張寧蓉

從公共管理的具體行為方式上來說，可能是多種多樣的。 針對(duì)今天中國社會(huì)仍是一個(gè)發(fā)展中大國，資源相對(duì)缺乏，發(fā)展水平不高，政府有必要對(duì)各種不法行為，包括擾亂社會(huì)和市場(chǎng)秩序的各種行為依法嚴(yán)格管理。但隨著中國社會(huì)的轉(zhuǎn)型，政府的職能也在不斷發(fā)生變化，給公眾提供更多的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)變得越來越重要。在這個(gè)過程中，政府的具體行為方式就需要發(fā)生根本的改變，要從管理和規(guī)制行為轉(zhuǎn)變?yōu)樘峁└玫姆?wù)，而公眾是否滿意就是衡量這種轉(zhuǎn)變是否實(shí)現(xiàn)的重要標(biāo)志。

一、公共管理的本質(zhì)決定公共管理價(jià)值取向

公共管理活動(dòng)作為人類社會(huì)一種權(quán)威性的、有著廣泛影響的活動(dòng)，具有豐富的價(jià)值內(nèi)蘊(yùn)，公共管理主體在實(shí)踐活動(dòng)中會(huì)形成屬于這一部門的價(jià)值體系。必有一種帶統(tǒng)攝性、總體性的核心價(jià)值代表著價(jià)值體系的總方向和總特征，對(duì)于其它處于價(jià)值起著統(tǒng)率作用。公共管理價(jià)值取向的選擇一直影響著公共管理事物的走向，如果價(jià)值觀沒有跟上時(shí)代的步伐，沒有結(jié)合實(shí)際不斷改變，固步自封，只會(huì)阻礙著公共管理的實(shí)施。

上世紀(jì)末隨著治理理論的興起，公共管理的價(jià)值問題被持續(xù)激化在尋求核心定義的理論訴求下，公共價(jià)值的概念被提出。公共價(jià)值概念的提出，一方面是治理理論自身發(fā)展需要的結(jié)果;另一方面則是對(duì)社會(huì)變遷過程中變革傳統(tǒng)管理方式和進(jìn)行政治重建的回應(yīng)。本世紀(jì)的最初十年，公共價(jià)值的概念被歐美學(xué)者廣泛加以拓展，并最終形成了包括服務(wù)、結(jié)果和信任的有關(guān)的價(jià)值理念。近年來我國公共管理部門堅(jiān)持以加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)和先進(jìn)性建設(shè)為主線，創(chuàng)建“學(xué)習(xí)型、創(chuàng)新型、服務(wù)型”三型黨組織，著力提升干部隊(duì)伍的服務(wù)能力、服務(wù)效率和服務(wù)質(zhì)量。通過一系列舉措，不斷實(shí)現(xiàn)公共管理的服務(wù)價(jià)值。在當(dāng)代中國公共管理中，這種居于價(jià)值體系之核心地位的價(jià)值應(yīng)是服務(wù)價(jià)值。這是由公共管理的本質(zhì)決定的價(jià)值取向。

公共管理是以政府為核心的公共部門整合社會(huì)的各種力量，廣泛運(yùn)用政治的、經(jīng)濟(jì)的、管理的、法律的方法，強(qiáng)化政府的治理能力，提升政府績(jī)效和公共服務(wù)品質(zhì)，從而實(shí)現(xiàn)公共的福利與公共利益。公共管理是對(duì)公共事務(wù)做出管理，以促進(jìn)社會(huì)利益得到發(fā)展，其本質(zhì)就是公共性，因?yàn)楣补芾淼墓残?，要求在管理中?jiān)持“以人為本”。同時(shí)，服務(wù)價(jià)值理念是建立在社會(huì)公共價(jià)值理念基礎(chǔ)之上的，社會(huì)主義的核心價(jià)值是“一切權(quán)力屬于人民”，因此公共管理的價(jià)值取向則必須以“服務(wù)”理念為主，即公共管理中的一切價(jià)值因素，都是建立在服務(wù)價(jià)值的中心之上。

