遲福林

當前，我國經(jīng)濟發(fā)展面臨內(nèi)外挑戰(zhàn)，在這種情況下，優(yōu)化營商環(huán)境的關(guān)鍵何在？2018年年底召開的中央經(jīng)濟工作會議強調(diào)，“強化競爭政策的基礎性地位，創(chuàng)造公平競爭的制度環(huán)境”。這是優(yōu)化營商環(huán)境的基本要求和重大任務，并更具現(xiàn)實性、迫切性。5月11日，國務院辦公廳對外發(fā)布了國務院2019年立法工作計劃，其中首次提出制定優(yōu)化營商環(huán)境條例，并明確由國家發(fā)改委、商務部、財政部、國家市場監(jiān)管總局四個部門共同起草。

競爭是市場經(jīng)濟的本質(zhì)，而公平競爭是市場經(jīng)濟的核心。強化競爭政策的基礎性地位，就是要通過深化市場化改革，營造公平競爭的市場環(huán)境，激發(fā)市場活力。

競爭是激發(fā)市場活力的根本。緩解短期經(jīng)濟下行壓力、釋放經(jīng)濟轉(zhuǎn)型蘊藏著的中長期巨大增長潛力，關(guān)鍵是充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，以加快形成公開市場、平等競爭的市場環(huán)境。

競爭是擴大市場開放的動力。在擴大開放中強化競爭政策的基礎性地位，營造內(nèi)外企業(yè)一視同仁、公平競爭的市場環(huán)境，不僅是我國提升國際經(jīng)濟競爭力的現(xiàn)實需求，也是贏得中美貿(mào)易摩擦的最大底氣。

實現(xiàn)經(jīng)濟活動由地方政府間競爭向企業(yè)主體間競爭的轉(zhuǎn)變

實踐表明，地方政府之間的競爭既是以往拉動經(jīng)濟增長的重要動力，也是造成現(xiàn)實經(jīng)濟生活諸多問題的突出因素。當前，以深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革解決地方政府轉(zhuǎn)型嚴重滯后的制度性、結(jié)構(gòu)性矛盾與問題，是優(yōu)化營商環(huán)境需要著力解決的重大問題。

第一，地方政府間的某些競爭仍然存在，并成為阻礙企業(yè)主體公平競爭的重要因素?？陀^講，近年來地方政府間的競爭格局已有重大改變。但是，在財政分權(quán)、GDP考核等尚未完全消失及經(jīng)濟增速下行壓力加大的背景下，地方政府間的相互競爭以及由此導致的地方保護現(xiàn)象在某些領域仍然存在。以新能源汽車為例，由于差異化的技術(shù)標準及“因地制宜”的地方準入限制，外地新能源汽車難以進入全國70%的地方市場。由此，造成重復建設、產(chǎn)能過剩、資源配置效率低下等突出問題。例如，2018年我國新能源汽車銷售量僅為200萬輛，但全國產(chǎn)能已達到2000萬輛。

第二，改變某些不平等的政策與規(guī)定。從現(xiàn)實看，不同市場主體在競爭中仍然存在著某些事實上不平等甚至嚴重不平等的問題。以融資為例，民營企業(yè)占全國60%以上的GDP，其所獲得的融資額僅占企業(yè)融資總額的20%，且融資成本高于國有企業(yè)1.5至2.5個百分點。因此，要使各類企業(yè)平等獲得資源要素，要在強化知識產(chǎn)權(quán)保護的同時，建立完善產(chǎn)權(quán)保護的相關(guān)制度，以穩(wěn)定企業(yè)預期，激發(fā)企業(yè)家精神和創(chuàng)新活力。

第三，推進地方政府簡政放權(quán)的實質(zhì)性突破。例如，經(jīng)濟領域仍保持某些不合時宜的行政審批和行政管制，由此企業(yè)“自由生”、“自主活”和“自由死”仍難以做到;行業(yè)準入、項目審批還存在某些過度保護現(xiàn)象，導致民營企業(yè)在某些領域難以進入，更不用說平等競爭;有的地方政府過于重視對特定領域和行業(yè)的扶持，過于重視對本地國企的保護。強化競爭政策的基礎性地位，就是要處理好政府與市場的關(guān)系，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，由此提升政府的公平性和公信力。

實現(xiàn)經(jīng)濟政策由產(chǎn)業(yè)政策為導向向競爭政策為基礎的轉(zhuǎn)變

競爭政策與產(chǎn)業(yè)政策是政府干預市場的兩種工具。產(chǎn)業(yè)政策在促進經(jīng)濟增長的作用功不可沒。問題在于，隨著市場經(jīng)濟體制基本建立，某些產(chǎn)業(yè)政策帶來抑制創(chuàng)新及不公平競爭等負面效應。強化競爭政策的基礎性作用就是要使產(chǎn)業(yè)政策以競爭政策為基礎，慎用、少用以行政手段為主的產(chǎn)業(yè)政策，這是優(yōu)化營商環(huán)境的迫切需要。

