黃磊 左嬌嬌 張忠榮

黨的十九大提出“健全人大組織和工作制度，支持和保證人大依法行使立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)、決定權(quán)、任免權(quán)”“加強(qiáng)協(xié)商民主制度建設(shè)，形成完善的制度程序和參與實踐，保證人民在日常政治生活中有廣泛持續(xù)深入?yún)⑴c的權(quán)利”。如何把依法行使職權(quán)與協(xié)商民主有機(jī)結(jié)合起來，是黨的十九大對人大工作提出的一項新任務(wù)，是擺在基層人大面前的一個重大課題。2003年，上海市浦東新區(qū)惠南鎮(zhèn)在全國率先實施民生實事項目人大代表票決制，這一制度的實施不僅進(jìn)一步強(qiáng)化人大決定權(quán)、監(jiān)督權(quán)，也為基層民主協(xié)商開辟了新路徑，對于基層人大依法行使職權(quán)、促進(jìn)基層國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要的現(xiàn)實意義。

所謂民生實事項目人大代表票決制，就是政府在廣泛聽取、充分吸收人民群眾意見的基礎(chǔ)上提出民生實事候選項目后，由人大代表在人代會上通過票決的方式確定實施項目。票決制有兩種形式，一種是按得票多少，由高到低的順序，確定實施備選項目中的哪些項目;另一種是得票數(shù)超過一定比例（過半或三分之二）即為通過。

實施中存在三個主要問題

民生實事項目的確定存在不確定性。一是從法律上講，民生實事范圍難以界定。無論是憲法、地方組織法還是各省市地方法規(guī)，對人大的決定權(quán)只有原則性、概念性的表述。在實際操作中，哪些民生實事屬于人大討論決定的范圍，更多由地方黨委政府說了算，取決于黨委政府領(lǐng)導(dǎo)的人大意識，使票決制的實施缺乏連續(xù)性、穩(wěn)定性。二是民生實事項目本身具有不確定性。民生實事項目受時間、地域、層級影響，難以形成一個統(tǒng)一的衡量標(biāo)準(zhǔn)，可能導(dǎo)致年度銜接性不強(qiáng)，在具體實施過程中變化性大。另外，由于很多地方實行“鎮(zhèn)財區(qū)管”的財政管理模式，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府沒有財政權(quán)，民生項目多靠上級政府規(guī)劃，有可能項目年年不同，帶來了項目內(nèi)容不確定性。

現(xiàn)有表決方式存在弊端。一是容易出現(xiàn)“爭票”的情況。由于實施的民生實事項目數(shù)量有限，代表在項目票選環(huán)節(jié)，為讓本區(qū)域的項目獲得通過，容易結(jié)隊拉票，出現(xiàn)“爭票”現(xiàn)象，造成項目在區(qū)域之間實施的不平衡。二是表決方式難以完全體現(xiàn)項目科學(xué)性。一些代表沒有參與前期工作，不可能對所有項目都充分了解，因此代表的選擇更多跟著感覺走、打的是“印象分”，最后的票決結(jié)果可能導(dǎo)致本該實施的項目因為代表不夠了解而落選。三是代表決定權(quán)行使不充分。目前票決制主要決定的是項目實施不實施的問題，至于項目實施的具體區(qū)域、項目實施的所需資金、項目實施先后順序等還沒有納入票決范圍，使代表的決定權(quán)行使不充分。

存在“重表決輕監(jiān)督”的現(xiàn)象。一是監(jiān)督的專業(yè)性不強(qiáng)。受制于代表結(jié)構(gòu)和專業(yè)素質(zhì)，對民生實事項目實施的監(jiān)督，主要局限于對項目進(jìn)展情況的監(jiān)督，而對項目資金使用情況、項目管理、驗收評估等方面缺少專業(yè)性監(jiān)督。二是未建立客觀評價機(jī)制，后續(xù)跟蹤監(jiān)督制度不完善。雖然多地均開展了項目滿意度測評，但其測評形式單一，測評內(nèi)容大而全，只有滿意、基本滿意、不滿意三種，沒有細(xì)致分類，無法對項目進(jìn)行全面、客觀的評價，滿意度測評更多流于形式。另外，評價結(jié)果運(yùn)用不夠，代表對項目的評價是否對項目驗收、項目實施主體產(chǎn)生影響，在這方面還沒有具體的規(guī)定。三是項目實施的透明度不高。在項目實施階段，政府向人大通報項目進(jìn)展情況做得不夠，代表、群眾參與監(jiān)督的渠道比較少，造成項目實施與項目監(jiān)督脫節(jié)。

