1979年8月14日,西藏自治區(qū)第三屆人民代表大會(huì)第二次會(huì)議選舉產(chǎn)生了自治區(qū)人大常委會(huì),在全國(guó)率先設(shè)立了省級(jí)人大常委會(huì),成為中國(guó)第一個(gè)設(shè)立省級(jí)人大常委會(huì)的省份。
同年8月,青海省第五屆人民代表大會(huì)第二次會(huì)議選舉產(chǎn)生了省人大常委會(huì),成為全國(guó)第二個(gè)設(shè)立省級(jí)人大常委會(huì)的省份。
從1979年9月開(kāi)始,新疆、河南、北京、江蘇、浙江、福建、湖南、廣東、廣西、四川、云南、陜西、甘肅、山東、山西、內(nèi)蒙古、黑龍江、江西、上海、安徽等20個(gè)省、自治區(qū)、直轄市,也先后在年內(nèi)設(shè)立了人大常委會(huì)。其他7個(gè)省級(jí)人大于1980年召開(kāi)會(huì)議,分別設(shè)立人大常委會(huì)。
1979年下半年,在縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市和市轄區(qū)進(jìn)行直接選舉試點(diǎn)的基礎(chǔ)上,產(chǎn)生了首批66個(gè)縣級(jí)地方人大常委會(huì)。設(shè)區(qū)的市、自治州人大常委會(huì)基本上也都在1980年內(nèi)設(shè)立起來(lái)。全國(guó)范圍的縣級(jí)直接選舉工作在1980年下半年全面展開(kāi),到1981年底,全國(guó)2015個(gè)縣、旗,76個(gè)自治縣、自治旗,121個(gè)不設(shè)區(qū)的市,508個(gè)市轄區(qū),共2756個(gè)縣級(jí)行政單位,先后召開(kāi)人民代表大會(huì)會(huì)議,設(shè)立縣級(jí)人大常委會(huì)。
至此,我國(guó)地方人大及其常委會(huì)的組織建設(shè)、制度建設(shè)和工作開(kāi)展進(jìn)入嶄新階段。
而我國(guó)縣級(jí)以上地方人大設(shè)立常委會(huì)從最初的研究論證,到最終的決定和設(shè)立,歷經(jīng)了“四次醞釀、三次擱置”的艱難歷程。
第一次“醞釀”和“擱置”
1954年制定憲法時(shí),一些學(xué)者提出地方各級(jí)人大也應(yīng)當(dāng)同全國(guó)人大一樣設(shè)立常務(wù)委員會(huì),但這個(gè)意見(jiàn)沒(méi)有被憲法起草委員會(huì)采納。
劉少奇同志在第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議上所作的《關(guān)于中華人民共和國(guó)憲法草案的報(bào)告》中指出,“全國(guó)人民代表大會(huì)工作的繁重,當(dāng)然不是地方各級(jí)人民代表大會(huì)所能夠相比的。全國(guó)人民代表大會(huì)行使國(guó)家的立法權(quán),地方各級(jí)人民代表大會(huì)沒(méi)有這方面的職權(quán)。而且越是下級(jí)的人民代表大會(huì),因?yàn)榈貐^(qū)越小,就越易于召集會(huì)議。所以地方各級(jí)人民代表大會(huì)不需要在人民委員會(huì)以外再設(shè)立常務(wù)機(jī)關(guān)。地方各級(jí)人民委員會(huì)是地方各級(jí)人民代表大會(huì)的執(zhí)行機(jī)關(guān),同時(shí)也行使人民代表大會(huì)的常務(wù)機(jī)關(guān)的職權(quán)。如果另外設(shè)立人民代表大會(huì)的常務(wù)機(jī)關(guān),反而會(huì)使機(jī)構(gòu)重疊,造成不便?!?/p>
因此,1954年憲法第30條規(guī)定,“全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)是全國(guó)人民代表大會(huì)的常設(shè)機(jī)關(guān)”,沒(méi)有對(duì)地方各級(jí)人大的常設(shè)機(jī)關(guān)作出規(guī)定。這是地方人大設(shè)立常委會(huì)的第一次“醞釀”和“擱置”。
第二次“醞釀”和“擱置”
實(shí)踐證明,1954年憲法確立的地方政權(quán)體制是不完善的,存在許多難以解決的問(wèn)題。例如,在地方人民代表大會(huì)閉會(huì)期間,政府和法院的領(lǐng)導(dǎo)人員發(fā)生變動(dòng)時(shí),就很難處理。
