yù)算審查監(jiān)督，規(guī)范監(jiān)督程序，提升監(jiān)督實(shí)效。

題目提出來了，在征求意見過程中，有鎮(zhèn)人大的同志質(zhì)疑，究竟有無必要這么做？鎮(zhèn)級財力不足，財權(quán)不大，支出一般就幾百萬元，人大搞這么大的動靜，有多大意義，有可能還會“得罪”鎮(zhèn)政府。

“替人民群眾看好錢袋子，是天大的事，莫說上百萬元，就是數(shù)目再小，也得審清楚。”大足區(qū)人大常委會主任張有力說。

預(yù)算審查監(jiān)督是各級人大及其常委會行使國家權(quán)力的一個方面。國家預(yù)算法、重慶市預(yù)算審查監(jiān)督條例修訂后，對預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、決算的審查和批準(zhǔn)，預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督等方面的內(nèi)容、程序、時間都作了規(guī)定，為區(qū)縣、鎮(zhèn)街人大做好預(yù)算審查監(jiān)督提供了堅實(shí)的法律保障。

還有一點(diǎn)很重要，大足區(qū)委對此也非常支持。從區(qū)人大常委會黨組匯報的實(shí)施方案到形成的《指導(dǎo)意見》，區(qū)委常委會都進(jìn)行了認(rèn)真研究。2018年11月7日，區(qū)委人大工作會議出臺的工作意見，更是以區(qū)委文件的形式明確要求做好這項工作。

于法有據(jù)、區(qū)委支持，這些成為大足區(qū)人大常委會推動指導(dǎo)鎮(zhèn)人大開展預(yù)算審查監(jiān)督的底氣和動力。在達(dá)成思想共識后就是該怎么做的問題。

取經(jīng)

2018年4月，張有力率隊前往廣東省佛山市，考察學(xué)習(xí)當(dāng)?shù)劓?zhèn)人大開展預(yù)算審查監(jiān)督的經(jīng)驗(yàn)。

張有力除了是大足區(qū)人大常委會主任外，也是重慶市人大財經(jīng)委副主任委員，因此，他對全國各地在這方面的經(jīng)驗(yàn)比較了解。佛山是他選中的考察地之一。

這次考察學(xué)習(xí)，給張有力一行留下了非常深刻的印象。

張有力告訴記者，一是佛山市的鎮(zhèn)級財政“非常有錢”。一個鎮(zhèn)的年度預(yù)算財力動輒十幾億元，不是一般地區(qū)可以比的。所以，當(dāng)?shù)仡A(yù)算審查監(jiān)督起步比較早，經(jīng)驗(yàn)比較豐富。二是鎮(zhèn)級人大對財政支出預(yù)算摳得非常細(xì)致。人代會期間，代表們結(jié)合民生實(shí)事項目，認(rèn)真審查支出報告，提出審查建議。閉會期間，代表們通過各種形式，對重點(diǎn)項目尤其是民生方面的項目，開展多次視察調(diào)研，既看項目的進(jìn)展程度，又看資金的使用績效。

最讓考察組感慨的是，因?yàn)榉鹕绞械逆?zhèn)級人大預(yù)算審查監(jiān)督扎實(shí)有效，還曾讓一位有貪腐行為的鎮(zhèn)政府官員露出了蛛絲馬跡，以致最后落馬?！斑@樣的監(jiān)督才是真正落到實(shí)處的監(jiān)督?！睆堄辛Ω袊@。

除廣東佛山外，張有力和該區(qū)人大常委會副主任駱華還帶隊前往山東省人大、臨沂費(fèi)縣人大，江津區(qū)人大等地學(xué)習(xí)取經(jīng)。

在這個過程中，該區(qū)人大常委會還吸納了區(qū)財政局、區(qū)審計局，鎮(zhèn)人大和鎮(zhèn)財政所等的意見，形成了《指導(dǎo)意見》初稿。

成形

2018年9月26日，大足區(qū)二屆人大常委會第十一次會議審議通過《指導(dǎo)意見》。這也表明，該區(qū)人大對鎮(zhèn)人大開展預(yù)算審查監(jiān)督工作的指導(dǎo)思想和實(shí)現(xiàn)路徑基本成形。

“《指導(dǎo)意見》注重與改革發(fā)展相銜接，突出重點(diǎn)，具有前瞻性、針對性和實(shí)用性?！贝笞銋^(qū)人大財經(jīng)委主任委員鄧貴全這樣評價。

《指導(dǎo)意見》最大亮點(diǎn)有三處。

其一，明確了鎮(zhèn)人大預(yù)算審查監(jiān)督重點(diǎn)內(nèi)容，包括預(yù)算的審查和批準(zhǔn)、預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督、預(yù)算調(diào)整的審查和批準(zhǔn)、決算的審查和批準(zhǔn)、預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支情況審計以及審計整改落實(shí)的監(jiān)督、政府債務(wù)管理的監(jiān)督、國有和集體資產(chǎn)管理的監(jiān)督、預(yù)算績效管理監(jiān)督、預(yù)決算信息公開的監(jiān)督、村級（含社區(qū)）財務(wù)管理的監(jiān)督等十方面內(nèi)容。鄧貴全認(rèn)為，這解決了過去鎮(zhèn)人大開展預(yù)算審查監(jiān)督找不到方向、找不到內(nèi)容，顯得盲目的問題。

