摘 要：在我國特殊的土地制度安排下，土地資源的市場化運(yùn)作使得債務(wù)融資模式有了“杠桿”。土地財政收入既是地方政府當(dāng)期舉債的資信依據(jù)，而且是償還地方政府債務(wù)的重要來源，在這種債務(wù)綁定土地財政收入的情形下，土地價格走向?qū)Φ胤秸磥淼膬攤芰π纬闪思s束，使得政府債務(wù)對土地價格存在正向影響，從而使得地方政府有了維持乃至推高房地產(chǎn)價格的強(qiáng)烈內(nèi)在驅(qū)動和對土地旺盛需求的驅(qū)動。

關(guān)鍵詞：土地財政；土地價格；地方債務(wù)

一、我國地方政府債務(wù)的現(xiàn)狀

上世紀(jì)90年代初，我國經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)入新階段，根據(jù)事權(quán)與財權(quán)相結(jié)合的原則，將稅種統(tǒng)一劃分為中央稅、地方稅、中央與地方共享稅，建立了中央和地方兩套稅收管理制度，并分設(shè)中央與地方兩套稅收機(jī)構(gòu)分別征管；成功地實現(xiàn)了在中央政府與地方政府之間稅種、稅權(quán)、稅管的劃分，這直接導(dǎo)致中央、地方財政收入的初次分配比例急劇變化，稅收收入幅度向中央傾斜，形成了地方財政幾乎30%的巨大收支缺口，使得所有地區(qū)地方政府陷入財政收入突然減少的困境，地方政府預(yù)算壓力進(jìn)一步增大。分稅制改革的直接結(jié)果是地方政府財權(quán)事權(quán)嚴(yán)重不對稱，雖然地方政府可以得到中央的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付，但很多地方政府任然陷于財政赤字中難以自拔，各級地方政府只能依靠預(yù)算外收入來拓展財源，也開始動用一起可用資源，在政府財力不能完成正常開支的情況下，地方政府開始通過舉債的方式來填補(bǔ)所缺資金，從而被迫舉債，但這并不是構(gòu)成地方政府債務(wù)規(guī)模非常規(guī)增值的直接原因，核心的問題在于在這種財政缺口背景下，地方政府開始非理性擴(kuò)大債務(wù)規(guī)模，構(gòu)成了債務(wù)規(guī)模非常規(guī)增長的必要條件。

二、土地財政對地方債務(wù)的影響

（1）土地財政收入占地方財政收入的比例不斷提高

地方政府通過融資平臺舉借債務(wù)成為1994年分稅制改革后面對財權(quán)事權(quán)對等的縱向競爭壓力的重要預(yù)算外收入來源，同時，另一個重要的預(yù)算外收入便是土地財政收入。有個案調(diào)研顯示地方政府進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金構(gòu)成為：10%其他財政收入、10%-30%土地財政收入和60%-70%銀行貸款。而在西部，銀行貸款占基礎(chǔ)設(shè)施投資總額比重更是高達(dá)70%-80%。據(jù)統(tǒng)計，2003-2018年，全國土地財政收入相當(dāng)于一般預(yù)算內(nèi)財政收入的比值平均為51%，而2010年和2011年更是高達(dá)60%。在此期間，全國土地出讓成交價款增長近5倍，年均增長22%，土地財政成為補(bǔ)充地方政府財政的“攫取之手”。土地財政收入占到了政府非稅收收入的60%。土地財政收入在緩解地方財政壓力的同時，也成為拉動我國固定資產(chǎn)投資和經(jīng)濟(jì)增長的動力，并對之后的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行模式產(chǎn)生了直接影響。更需值得一提的是，土地財政收入帶來的巨額收益，不但沒有讓地方財政度過難關(guān)，反而帶動地方政府負(fù)債快速攀升。

