薛倩玉

摘 要：建設(shè)綠色生態(tài)廊道與創(chuàng)新區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制機(jī)制，是長江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)的重要任務(wù)與歷史使命，構(gòu)建、完善及落實(shí)長江經(jīng)濟(jì)帶區(qū)域環(huán)保協(xié)作機(jī)制是這兩大任務(wù)的落腳點(diǎn)。分析了長江經(jīng)濟(jì)帶區(qū)域環(huán)保協(xié)作機(jī)制存在的問題，提出了長江經(jīng)濟(jì)帶應(yīng)該加速達(dá)成環(huán)保治理共識、構(gòu)建環(huán)保治理平臺、完善環(huán)保治理利益補(bǔ)償機(jī)制等建議，從而實(shí)現(xiàn)長江經(jīng)濟(jì)帶區(qū)域環(huán)保協(xié)作機(jī)制的優(yōu)化，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。

關(guān)鍵詞：長江經(jīng)濟(jì)帶;區(qū)域環(huán)保;協(xié)作機(jī)制;優(yōu)化對策

文章編號：1004-7026（2019）04-0058-02? ? ? ? ?中國圖書分類號：F207? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

長江經(jīng)濟(jì)帶是經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下我國深化改革開放的戰(zhàn)略舉措，是優(yōu)化我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局的重要部署，對推動我國沿海、沿江、沿邊地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，縮小東、中、西地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距，具有重要的理論意義與實(shí)踐價值。從中央政治局通過的《長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃綱要》可以看出，建設(shè)綠色生態(tài)廊道與創(chuàng)新區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制機(jī)制是長江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)的重要任務(wù)與歷史使命，構(gòu)建、完善及落實(shí)長江經(jīng)濟(jì)帶區(qū)域環(huán)保協(xié)作機(jī)制是這兩大任務(wù)的落腳點(diǎn)[1]。

本文以分析長江經(jīng)濟(jì)帶區(qū)域環(huán)保協(xié)作存在的問題為出發(fā)點(diǎn)，重點(diǎn)探究長江經(jīng)濟(jì)帶區(qū)域環(huán)保協(xié)作機(jī)制優(yōu)化的對策，以期為長江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)成全國性生態(tài)示范區(qū)建言獻(xiàn)策，具有一定的理論價值與現(xiàn)實(shí)意義。

1? 長江經(jīng)濟(jì)帶區(qū)域環(huán)保協(xié)作中存在的問題

1.1? 區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，導(dǎo)致各行政區(qū)域?qū)Νh(huán)保的認(rèn)知存在差異

長江經(jīng)濟(jì)帶橫跨長江上、中、下游11個省市，覆蓋面積廣闊，除重慶市與成都市，由西往東經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平基本呈現(xiàn)逐級上升的趨勢，這是我國東、中、西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異的集中表現(xiàn)。在區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展嚴(yán)重不平衡的情況下，區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡導(dǎo)致各行政區(qū)域?qū)Νh(huán)保的認(rèn)知存在差異，這導(dǎo)致長江經(jīng)濟(jì)帶區(qū)域環(huán)保協(xié)作存在嚴(yán)重的認(rèn)識不統(tǒng)一問題，各局部區(qū)域在環(huán)保治理方面的共識難以達(dá)成，這不利于區(qū)域環(huán)保協(xié)作機(jī)制的有效形成，即使短期內(nèi)在中央的號召下形成一個環(huán)保治理框架或管理機(jī)制，但是由于各局部區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)保治理的矛盾點(diǎn)不一致，故而在區(qū)域環(huán)保治理協(xié)作的執(zhí)行層面困難重重，各方利益博弈激烈，最終長江區(qū)域生態(tài)建設(shè)難以取得好的成效。