二、公共管理服務(wù)價(jià)值的內(nèi)涵

公共管理主體利用其所掌握的資源向社會(huì)提供服務(wù)，從服務(wù)價(jià)值的主體來看，公共管理服務(wù)價(jià)值是就是管理活動(dòng)的服務(wù)化，一種以公職人員為主體所創(chuàng)造的價(jià)值，它以公職人員對(duì)服務(wù)的提供為載體、以民眾對(duì)公共服務(wù)需求的滿足為目標(biāo)。

從服務(wù)價(jià)值的屬性來看，服務(wù)價(jià)值既是公職人員的一種精神狀態(tài)，表現(xiàn)為公職人員對(duì)服務(wù)價(jià)值的內(nèi)心體認(rèn)，即要求實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理體系中的個(gè)體服務(wù)意識(shí)的普遍生成，使他們的行為合乎社會(huì)正義的標(biāo)準(zhǔn)，以形成服務(wù)的價(jià)值取向;又是公職人員的一種現(xiàn)實(shí)行為，表現(xiàn)為公職人員通過其行動(dòng)對(duì)服務(wù)價(jià)值的價(jià)值創(chuàng)造。

公共管理服務(wù)價(jià)值的核心是服務(wù)，服務(wù)是價(jià)值實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)和根本，如果沒有服務(wù)，價(jià)值就無從談起。公共管理的服務(wù)價(jià)值理念的本質(zhì)在于服務(wù)導(dǎo)向和公民本位，會(huì)促使公共管理主體在運(yùn)行和發(fā)展中遵循公民至上理念，回應(yīng)公民需求，以實(shí)現(xiàn)公共利益為目標(biāo)的新型治理模式即服務(wù)型社會(huì)治理模式的建立。

三、公共管理服務(wù)價(jià)值缺失的表現(xiàn)

公共管理服務(wù)價(jià)值缺失其表現(xiàn)形式多種多樣，可將其具體表現(xiàn)概括如下：一是公共管理主體的政治信念不堅(jiān)定，面對(duì)公共管理活動(dòng)中出現(xiàn)的困難左右搖擺不定，缺乏崇高的道德理想，未能形成正確的權(quán)力價(jià)值觀念。二是公共管理主體的“民本位”觀念“服務(wù)”意識(shí)淡薄，“官本位”和“權(quán)力本位”觀念頑固，“官氣”十足，公仆意識(shí)較為淡化，在公職崗位上不謀其政，不作為心態(tài)常見。三是服務(wù)能力較差。針對(duì)服務(wù)價(jià)值而言，作為公共管理者必須具有現(xiàn)實(shí)的服務(wù)行為。有些公共管理者不能有效吸納社會(huì)的利益訴求，使得公共部門服務(wù)和社會(huì)需求相脫節(jié);有些公共管理者無法歸納分析各類利益訴求，和實(shí)質(zhì)性相脫節(jié)，使得服務(wù)價(jià)值能力基礎(chǔ)嚴(yán)重缺失。四是服務(wù)價(jià)值評(píng)價(jià)體系中，因政府具備權(quán)威性，掌握資源具有話語權(quán)。即便民眾是社會(huì)服務(wù)主體，難以維持公民對(duì)服務(wù)價(jià)值的評(píng)價(jià)，造成公民的地位缺失。

四、公共管理中實(shí)現(xiàn)服務(wù)價(jià)值的路徑選擇

（一）公共管理者的服務(wù)行為實(shí)現(xiàn)由德行向責(zé)任義務(wù)行為轉(zhuǎn)變。在對(duì)主體行為進(jìn)行評(píng)價(jià)時(shí)，德行是對(duì)行為的稱贊，屬于人道德的表面顯露。責(zé)任義務(wù)屬于一種不可選擇性、強(qiáng)制性行為，因迫于部分外在壓力，主體必須做出相應(yīng)行為。責(zé)任義務(wù)與德行有本質(zhì)區(qū)別。公共管理主體必須樹立服務(wù)供給觀念、確立服務(wù)使命感、直接承擔(dān)義務(wù)。公共管理者要扮演的角色是公共價(jià)值的追隨者和創(chuàng)造者、探索者，尋求和確定"怎樣的服務(wù)才是有價(jià)值的"。