第一，強化競爭政策的基礎地位要改變差異化、選擇性的產(chǎn)業(yè)政策。例如，2019年一季度，我國商服用地價格是工業(yè)的9.2倍。服務業(yè)用地成本大幅高于工業(yè)，很大程度上制約了現(xiàn)代服務業(yè)的發(fā)展進程。再比如，以強制清除、限制開工等行政化手段為主推動的“去產(chǎn)能”政策，“有保有壓”的選擇性、歧視性特征明顯，并在多方面加大了民企的壓力，加大了民企與國企間的不平等競爭。從數(shù)字分析，2014-2018年民間投資增速由18.1%下降至8.7%，不得不說與行政手段為主的產(chǎn)業(yè)政策直接相關(guān)。

第二，推進產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)型。以競爭政策為基礎，并用競爭政策協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)政策及相關(guān)經(jīng)濟政策，是市場經(jīng)濟發(fā)展的一大趨勢。為此，要改變以往以傾斜性的行政力量對市場資源的直接配置，大幅減少現(xiàn)有中央各部門、地方產(chǎn)業(yè)補貼與扶持項目;制定適用產(chǎn)業(yè)扶持政策的負面清單，將產(chǎn)業(yè)政策嚴格限定在具有重大外溢效應或關(guān)鍵核心技術(shù)領域。

第三，強化競爭政策的基礎性地位要有重要舉措。中央已經(jīng)公布了一系列進一步放寬市場準入、降低企業(yè)稅負的重要舉措。當前，“降成本”的重點、難點在于降低制度性交易成本。例如，全面實施企業(yè)自主登記制度與簡易注銷制度，取消企業(yè)一般投資項目備案制，盡快推廣企業(yè)法人承諾制等。同時，明確地方政府審批管制事項“只減不增”。

實現(xiàn)市場監(jiān)管的重點由一般市場行為監(jiān)管向公平競爭審查的轉(zhuǎn)變

當前，市場監(jiān)管的改革仍處在探索起步階段，“監(jiān)管盲區(qū)”、監(jiān)管缺位及某些監(jiān)管過度等問題仍然存在。強化競爭政策的基礎地位，要把公平競爭審查作為市場監(jiān)管的重中之重，這是優(yōu)化營商環(huán)境的重要任務。

第一，市場監(jiān)管的主要對象要由商品為主向服務為主過渡。在我國服務型經(jīng)濟以及服務型消費快速增長的背景下，監(jiān)管標準體系缺失，難以實現(xiàn)服務業(yè)開放發(fā)展與風險防范的平衡。例如，2017年我國取消了養(yǎng)老護理員、家政服務員、保健按摩師等國家職業(yè)資格證書鑒定。但這些領域還缺乏監(jiān)管標準，市場監(jiān)管難以到位，由此出現(xiàn)某些全社會關(guān)注的突出問題。再如，在電商平臺不斷做大的背景下，市場份額是不是界定新經(jīng)濟壟斷的重要指標，如何判定壟斷和不正當競爭？同時，盡快在人民群眾高度關(guān)注的食品、藥品、金融等服務業(yè)領域?qū)崿F(xiàn)監(jiān)管標準、行業(yè)標準與國際接軌。

第二，強化市場監(jiān)管機構(gòu)對公平競爭政策的審查。目前，我國市場化改革正處于關(guān)鍵階段，強化對各類政策、各級政府進行專門的公平競爭審查不僅必要，而且挑戰(zhàn)巨大。從現(xiàn)實情況看，妨礙公平競爭審查的重要體制因素，在于綜合性的市場監(jiān)管與專業(yè)性的部門監(jiān)管還難以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，難以形成合力。沒有這種協(xié)調(diào)配合，公平競爭的審查是難以及時發(fā)現(xiàn)和解決的。建議由國家市場監(jiān)管總局或“國務院反壟斷委員會”牽頭系統(tǒng)清理現(xiàn)行的涉企政策中妨礙民營企業(yè)發(fā)展、違反平等競爭的規(guī)定。在海南等地方層面，率先探索建立統(tǒng)一權(quán)威的市場監(jiān)管協(xié)調(diào)機構(gòu)，統(tǒng)籌監(jiān)管資源，提升市場監(jiān)管尤其是特殊服務業(yè)領域監(jiān)管的有效性。

第三，把反壟斷尤其是反行政壟斷作為市場監(jiān)管變革的重大舉措。目前，制造業(yè)領域約90%以上已經(jīng)實現(xiàn)了市場化，但民營企業(yè)在大多數(shù)服務業(yè)領域的投資占比不足50%，交通運輸?shù)阮I域甚至不足30%。至今為止，服務業(yè)領域的行政壟斷尚沒有納入到反壟斷的范圍。建議盡快修訂《反壟斷法》，增加并細化反行政壟斷的內(nèi)容，并將競爭政策以及相應的公平競爭審查制度納入到《反壟斷法》。與此同時，做實“國務院反壟斷委員會”，將反壟斷局與價格監(jiān)督檢查和反不正當競爭局作為其具體執(zhí)法機構(gòu)。

中央要求海南到2025年營商環(huán)境達到國內(nèi)一流水平;到2035年營商環(huán)境躋身全球前列。海南從自貿(mào)試驗區(qū)走向自貿(mào)港，優(yōu)化營商環(huán)境成為首要關(guān)鍵。為此建議，在海南全面開展強化競爭政策的試點，率先實現(xiàn)上述“三個轉(zhuǎn)變”，充分激發(fā)市場活力，明顯提高海南的行政效率，由此增強各方對海南加快探索建設自由貿(mào)易港的信心。

（來源：中國經(jīng)濟時報）