1.2? 區(qū)域內(nèi)跨行政區(qū)域環(huán)保治理的法制基礎(chǔ)與落地機(jī)制缺位

從法律依據(jù)來說，長江經(jīng)濟(jì)帶只是一個區(qū)域戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃，而各局部區(qū)域的省市縣政府是憲法賦予其管理轄區(qū)各項(xiàng)事務(wù)的權(quán)利，依法開展科、教、文、衛(wèi)等事務(wù)管理。在法制基礎(chǔ)層面，法律并沒有明確跨行政區(qū)域間政府的合作規(guī)范，這會使得長江經(jīng)濟(jì)帶區(qū)域內(nèi)跨行政區(qū)域環(huán)保治理協(xié)作機(jī)制具有一定的脆弱性，且不穩(wěn)定，許多協(xié)作機(jī)制與框架并沒有足夠的法律效力，對區(qū)域內(nèi)各行政主體幾乎沒有約束力，這使得區(qū)域內(nèi)環(huán)保治理協(xié)作機(jī)制逐步邊緣化。在缺乏跨行政區(qū)域協(xié)作法制基礎(chǔ)的背景下，區(qū)域環(huán)保治理的落地執(zhí)行平臺與機(jī)制缺位，由此區(qū)域間的環(huán)保治理問題糾紛與摩擦不可避免，這就使區(qū)域內(nèi)跨行政區(qū)域環(huán)保治理協(xié)作走向一個各行政區(qū)域利益博弈的惡性循環(huán)[2]。

1.3? 區(qū)域內(nèi)環(huán)境協(xié)作治理的利益協(xié)調(diào)機(jī)制與產(chǎn)業(yè)規(guī)劃不匹配

從目前長江經(jīng)濟(jì)帶環(huán)保治理協(xié)作機(jī)制來看，區(qū)域內(nèi)環(huán)境協(xié)作治理的利益協(xié)調(diào)機(jī)制不完善，且利益補(bǔ)償機(jī)制與產(chǎn)業(yè)規(guī)劃不匹配。一方面，區(qū)域間政府設(shè)置生態(tài)環(huán)境保護(hù)治理基金，來調(diào)節(jié)各行政區(qū)域環(huán)保治理協(xié)作的利益分配，但是由于缺乏大家都能接受的評價體系，在基金的籌集、分配、使用等方面都存在較大的爭議，難以具體實(shí)施。另一方面，單純用一次性的資金補(bǔ)償環(huán)保治理雖然簡單便捷，但是對于整個區(qū)域的環(huán)保治理來說并不是一個長久之計，其模式并不可持續(xù)，因?yàn)樵跊]有解決落后地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢這個關(guān)鍵問題之前，貧困地區(qū)的各級政府必然會有以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價，來謀求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在動機(jī)。故采取產(chǎn)業(yè)規(guī)劃與生態(tài)環(huán)保治理相結(jié)合的協(xié)作路徑是更為恰當(dāng)?shù)?，但目前來說，區(qū)域內(nèi)環(huán)境協(xié)作治理的利益協(xié)調(diào)機(jī)制與產(chǎn)業(yè)規(guī)劃不匹配。

2? 長江經(jīng)濟(jì)帶區(qū)域環(huán)保協(xié)作機(jī)制優(yōu)化對策研究

基于對長江經(jīng)濟(jì)帶區(qū)域環(huán)保協(xié)作存在的問題，本文從強(qiáng)化區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)保政績考核機(jī)制、構(gòu)建跨行政區(qū)域環(huán)保治理管理平臺、優(yōu)化區(qū)域環(huán)保治理的利益補(bǔ)償機(jī)制3個方面提出相應(yīng)的對策建議。

2.1? 強(qiáng)化區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)保政績考核機(jī)制，推動區(qū)域內(nèi)各主體達(dá)成環(huán)境保護(hù)的共識

強(qiáng)化區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)保政績考核機(jī)制，推動區(qū)域內(nèi)各主體達(dá)成環(huán)境保護(hù)的共識，是優(yōu)化長江經(jīng)濟(jì)帶區(qū)域環(huán)保協(xié)作機(jī)制的基礎(chǔ)與前提?？缧姓^(qū)域的環(huán)保治理協(xié)作，既要從思想層面進(jìn)行環(huán)保意識引導(dǎo)，又要充分考慮各行政主體的利益訴求，將環(huán)保治理與區(qū)域整體發(fā)展利益相結(jié)合，唯有如此才能真正實(shí)現(xiàn)配合度高、執(zhí)行力強(qiáng)、實(shí)施效果好的環(huán)保治理協(xié)作?；诖?，中央政府必須要強(qiáng)化區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)保政績考核機(jī)制，提高各級政府在環(huán)保治理工作方面的積極性，并通過宣傳、培訓(xùn)等多種方式，推動區(qū)域內(nèi)各主體達(dá)成環(huán)境保護(hù)的共識，使長江經(jīng)濟(jì)帶各地方政府對于環(huán)保足夠重視，并且對于綠色發(fā)展有深刻的認(rèn)識，這是長江經(jīng)濟(jì)帶區(qū)域環(huán)保協(xié)作機(jī)制順暢的基礎(chǔ)[3]。