（2）土地抵押貸款成為地方債務(wù)的重要組成部分

地方政府不僅可以通過出讓土地直接獲取土地財政收入作為重要的預(yù)算外財政收入，成為重要的收入來源，更為重要的是，地方政府通過地方融資平臺借助土地抵押從銀行獲得貸款，成為地方政府債務(wù)的重要組成部分。2014年，全國84個城市處于抵押狀態(tài)的土地面積為25.82萬公頃，抵押總額3.53萬億元，到2016年，全國84個城市處于抵押狀態(tài)的土地面積34.87萬公頃，抵押總額5.95萬億元，同比分別增長15.7%和23.2%；但到2015年底，處于抵押狀態(tài)的土地面積達(dá)40.39萬億元，同比增長30%以上，到了2016年上半年，土地抵押貸款更是上升到8.7萬億元，同比增長27%，遠(yuǎn)超過同期全國固定資產(chǎn)投資及社會融資規(guī)模的增長水平。截至2017年前三季度末，我國84個城市土地抵押貸款總額11萬億元，同比增長21%。前三季度凈增土地抵押貸款1.47萬億元，同比增長10%，相當(dāng)于同期全國土地出讓價款的80%。因此，盡管中央進(jìn)一步嚴(yán)格了地方融資平臺舉債，但土地抵押貸款規(guī)模和增長速度都呈擴(kuò)大趨勢。

（3）土地財政收入成為地方債務(wù)的主要還款來源

當(dāng)前階段，我國大多數(shù)地方政府均承諾以土地財政收入作為地方政府債務(wù)還款來源。根據(jù)國家審計署地方政府債務(wù)審計報告，全國各級地方政府承諾使用土地出讓收入為償債來源的債務(wù)占負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)余額的平均比重約為40%左右，浙江省高達(dá)62%。截至2012年底，11個省級、316個市級、1396個縣級政府承諾以土地出讓收入償還的債務(wù)余額為34865.24億元，占省市縣三級政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)余額93642.66億元的37.23%，地方政府債務(wù)償還對土地出讓收益的依賴程度高。地方政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)、可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)中也有相當(dāng)數(shù)量要靠土地出讓收入償還。這在一定程度上綁架了地方政府，使得政府債務(wù)與地方財政交織在一起，形成我國政府債務(wù)的主要特征。

三、結(jié)論

在財政缺口大背景下，公共投資部分資金來源于舉借債務(wù)，通過投資提升區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施水平并資本化在房價及地價中導(dǎo)致地價增值，房價升值，增加土地財政收入用于償還前期債務(wù)，同時通過土地抵押貸款方式繼續(xù)擴(kuò)大債務(wù)規(guī)模繼續(xù)用于公共投資，進(jìn)而形成一個封閉的循環(huán)系統(tǒng)。形成了地方政府“以地套現(xiàn)”（賣地獲取土地財政收入）以及“高負(fù)債+高投資=高增長”的發(fā)展模式。

“土地價格”進(jìn)一步讓二者的聯(lián)系有了載體，一方面，土地價格影響土地財政收入，同時土地價格會影響抵押土地評估價值，一定程度上決定了舉債規(guī)模的大小，而土地財政收入作為還款來源又能在還舊的同時為借新提供信用擔(dān)保。因此，土地財政收入、地方政府債務(wù)規(guī)模存在一種互動機(jī)制，而土地價格是連接互動機(jī)制的紐帶，土地財政收入是地方政府償債過程中重要的一環(huán)。

參考文獻(xiàn)

[1]刁偉濤，土地財政、地方債務(wù)與房價水平——基于省際面板數(shù)據(jù)的實證研究[J]當(dāng)代財經(jīng)，2015（2）：34-42.

[2]陳志勇，城鎮(zhèn)化中的土地財政與地方債[J]經(jīng)濟(jì)經(jīng)，2014，31（2）：9-11.

作者簡介：楊杏（1995—），女，漢族，湖南寧鄉(xiāng)人，應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)碩士，單位：湘潭大學(xué)商學(xué)院，研究方向：區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)。