陳毅

[摘要]針對中部地區(qū)省會城市長沙市深入實地考察，認為長沙市城鄉(xiāng)結(jié)合部、城中村集中表現(xiàn)為建造在集體建設(shè)用地上的普通住宅型小產(chǎn)權(quán)房，其分布零散隱蔽、交通區(qū)位較好，價格低廉，主要根源于尚未建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場，房產(chǎn)市場價格虛高及住房供需失衡;需要探析治理小產(chǎn)權(quán)房的宏觀規(guī)范與微觀規(guī)制、長期查懲與短期引導、增進供應與理順需求、把控增量與化解存量的長效治理機制。

[關(guān)鍵詞]小產(chǎn)權(quán)房;成因;治理;長沙市郊

[中圖分類號]F293.31[文獻標識碼]A

針對長沙市郊政府征地“剪刀差”效應過強，被征地農(nóng)民得不到健全社會保障，房產(chǎn)市場價格虛高及住房供需失衡，小產(chǎn)權(quán)房屢禁難絕影響城市發(fā)展規(guī)劃等問題進行探究，認為研究長沙市郊小產(chǎn)權(quán)房區(qū)域治理的長效機制至關(guān)重要。

本文從概念上分廣義和狹義兩種維度來界定小產(chǎn)權(quán)房：廣義上的小產(chǎn)權(quán)房是指與城市完全產(chǎn)權(quán)的商品房相比較，房屋產(chǎn)權(quán)受到相應限制，一般包括產(chǎn)權(quán)不完全或產(chǎn)權(quán)受一定限制的經(jīng)濟適用房、集資房以及廉租房等住房;本文針對長沙市郊研究的狹義小產(chǎn)權(quán)房是指在農(nóng)民集體土地上建設(shè)的、未繳納土地出讓金等相關(guān)稅費，除向本集體經(jīng)濟組織銷售外還面向社會公開售賣，是由購買人與開發(fā)商、鄉(xiāng)政府或集體經(jīng)濟組織簽訂購買協(xié)議，不具有國家房管部門頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證的房屋。

1? ? 長沙市郊小產(chǎn)權(quán)房問題

第一，當前法律法規(guī)禁止在農(nóng)村集體土地上進行房地產(chǎn)開發(fā)，在農(nóng)村集體土地上開發(fā)修建的小產(chǎn)權(quán)房其建造用地違反現(xiàn)行法律規(guī)定。已有小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)權(quán)證尚未辦理，國有土地使用證、建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證、建筑工程規(guī)劃許可證、商品房預售許可證“五證”不全，此類房屋的購買者如若是非本集體經(jīng)濟組織成員將無法取得合法的房屋產(chǎn)權(quán)登記，小產(chǎn)權(quán)房的產(chǎn)權(quán)殘缺，不受當前法律保護。

第二，房屋使用年限的不確定性。開發(fā)商口頭承諾開發(fā)的樓房具有50年的使用年限，而從已經(jīng)簽訂的購房協(xié)議上看并未注明使用期限，因而，使用年限的不明確，讓購房者得不到應有的穩(wěn)定預期，一旦被征收將有可能因得不到任何賠償而引發(fā)糾紛。

第三，小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)類型及購買主體兩種類型情況分化明顯。一類是分布在城鄉(xiāng)接合部和遠郊區(qū)的以大戶型為主的小產(chǎn)權(quán)房，建設(shè)主體通常是當?shù)剞r(nóng)戶，他們以個人名義在自家周邊多占多用宅基地或是在原來住房上加高樓層，面積較大的有形似獨棟別墅或洋房，此類小產(chǎn)權(quán)房購買主力是消息靈通、又能承擔一定風險的經(jīng)濟實力強的高收入群體。另一類是以村集體名義在集體建設(shè)用地或宅基地上較大規(guī)模開展“新農(nóng)村建設(shè)”、“城中村改造”，通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)合村并鎮(zhèn)進行土地整理，為改善住房條件騰退土地建立的安置小區(qū)房，住房面積和建造結(jié)構(gòu)與市場上商品房大體相同，且形成一定規(guī)模。此類小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)主體是村集體經(jīng)濟組織或村集體經(jīng)濟組織伙同開發(fā)商，購房者主要是外來務工人員或是難以在城區(qū)解決住房問題的中低收入者。