2.2? 構(gòu)建跨行政區(qū)域環(huán)保治理管理平臺，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)各主體環(huán)保治理的標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一

構(gòu)建跨行政區(qū)域環(huán)保治理管理平臺，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)各主體環(huán)保治理的標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，是優(yōu)化長江經(jīng)濟(jì)帶區(qū)域環(huán)保協(xié)作機(jī)制的保障。眾所周知，跨行政區(qū)域的環(huán)保協(xié)作，其主要矛盾是：生態(tài)環(huán)境的整體性與行政空間的分割性存在矛盾。要解決這個矛盾必須有環(huán)保協(xié)作的平臺，通過平臺來實(shí)現(xiàn)對話、交流、合作、協(xié)作，不斷提升環(huán)保治理協(xié)作的范圍、效能。

第一，在中央政府的組織下，政府行政部門搭建區(qū)域環(huán)保協(xié)作的合作框架，在建立長江中游城市群綠色發(fā)展評價指標(biāo)體系的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)各主體環(huán)保治理的標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，同時明確各局部地區(qū)的環(huán)保責(zé)任、權(quán)利及義務(wù)，真正使得環(huán)保協(xié)作機(jī)制落到實(shí)處。

第二，在環(huán)保協(xié)作方面存在的矛盾及糾紛處理方面，構(gòu)建長江經(jīng)濟(jì)帶環(huán)資審判協(xié)作機(jī)制，組建長江經(jīng)濟(jì)帶環(huán)境資源審判協(xié)作工作領(lǐng)導(dǎo)小組，優(yōu)化長江經(jīng)濟(jì)帶環(huán)境資源專門審判組織體系，探索長江經(jīng)濟(jì)帶跨區(qū)域立案制度，建立起橫向和縱向系統(tǒng)化、常態(tài)化、制度化的協(xié)同聯(lián)動機(jī)制[4]。

2.3? 優(yōu)化區(qū)域環(huán)保治理的利益補(bǔ)償機(jī)制，提升區(qū)域內(nèi)各主體經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃的協(xié)調(diào)性

優(yōu)化區(qū)域環(huán)保治理的利益補(bǔ)償機(jī)制，提升區(qū)域內(nèi)各主體經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃的協(xié)調(diào)性，是優(yōu)化長江經(jīng)濟(jì)帶區(qū)域環(huán)保協(xié)作機(jī)制的重點(diǎn)。

首先，完善現(xiàn)有的直接性經(jīng)濟(jì)利益補(bǔ)償機(jī)制，加快設(shè)立長江中游城市群經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)治理基金，明確各區(qū)域的責(zé)任、權(quán)利與義務(wù)，通過設(shè)置獎懲方案來加強(qiáng)跨區(qū)域環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)控。

其次，長江經(jīng)濟(jì)帶區(qū)域環(huán)保協(xié)作要注重產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移合作、技術(shù)研發(fā)合作等方面的間接利益補(bǔ)償機(jī)制。目前，長江經(jīng)濟(jì)帶橫跨東、中、西3個區(qū)域，要充分利用東部發(fā)達(dá)地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的機(jī)遇，梳理11個省市的資源稟賦與產(chǎn)業(yè)發(fā)展要素，合理地將各類產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到符合其發(fā)展的區(qū)域來，實(shí)現(xiàn)長江經(jīng)濟(jì)帶產(chǎn)業(yè)規(guī)劃協(xié)作，降低區(qū)域間的經(jīng)濟(jì)矛盾，由此來緩解區(qū)域間的環(huán)保糾紛與摩擦。隨著長江經(jīng)濟(jì)帶內(nèi)部各行政主體的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，經(jīng)濟(jì)與就業(yè)情況就必然得到改善，進(jìn)而在生態(tài)環(huán)境保護(hù)層面就有更廣闊的合作空間。從本質(zhì)上說，長江經(jīng)濟(jì)帶推動直接利用補(bǔ)償與間接利益補(bǔ)償并重的利益協(xié)調(diào)機(jī)制，促進(jìn)區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的協(xié)同，提升區(qū)域內(nèi)各主體經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃的協(xié)調(diào)性，是真正優(yōu)化長江經(jīng)濟(jì)帶區(qū)域環(huán)保協(xié)作機(jī)制的重中之重[5-6]。