（二）健全公共服務(wù)供給的體制機(jī)制。當(dāng)前，我國以政府為主的公共部門或準(zhǔn)公共部門在履行公共服務(wù)職責(zé)時(shí)，由于沒有形成可持續(xù)的財(cái)政支持體制，未建立規(guī)范的分工和問責(zé)機(jī)制，使得公共服務(wù)無法形成區(qū)域資源的公平、合理配置，嚴(yán)重影響了公共服務(wù)品質(zhì)并制約了公共服務(wù)基本功能的有效發(fā)揮。

1.加強(qiáng)政府公共服務(wù)績(jī)效管理，強(qiáng)化各級(jí)政府和政府各部門的責(zé)任，創(chuàng)造良好的社會(huì)制度環(huán)境、文化氛圍，全力推進(jìn)憲政建設(shè)，不斷完善法律體系，不斷提升民眾法治觀念。在理念上能夠確立服務(wù)價(jià)值核心地位，從制度角度上為確立核心地位提供強(qiáng)有力保障。

2.確立服務(wù)價(jià)值的評(píng)價(jià)機(jī)制。公共部門為社會(huì)各主體服務(wù)，社會(huì)民眾作為公共服務(wù)的享受者、接受者，在評(píng)價(jià)服務(wù)價(jià)值時(shí)應(yīng)該承擔(dān)評(píng)價(jià)主體角色。民眾立足自身利益角度通過接受公共服務(wù)之后對(duì)服務(wù)價(jià)值進(jìn)行評(píng)價(jià)。評(píng)價(jià)公共管理是否滿足自身需求和滿足程度如何，進(jìn)而強(qiáng)化服務(wù)價(jià)值和機(jī)制建設(shè)形成公共服務(wù)價(jià)值的評(píng)價(jià)機(jī)制。

3.建立提升公共管理主體服務(wù)能力的培訓(xùn)體系。構(gòu)建系統(tǒng)性的教育培訓(xùn)制度，構(gòu)建公共職業(yè)技能培訓(xùn)基礎(chǔ)能力體系，滿足實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的人才需求。

（三）把建立動(dòng)態(tài)的公共管理體系作為公共管理的方向。并非所有公共事務(wù)都必須政府出面，實(shí)際上有許多公共事務(wù)完全可以通過各種社會(huì)組織的形式來解決。在這個(gè)過程中，政府部門、企業(yè)和社會(huì)組織，大家處在一個(gè)公共治理的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)當(dāng)中，保持彼此間密切的聯(lián)系，不同的組織定位不同，發(fā)揮的作用也不相同，也隨著社會(huì)的變化而不斷調(diào)整，共同為社會(huì)的和諧進(jìn)步發(fā)揮積極的作用。比如現(xiàn)在的社區(qū)業(yè)主委員會(huì)，是一個(gè)大家自我管理的形式。在這方面，政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同的情況、不同的決策類型采用不同的決策機(jī)制，開拓不同群體公平表達(dá)其利益和價(jià)值傾向的渠道，并在有不同意見的時(shí)候，建立各方參與的民主決策機(jī)制，鼓勵(lì)公眾積極參與公共管理。

四、結(jié)語

公共管理從本質(zhì)上說是為公眾利益服務(wù)的。公共部門最主要的是政府部門實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)“管理”為“服務(wù)”，在公共服務(wù)的機(jī)制中貫穿公共服務(wù)的價(jià)值倫理道德，以公共服務(wù)精神和服務(wù)價(jià)值去促進(jìn)公共服務(wù)基本功能的有效發(fā)揮，有利于緩解各種突出社會(huì)問題，。有利于公眾參與公共服務(wù)的管理與監(jiān)督，有利于提高公共資源整體配置效率，有利于提高政府管理能力和國際競(jìng)爭(zhēng)力。（作者單位：中共巫溪縣委黨校）