第四，從交通區(qū)位上看，小產(chǎn)權(quán)房布局位置具備一定交通優(yōu)勢。城鄉(xiāng)結(jié)合部、“城中村”享受到城市基礎(chǔ)設(shè)施輻射，周邊公共交通等基礎(chǔ)配套服務日漸齊全，出行較為便捷，因而長沙市小產(chǎn)權(quán)房順勢而建分布于“城中村”、交通便利的遠郊區(qū)、城鄉(xiāng)結(jié)合部等地。

2? ? 長沙市郊小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生的原因

2.1? ? 制度土壤：城鄉(xiāng)二元土地制度的制約

我國現(xiàn)行的農(nóng)村集體土地特殊制度，讓城鄉(xiāng)土地一直處于一種分立而治的狀態(tài)。農(nóng)村集體土地的所有權(quán)名義上屬于集體經(jīng)濟組織所有，實際上使用權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)又被虛化殆盡。交通便利的城鄉(xiāng)結(jié)合部農(nóng)村集體土地與同地段城市的國有土地相比，在市場交易層面中備受不平等的身份“歧視”，農(nóng)村集體土地無法像城市國有土地可以通過拍賣、招標或者掛牌出讓方式來流轉(zhuǎn)，實行市場機制由市場供求關(guān)系確定價格，農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的使用權(quán)市場體系和價格形成機制一直在呼吁卻始終沒有建立起來。在快速的城鎮(zhèn)化下，城鄉(xiāng)二元土地結(jié)構(gòu)限制了農(nóng)村集體土地進入土地市場發(fā)揮土地資產(chǎn)增值的功能，農(nóng)民的土地增值收益受到限制，集體土地的價格和國有土地相比相差懸殊，以致造成“同地不同價不同權(quán)”。因此，在農(nóng)村外部基礎(chǔ)設(shè)施逐步改善情況下，以“新農(nóng)村建設(shè)”、村莊整合、“村改居”等方式進行拆舊建新，村集體以“村改居”項目名義整合改善農(nóng)村住房條件開發(fā)“小產(chǎn)權(quán)房”，除了安置鄉(xiāng)民之外，還將余下的房屋售賣給外來人員，類似的小產(chǎn)權(quán)房項目就大批悄然誕生。

2.2? ? 利益引誘：巨大的經(jīng)濟利益驅(qū)動

巨大的經(jīng)濟利益引誘是小產(chǎn)權(quán)房風靡泛濫的直接原因。圍繞小產(chǎn)權(quán)房的集體經(jīng)濟組織、農(nóng)戶、開發(fā)商、購房者等都是既得利益者，集體經(jīng)濟組織與開發(fā)商合謀聯(lián)合開發(fā)小產(chǎn)權(quán)房，其間沒有政府“剪刀差”，村集體組織、開發(fā)商都可以成為較大收益者;農(nóng)戶作為集體土地的使用人，卻被動接受低價征地補償，而種田卻遠不如“種房”的收益來得直接，巨大的經(jīng)濟收益驅(qū)動農(nóng)戶產(chǎn)生非理性的違法行為;開發(fā)商作為以營利為目的的組織，在存在利益商機的情況下，開發(fā)建設(shè)小產(chǎn)權(quán)房趨之如騖;對于購房者來說，唾手可得又價格低廉的小產(chǎn)權(quán)房自然是中低收入購房者的短期最佳抉擇，此外，擁有綠水青山和開敞空間的城鄉(xiāng)結(jié)合部，是獨棟別墅型小產(chǎn)權(quán)房開發(fā)的有利自然條件，具有一定經(jīng)濟實力的中高收入者以休閑享受、娛樂投資等目的群集于此，即使此種交易存在一定的風險。