健全票決制制度框架體系和保障措施

一要明確票決制實施的責(zé)任和范圍。

要明確票決制責(zé)任。首先，要明確和落實地方黨委對票決制實施的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，票決制整個過程要在地方黨委領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行。其次，要明確人大在票決制實施過程中的主導(dǎo)地位，票決制的整個過程人大都要參與進(jìn)來，扮演好協(xié)商者、決定者、監(jiān)督者等多重角色。最后，要明確和落實政府項目實施的主體責(zé)任，具體負(fù)責(zé)項目論證、資金籌集、項目施工以及接受各方面監(jiān)督等，及時將項目進(jìn)展情況通過政務(wù)公開等方式向轄區(qū)代表、群眾進(jìn)行公開或通報。

要劃定項目范圍。票決制項目范圍應(yīng)當(dāng)遵循以下五個原則。一是法定性原則。票決實施的民生實事項目，必須與同級人大職權(quán)相匹配，應(yīng)當(dāng)是法律規(guī)定的屬于同級人大職權(quán)范圍內(nèi)決定的重大事項。二是民生性原則。票決實施的民生實事項目，應(yīng)當(dāng)是與群眾生產(chǎn)生活息息相關(guān)、涉及面廣且群眾需求強(qiáng)烈的項目。三是重大性原則。票決實施的民生實事項目，應(yīng)是本行政區(qū)域內(nèi)投入資金較多、惠及群眾較廣的項目。四是協(xié)商性原則。票決實施的民生實事項目不是上級部門指定必須實施的項目，是可以通過各方協(xié)商確定的項目或者說需要各方形成一致的意見方可實施的項目。五是可行性原則。票決實施的民生實事項目應(yīng)當(dāng)具備可實施條件，應(yīng)結(jié)合地方財力、項目實施預(yù)期效果等作好項目實施可行性論證。

要明確方法步驟。民生實事項目人大代表票決制是基層治理和人大職權(quán)行使的積極探索，還有許多不完善的地方，在實施過程中要按照“試點推廣、自下而上”的原則，穩(wěn)步推進(jìn)。先選擇民意基礎(chǔ)好、經(jīng)濟(jì)實體強(qiáng)的地方試點，逐步總結(jié)經(jīng)驗，待條件成熟后再逐步推開。先在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級實施，再逐步向區(qū)縣一級推行。

二要規(guī)范票決制的實施程序。

制定實施方案。民生實事項目人大代表票決制是一項系統(tǒng)復(fù)雜的工作，在正式啟動前必須制定詳細(xì)的工作方案，對整個過程作出系統(tǒng)的安排，對可能出現(xiàn)的問題提前準(zhǔn)備預(yù)案，明確各方面的工作職責(zé)和具體工作流程。同時，成立黨委、人大、政府等多方成員共同組成的民生實事項目人大代表票決制工作領(lǐng)導(dǎo)小組和若干個工作組，各司其職開展工作，為開展民生實事項目票決制作好充分準(zhǔn)備。

廣泛征集民意。民生實事項目人大代表票決制實施必須要有廣泛的民意基礎(chǔ)。在項目正式提交人大票決前，應(yīng)當(dāng)充分征求轄區(qū)居民的意見。征集民意的內(nèi)容，既包括將政府準(zhǔn)備實施的項目征求群眾的意見，也包括將群眾想要實施的項目收集上來。

篩選論證項目。將政府準(zhǔn)備實施和群眾提出的項目，進(jìn)行梳理匯總，建立民生實事項目數(shù)據(jù)庫。由領(lǐng)導(dǎo)小組組織領(lǐng)導(dǎo)小組成員、人大代表、群眾代表、專家等，從項目實施的必要性、可行性、普惠性和區(qū)域平衡協(xié)調(diào)性等方面進(jìn)行審查論證，提出提請人代會表決初選項目和建議方案。建議方案應(yīng)當(dāng)包括項目內(nèi)容、論證過程、實施原因等內(nèi)容。