其二，結(jié)合審查監(jiān)督工作實(shí)際，為鎮(zhèn)級人大開展預(yù)算審查提供規(guī)范化樣本，形成了審查監(jiān)督工作流程5張表和規(guī)范化文本模板20個。在5張表中，明確了鎮(zhèn)人大在預(yù)算審查監(jiān)督各個環(huán)節(jié)的工作機(jī)構(gòu)、重點(diǎn)審查的工作及時間安排、財政部門應(yīng)提交資料、報送資料的時間節(jié)點(diǎn)，以及參會人員等。20個規(guī)范化文本模板，則統(tǒng)一了各個環(huán)節(jié)的文本格式、內(nèi)容?！斑@些都是嚴(yán)格按照法律法規(guī)要求，細(xì)化的規(guī)范化流程，非常具有操作性，只要按照流程和模板執(zhí)行，便能推動相關(guān)工作有序開展。”鄧貴全說。

其三，對一些“灰色地帶”的監(jiān)督予以明確?！吨笇?dǎo)意見》提出，街道辦事處作為區(qū)政府派出機(jī)構(gòu)，納入?yún)^(qū)本級政府預(yù)算，受區(qū)人大及其常委會的審查監(jiān)督?！版?zhèn)園合一”的園區(qū)預(yù)算、預(yù)算執(zhí)行情況和財政收支情況接受鎮(zhèn)人大的審查監(jiān)督。鎮(zhèn)人大要加強(qiáng)對國有和集體資產(chǎn)的監(jiān)督管理，督促政府加強(qiáng)對村級財務(wù)的管理，并對管理情況進(jìn)行監(jiān)督。

推廣

2018年年中人代會上，拾萬鎮(zhèn)作為三個試點(diǎn)鎮(zhèn)之一，先期探索加強(qiáng)預(yù)算審查監(jiān)督工作。

時任鎮(zhèn)人大主席的張浩說，過去鎮(zhèn)政府預(yù)算報告薄薄幾頁紙，內(nèi)容比較簡單，鎮(zhèn)級預(yù)算執(zhí)行變更隨意是一個普遍問題。鎮(zhèn)人大的預(yù)算審查監(jiān)督要想收到預(yù)期效果，難度不小。

按照區(qū)人大常委會的指導(dǎo)要求，拾萬鎮(zhèn)人大會前做了很多細(xì)致的準(zhǔn)備工作。邀請專業(yè)人士對人大代表進(jìn)行培訓(xùn)，提升代表們的審查監(jiān)督能力。邀請退休的財政所所長、農(nóng)業(yè)服務(wù)中心會計等進(jìn)入預(yù)算審查監(jiān)督小組，提前進(jìn)行工作調(diào)研并對半年度預(yù)算執(zhí)行情況報告進(jìn)行初審。

經(jīng)過周密籌備，鎮(zhèn)人代會上，代表們的審查水平較之前有明顯提高，提出的審查意見也能切中要害。

一些人大代表審查提出，預(yù)算存在隨意變更的問題，其中農(nóng)村公路建設(shè)等兩個項目之前并無預(yù)算。預(yù)算還存在重點(diǎn)偏向于項目建設(shè)的問題，比如改水改廁改路等，對加強(qiáng)鄉(xiāng)村文明建設(shè)、改善鄉(xiāng)風(fēng)，提高村民素質(zhì)等軟實(shí)力沒有較好平衡支出。

還有代表說得更明確具體，去年報告中提出建設(shè)環(huán)鎮(zhèn)公路，到目前為止還沒有硬化，建議要加快實(shí)施，不能虎頭蛇尾。

綜合代表提出的審查意見，拾萬鎮(zhèn)人大主席團(tuán)會議通過的代表大會關(guān)于鎮(zhèn)人民政府2018年上半年預(yù)算執(zhí)行情況的審查意見要求，對于年度無預(yù)算支出項目，由鎮(zhèn)政府在年中人代會后說明情況，及時調(diào)整預(yù)算方案，提交人大審查批準(zhǔn);預(yù)算執(zhí)行情況報告后應(yīng)附明細(xì)表，將預(yù)算資金細(xì)化到具體項目，對于每項支出主要用于哪方面，要作詳細(xì)說明。

“以前可沒這么扎實(shí)地審查過預(yù)算，這次真正感受到法律賦予的權(quán)力，也更體會到了責(zé)任和擔(dān)當(dāng)?！笔叭f鎮(zhèn)人大代表唐可銀說。

2019年初，大足區(qū)各鎮(zhèn)陸續(xù)召開人代會，按照《指導(dǎo)意見》，該區(qū)的鎮(zhèn)級預(yù)算審查監(jiān)督工作全面鋪開，掀起了鎮(zhèn)級預(yù)算審查監(jiān)督熱潮。

不少鎮(zhèn)人大還結(jié)合地區(qū)實(shí)際，創(chuàng)新監(jiān)督形式。如，萬古鎮(zhèn)人大便把預(yù)算審查監(jiān)督與人代會票決民生實(shí)事項目結(jié)合起來?！巴ㄟ^了的民生實(shí)事項目納入預(yù)算安排，沒有通過的民生實(shí)事項目，即或有預(yù)算安排也要被撤銷?！比f古鎮(zhèn)人大主席楊洪亮告訴記者，鎮(zhèn)政府安排的2019年民生實(shí)事項目之一的“勝天湖濕地公園一期工程”就因票決不過關(guān)，而從預(yù)算中被剔除。

楊洪亮還表示，將不斷加大預(yù)算審查監(jiān)督力度，考慮建立預(yù)算審查監(jiān)督專家顧問制度，邀請具有相關(guān)專業(yè)知識或工作經(jīng)歷的人員參與進(jìn)來，增強(qiáng)監(jiān)督能力。還考慮加強(qiáng)預(yù)算績效監(jiān)督，邀請專家、社會各界代表或委托第三方機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績效評價。