2.3? ? 經(jīng)濟背景：城市商品房價格虛高

近年來，我國的城鎮(zhèn)化速度逐年加快，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化比重不斷上升，人口大量扎堆城市，城市房屋出現(xiàn)剛性需求，城市房地產(chǎn)業(yè)也得到了空前發(fā)展。盡管長沙房價在全國范圍內(nèi)省會城市中一直處于中低行列，同時還應該看到“低房價”與“低工薪”、“高消費”并存的現(xiàn)象，相對虛高的房價超出城市中低收入人群的支付消費能力，讓購房成為其沉重負擔，很多人可能在城市工作一輩子卻始終無法在城市安家，難以在這座城市找尋到歸屬感，進城務工農(nóng)民和外來務工低收入人員在長沙定居更是難上加難，而城郊就近的小產(chǎn)權(quán)房成為其無奈的選擇。

2.4? ? 市場環(huán)境：保障住房供需失衡

結(jié)構(gòu)性供求不均衡，住房保障制度在解決城市低收入家庭住房方面明顯動力不足。從長沙市住房保障情況來看，保障房名目繁多且不規(guī)范，對外來務工人員覆蓋面狹窄且要求嚴格，中低收入家庭在住房問題上支付能力有限，僅單個家庭的力量難以承受基本住房經(jīng)濟支出;其次，住房保障體系中投融資渠道單一、城市政府預算缺口大、相關(guān)配套保障措施不齊全、市場機制難以優(yōu)化住房資源配置形成統(tǒng)一有效的管理體制。

3? ? 長沙市郊小產(chǎn)權(quán)房長效治理機制

3.1? ? 宏觀規(guī)范與微觀規(guī)制機制

宏觀上，結(jié)合全面深化改革背景和全面依法治國戰(zhàn)略，加強農(nóng)村土地制度的改革力度，不斷完善土地管理法律法規(guī)。從制度改革著手加強頂層設(shè)計，明確農(nóng)村集體土地的產(chǎn)權(quán)主體，使農(nóng)民真正獲得完整的土地權(quán)利。對土地的產(chǎn)權(quán)主體、權(quán)利邊界進行法律確認和制度保障，還原農(nóng)民作為集體土地資產(chǎn)所有者的地位和應得的權(quán)利。微觀上，重在遏制當前小產(chǎn)權(quán)房的隱形開發(fā)、違規(guī)亂建，穩(wěn)住小產(chǎn)權(quán)房增長態(tài)勢，聯(lián)動各縣（市）區(qū)政府摸清長沙市當前小產(chǎn)權(quán)房的實際數(shù)量，為進一步清理去除存量小產(chǎn)權(quán)房做好準備。

3.2? ? 長期查懲與短期引導機制

小產(chǎn)權(quán)房問題中的既得利益群體之所以肆無忌憚，違法違規(guī)亂修亂建，一定成因是其違法成本低而預期收益豐厚，基于此，住房與城鄉(xiāng)建設(shè)管理部門應加大巡查范圍加重執(zhí)法力度，對于影響惡劣，違規(guī)亂建的開發(fā)商予以嚴重懲治和處罰，以儆效尤。短期來看，長沙市郊小產(chǎn)權(quán)問題目前尚未成體系，當下應因城施策因地制宜，制定地方性行政法規(guī)，針對部分極具小產(chǎn)權(quán)房發(fā)展?jié)摿Φ牡貐^(qū)，以法令規(guī)范性引導房產(chǎn)市場開發(fā)，政策規(guī)劃引領(lǐng)建設(shè)發(fā)展，采取操作性強具體可行的執(zhí)法手段，保障農(nóng)村經(jīng)濟平穩(wěn)有序發(fā)展逐步縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距。