為此,1955年11月,一屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十三次會(huì)議通過(guò)了《關(guān)于在地方各級(jí)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間省長(zhǎng)自治區(qū)主席市長(zhǎng)州長(zhǎng)縣長(zhǎng)區(qū)長(zhǎng)鄉(xiāng)長(zhǎng)鎮(zhèn)長(zhǎng)和地方各級(jí)人民法院院長(zhǎng)缺額補(bǔ)充問(wèn)題的決定》,規(guī)定:“在地方各級(jí)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間,省長(zhǎng)、自治區(qū)主席、市長(zhǎng)、州長(zhǎng)、縣長(zhǎng)、區(qū)長(zhǎng)、鄉(xiāng)長(zhǎng)、鎮(zhèn)長(zhǎng)因故不能擔(dān)任職務(wù)的時(shí)候,應(yīng)該由本級(jí)人民委員會(huì)在副省長(zhǎng)、自治區(qū)副主席、副市長(zhǎng)、副州長(zhǎng)、副縣長(zhǎng)、副區(qū)長(zhǎng)、副鄉(xiāng)長(zhǎng)、副鎮(zhèn)長(zhǎng)中推舉一人報(bào)請(qǐng)上一級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)暫時(shí)代理其職務(wù),等到本級(jí)人民代表大會(huì)舉行下一次會(huì)議的時(shí)候補(bǔ)選?!痹摏Q定對(duì)法院院長(zhǎng)因故不能擔(dān)任職務(wù)時(shí)的缺額補(bǔ)充辦法也作了規(guī)定,只是無(wú)須報(bào)請(qǐng)上一級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。
但這樣做,又造成權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)不分,不利于人民代表大會(huì)對(duì)行政、審判等機(jī)關(guān)工作的監(jiān)督,于法于理難以說(shuō)通。
針對(duì)立法權(quán)集中在全國(guó)人大、地方人大沒(méi)有立法權(quán)的狀況,毛澤東同志在《論十大關(guān)系》中指出,在不違背中央方針的條件下,按照情況和工作需要,地方可以搞章程、條例、辦法。
為了解決地方政權(quán)體制不完善的問(wèn)題,1957年上半年,全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)如何進(jìn)一步健全人民代表大會(huì)制度進(jìn)行了專題研究。這次研究探索是在全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)兼秘書(shū)長(zhǎng)彭真同志直接領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行的:“我們國(guó)家的地方人大需要有常設(shè)機(jī)構(gòu)來(lái)加強(qiáng)對(duì)政府工作的監(jiān)督。省、市、自治區(qū)和縣人民代表大會(huì)本身沒(méi)有常設(shè)機(jī)關(guān),在閉會(huì)之后就沒(méi)有一個(gè)對(duì)政府進(jìn)行經(jīng)常監(jiān)督的機(jī)關(guān),這種‘議行合一的制度在今天就不完全適宜了。因此,有考慮在縣級(jí)以上地方人大設(shè)立常委會(huì)的必要?!?/p>
根據(jù)中央指示,全國(guó)人大常委會(huì)黨組經(jīng)過(guò)反復(fù)研究,于1957年5月提出關(guān)于健全人民代表大會(huì)制度的具體方案和措施,其中包括縣級(jí)以上地方人大設(shè)立常委會(huì)、賦予省級(jí)人大及其常委會(huì)制定地方性法規(guī)的權(quán)力等內(nèi)容,并相應(yīng)擬出了修改憲法的方案和關(guān)于縣級(jí)以上地方各級(jí)人大設(shè)立常委會(huì)的決議草稿,準(zhǔn)備提請(qǐng)即將召開(kāi)的一屆全國(guó)人大四次會(huì)議審議。