確定候選項目。在形成初選項目的建議方案并征求意見后，由領(lǐng)導(dǎo)小組或者負(fù)責(zé)項目意見征集的責(zé)任單位提交同級黨委研究確定哪些項目交由人大代表在人代會上票決，并及時向社會公示。

代表票決項目。黨委確定的候選項目交由政府向同級人民代表大會報告，政府報告時應(yīng)對候選項目群眾意見、確定過程以及項目具體情況（項目名稱、主要內(nèi)容、實施主體、實施影響、投資規(guī)模、財政預(yù)算和工期等）作出詳細(xì)介紹。經(jīng)代表分組討論和審議，最后由全體與會代表表決通過，并列入當(dāng)年政府工作計劃和財政預(yù)算。

項目實施及監(jiān)督。票決通過后的民生實事項目，由地方政府明確項目負(fù)責(zé)人、責(zé)任部門、完成時限等，按計劃實施項目并及時公開實施情況。在項目實施過程中，人大要及時跟進(jìn)，一方面要發(fā)動代表積極參與項目的實施，確保項目有序推進(jìn);另一方面要采取聽取項目進(jìn)展情況匯報、召開通報會、組織專題視察等方式加強(qiáng)監(jiān)督。

開展項目評價。項目實施結(jié)束后，在人代會上聽取審議政府民生實事項目實施情況報告，并組織代表對實施的民生實事項目逐個進(jìn)行滿意度測評。

三要健全票決制制度框架體系和保障措施。

健全多方參與機(jī)制。首先，要健全代表全程參與票決制的機(jī)制，代表除了參加會議期間審議、表決外，還應(yīng)當(dāng)參與到項目征集、篩選、論證、監(jiān)督、驗收評價等環(huán)節(jié)。同時，要積極搭建代表參與平臺，將代表劃分成若干個項目工作組全程參與其中。其次，健全第三方參與機(jī)制，應(yīng)適當(dāng)安排專業(yè)人士、群眾代表和相關(guān)組織等第三方參與進(jìn)來。

建立民生實事項目詢問、辯論機(jī)制。要改進(jìn)表決方式，在票決環(huán)節(jié)引入詢問、辯論等程序。在對報告進(jìn)行審議時，應(yīng)當(dāng)安排項目組織實施部門有關(guān)負(fù)責(zé)人，到會接受代表詢問，讓代表對項目充分了解。在正式表決前組織代表辯論或進(jìn)行小組初選。

建立科學(xué)票決指標(biāo)體系。在票決環(huán)節(jié)，應(yīng)采用綜合評價打分的方式進(jìn)行，將項目實施可行性、群眾需求度、資金額度等納入票決打分體系，設(shè)定若干個小的指標(biāo)，每一項確定一定分值，最終根據(jù)項目得分高低決定項目的實施。在測評滿意度的環(huán)節(jié)，應(yīng)將項目質(zhì)量、進(jìn)度、群眾滿意度等納入測評體系，增強(qiáng)票決和測評的精準(zhǔn)性、科學(xué)性。

建立票決制結(jié)果運(yùn)用機(jī)制。黨委、人大、政府應(yīng)當(dāng)建立票決項目實施的問責(zé)機(jī)制。在項目竣工驗收中可開展代表滿意度測評，并將滿意度測評結(jié)果運(yùn)用到部門考核、干部任免、項目驗收中，增強(qiáng)票決制的剛性約束。

完善民生實事項目資金投入機(jī)制。建立穩(wěn)定的民生實事項目財政資金投入機(jī)制，將民生實事項目所需資金納入每年本級財政預(yù)算。不斷優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，優(yōu)先保障民生支出，確保民生實事項目的財政預(yù)算資金落實到位。除政府資金投入外，還應(yīng)當(dāng)調(diào)動社會各方面的積極性，通過群眾籌資、引入民間投資等方式，拓寬民生實事項目的資金渠道。（編輯 郭剛 yuan377@sohu.com）