3.3? ? 增進供應與理順需求機制

從保障性住房的供應來看，雖然長沙市區(qū)每年都有一定量保障性住房投入，但保障性住房申請條件嚴苛、辦理手續(xù)繁瑣，門檻條件相對較高，“應保未保，不應保卻被保”現(xiàn)象依舊存在，致使保障性住房數(shù)量上遠遠供不應求，低收入者住無居所。應進一步加大保障性住房的投入，對于符合規(guī)劃和土地用途管制土地上建造的小產(chǎn)權(quán)房，可以考慮依法納入保障性住房體系，進一步充實城市保障性住房房源。從保障性住房的需求來看，長沙作為湖南省會城市集聚了來自全省各地的務工人員，其中絕大多數(shù)中低收入人群落戶買房壓力過大，剛性需求無法釋放，在現(xiàn)有基礎(chǔ)上完善保障性住房的準入機制，根據(jù)剛需群體現(xiàn)狀具體劃分保障性住房的申請條件，給予政策傾斜，照顧受保群體，同時通過調(diào)整保障性住房的再轉(zhuǎn)讓制度，建立起相應退出機制，設(shè)定明確且合理的退出條件，在年滿到期之后及時清退，確立“制度完善、政策健全、供應有序、進退規(guī)范”的住房保障體系構(gòu)建標準。

3.4? ? 把控增量與化解存量機制

從小產(chǎn)權(quán)房增量與存量分類來看，根據(jù)建設(shè)、銷售情況分為已建已售、已建未售、已建在售的存量小產(chǎn)權(quán)房和在建未售、在建已售、在建在售的增量小產(chǎn)權(quán)房兩大類型?；诔青l(xiāng)村鎮(zhèn)規(guī)劃、房屋建設(shè)規(guī)模、建設(shè)質(zhì)量、占用土地性質(zhì)等條件區(qū)別對待，其中已建已售小產(chǎn)權(quán)房限定條件下予以合法化;已建未售小產(chǎn)權(quán)房可以轉(zhuǎn)化入保障性住房體系內(nèi)，并進一步完善房屋質(zhì)量和基礎(chǔ)設(shè)施;已建在售小產(chǎn)權(quán)房立即停止銷售并統(tǒng)計核算面積，防止因小產(chǎn)權(quán)房銷售后引發(fā)糾紛，影響社會穩(wěn)定;在建未售小產(chǎn)權(quán)房根據(jù)建設(shè)工期，將處于開發(fā)建設(shè)初期的立即叫停，有條件的將占用土地復墾，保持土地原用途和功能，否則由地區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)局暫行接管，后續(xù)工程重新招標按保障住房標準要求建設(shè);在建已售、在建在售小產(chǎn)權(quán)房原則上優(yōu)先恢復土地原貌，退還房款，其次停止銷售，避免流入市場，從源頭上遏制增量。

4? ? 結(jié)語

隨著小產(chǎn)權(quán)房數(shù)量的增多和規(guī)模的擴大，其背后隱匿的社會影響、對房產(chǎn)市場的沖擊、以及暴露的政府管理問題日漸顯化，自小產(chǎn)權(quán)房問題出現(xiàn)伊始，理論界對其研究就從未中斷，國家層面明確表態(tài)抵制小產(chǎn)權(quán)房至今未有松懈，但鑒于小產(chǎn)權(quán)房問題涉及制度層的復雜性，以及涉及群體多元化等特點，盡管理論與實踐都在兼顧公平與效率向著縱深發(fā)展，小產(chǎn)權(quán)房亂象整治依舊困難重重。值得引起注意的是，對小產(chǎn)權(quán)房治理的制度設(shè)計與安排，都應該首先考慮農(nóng)民集體的利益、農(nóng)村長遠的發(fā)展和住房市場的穩(wěn)定。

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