但是,隨后發(fā)生的反右斗爭(zhēng)擴(kuò)大化,導(dǎo)致這一方案未能出臺(tái),地方人大設(shè)立常委會(huì)又一次被“擱置”。
第三次“醞釀”和“擱置”
1965年,為完善地方政權(quán)體制、發(fā)揮地方人大作用、加強(qiáng)對(duì)政府和司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督,同時(shí)考慮到推進(jìn)地方黨政機(jī)關(guān)干部隊(duì)伍建設(shè),全國(guó)人大常委會(huì)在各方面取得共識(shí)的前提下,再次提出縣級(jí)以上地方各級(jí)人大設(shè)立常委會(huì)的問(wèn)題。
這時(shí),對(duì)縣級(jí)以上地方人大設(shè)立常委會(huì)的問(wèn)題,已經(jīng)基本取得了一致意見(jiàn),有兩個(gè)省還率先提出了設(shè)立人大常委會(huì)的具體方案,并報(bào)請(qǐng)中央批準(zhǔn)。
但此后“文化大革命”爆發(fā),不僅地方人大設(shè)立常委會(huì)的方案第三次被“擱置”,而且地方各級(jí)人大也全部停止活動(dòng),人民代表大會(huì)制度遭到嚴(yán)重破壞。自1964年12月21日召開(kāi)三屆全國(guó)人大第一次會(huì)議后,全國(guó)人民代表大會(huì)連續(xù)10年沒(méi)有再召開(kāi)會(huì)議。1975年1月,四屆全國(guó)人大開(kāi)了第一次會(huì)議;接著又間斷了3年,到1978年2月才召開(kāi)五屆全國(guó)人大第一次會(huì)議。
而在“文革”期間,地方各級(jí)人大也都陷入癱瘓狀態(tài)。
第四次“醞釀”
1978年底召開(kāi)的黨的十一屆三中全會(huì),實(shí)現(xiàn)了新中國(guó)成立以來(lái)我們黨歷史上具有深遠(yuǎn)意義的偉大轉(zhuǎn)折,開(kāi)啟了我國(guó)改革開(kāi)放的歷史新時(shí)期。會(huì)議提出“發(fā)展社會(huì)主義民主、健全社會(huì)主義法制”這一重大歷史任務(wù)。
至此,人民代表大會(huì)制度步入一個(gè)嶄新的發(fā)展階段,地方人大建設(shè)也走上逐步健全的道路,縣級(jí)以上地方各級(jí)人大設(shè)立常委會(huì)的問(wèn)題再次提到了重要議事日程上來(lái)。
1979年2月,全國(guó)人大常委會(huì)法制委員會(huì)法律室在征求各地對(duì)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)革命委員會(huì)組織法修訂二稿意見(jiàn)時(shí),許多地方提出省、自治區(qū)、直轄市、自治州、省轄市的人民代表大會(huì)應(yīng)當(dāng)設(shè)立常務(wù)機(jī)關(guān),還有同志建議縣一級(jí)也可以考慮設(shè)立人大常委會(huì)。
1979年6月,五屆全國(guó)人大常委會(huì)第八次會(huì)議審議決定,將地方組織法草案和《第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于在縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)設(shè)立常務(wù)委員會(huì),取消地方各級(jí)革命委員會(huì),設(shè)立地方各級(jí)人民政府,將縣、自治縣人大代表改為由選民直接選舉,將各級(jí)人民檢察院的關(guān)系由監(jiān)督改為領(lǐng)導(dǎo)的議案》即后來(lái)的《關(guān)于修正憲法若干規(guī)定的議案》,提請(qǐng)五屆全國(guó)人大二次會(huì)議審議。
1979年6月18日至7月1日,五屆全國(guó)人大二次會(huì)議舉行,審議通過(guò)了《關(guān)于修正憲法若干規(guī)定的決議》和地方組織法,縣級(jí)以上地方各級(jí)人大設(shè)立常委會(huì)作為一項(xiàng)重要制度被正式確立下來(lái)。 (綜合)??? (編輯 廖燦勇 406664509@qq.com)