3? 結(jié)束語

建設(shè)綠色生態(tài)廊道與創(chuàng)新區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制機(jī)制，是長江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)的重要任務(wù)與歷史使命，構(gòu)建、完善及落實(shí)長江經(jīng)濟(jì)帶區(qū)域環(huán)保協(xié)作機(jī)制是這兩大任務(wù)的落腳點(diǎn)[7-8]。

長江經(jīng)濟(jì)帶區(qū)域環(huán)保協(xié)作機(jī)制的優(yōu)化，必將成為實(shí)務(wù)界與學(xué)術(shù)界關(guān)注的焦點(diǎn)[9]。在追求國民經(jīng)濟(jì)綠色發(fā)展的新時代，長江經(jīng)濟(jì)帶必須推動區(qū)域環(huán)保協(xié)作機(jī)制的持續(xù)優(yōu)化，具體來說就是：強(qiáng)化區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)保政績考核機(jī)制，構(gòu)建跨行政區(qū)域環(huán)保治理管理平臺，優(yōu)化區(qū)域環(huán)保治理的利益補(bǔ)償機(jī)制，從而推動區(qū)域內(nèi)各主體達(dá)成環(huán)境保護(hù)的共識，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)各主體環(huán)保治理的標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，提升區(qū)域內(nèi)各主體經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃的協(xié)調(diào)性，最終提升區(qū)域環(huán)保協(xié)作的效能，真正將長江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)成國家級生態(tài)示范區(qū)，為新時代我國經(jīng)濟(jì)的綠色發(fā)展探索出一條新的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展道路，促進(jìn)社會和諧發(fā)展[10]。

參考文獻(xiàn)：

[1]竺乾威.從新公共管理到整體性治理[J].中國行政管理，2008（10）：52-58.

[2]王玉明.地方環(huán)境治理中政府合作的實(shí)踐探索[J].廣東行政學(xué)院學(xué)報，2010（3）：11-15.

[3]王喆，周凌一.京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理研究——基于體制機(jī)制視角探討[J].經(jīng)濟(jì)與管理研究，2015（7）：68-75.

[4]陳剩勇，馬斌.區(qū)域間政府合作：區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的路徑選擇[J].政治學(xué)研究，2004（1）：24-34.

[5]胡鞍鋼，周紹杰.綠色發(fā)展：功能界定、機(jī)制分析與發(fā)展戰(zhàn)略[J].中國人口·資源與環(huán)境，2014（1）：14-20.

[6]常紀(jì)文.域外借鑒與本土創(chuàng)新的統(tǒng)一：《關(guān)于推進(jìn)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作改善區(qū)域空氣質(zhì)量的指導(dǎo)意見》之解讀（下）[J].環(huán)境保護(hù)，2010（11）：10-12.

[7]王潤，方曉，蔡愛玲.構(gòu)建長江經(jīng)濟(jì)帶環(huán)保區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制的思考[J].中國國情國力，2016（5）：13-15.

[8]朱琦，周軍，宋旭娜.以信息化手段助推長江經(jīng)濟(jì)帶環(huán)境管理精準(zhǔn)化的思考[J].環(huán)境保護(hù)，2018（5）：47-50.

[9]魏斌，張波，黃明祥.信息化推進(jìn)環(huán)境管理創(chuàng)新的思考[J].環(huán)境保護(hù)，2015（15）：38-41.

[10]洪亞雄.長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)總體思路和戰(zhàn)略框架[J].環(huán)境保護(hù)，2017（15）：11-16.