【摘要】我國養(yǎng)老難，最難的是農(nóng)村，是農(nóng)村老年人。補齊農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)這塊明顯的短板，更好地滿足億萬農(nóng)村老年人的養(yǎng)老服務(wù)需求，必須走出一條實實在在“接地氣”的符合農(nóng)村實際、符合農(nóng)村老年人實際，供需相銜接、質(zhì)優(yōu)價廉、方便可及的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展之路。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村養(yǎng)老 養(yǎng)老服務(wù) 五保老人 【中圖分類號】D669.6 【文獻標識碼】A

在2019年《政府工作報告》中，多處涉及養(yǎng)老問題。近年來，我國為應(yīng)對快速發(fā)展的人口老齡化帶來的挑戰(zhàn)，大力發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，養(yǎng)老服務(wù)難的問題得到了一定的緩解。但是，正如李克強總理所指出的，在養(yǎng)老等方面，“群眾還有不少不滿意的地方”。與城鎮(zhèn)相比，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展更加滯后，供需矛盾更加突出，城鎮(zhèn)發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)的一些比較成功的經(jīng)驗和做法又不適合于農(nóng)村。面對這樣的局面，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)如何才能更接地氣？如何才能讓農(nóng)村老年人真正老有所養(yǎng)？

農(nóng)村老人故土觀念重，空巢比重高，五保老人多

與城鎮(zhèn)老年人相比，農(nóng)村老年人重故土、重家庭觀念更深厚更強烈。盡管同城鎮(zhèn)老年人一樣，也經(jīng)歷了百十年來城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化、市場化的洗禮，但是，農(nóng)村老年人鄰里守望相助、養(yǎng)兒防老、葉落歸根、死也要死在自己家里、“外面千好萬好還是不如家里好”等觀念依然深入骨髓，因而，農(nóng)村老年人更愿意選擇居家養(yǎng)老。幾千年來，中國農(nóng)村老年人養(yǎng)老問題的解決，靠的就是家庭成員包括配偶經(jīng)濟上的供給和生活上的照料，也就是靠傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老。養(yǎng)老成為傳統(tǒng)社會家庭的一項重要職能?，F(xiàn)代意義的居家養(yǎng)老，同傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老不同。雖然老年人按照自己的意愿仍然居住在自己的家庭中，不僅家庭成員（包括子女、配偶以及老年人自己）提供經(jīng)濟供養(yǎng)和生活照料，而且社區(qū)、社會組織、養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)和企業(yè)、志愿者也為老年人提供生活照料、醫(yī)療護理和精神慰藉等養(yǎng)老服務(wù)，政府則提供相應(yīng)的政策支持和制度保障。居家養(yǎng)老把社會化的養(yǎng)老服務(wù)延伸到家庭，是對傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式的創(chuàng)新和超越，本質(zhì)上是一種社會化養(yǎng)老服務(wù)。從全國來看，絕大多數(shù)老年人愿意也只能選擇居家養(yǎng)老，農(nóng)村老年人愿意和只能選擇居家養(yǎng)老的比例更高。因此，在農(nóng)村發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)，重點只能放在居家養(yǎng)老服務(wù)上。極小一部分農(nóng)村老年人有入住養(yǎng)老機構(gòu)的需求，這種需求應(yīng)該滿足，但發(fā)展機構(gòu)養(yǎng)老絕對不是解決農(nóng)村老年人養(yǎng)老問題的主要途徑。一些以農(nóng)村老年人為主要入住目標人群的養(yǎng)老機構(gòu)，大量床位空置，就是一個很現(xiàn)實的證明。

農(nóng)村的空巢老年人所占比重比城鎮(zhèn)更高。“隨著我國城鎮(zhèn)化進程的加快，越來越多的農(nóng)村青壯年勞動力流向城鎮(zhèn)，客觀上導致了農(nóng)村代際分居現(xiàn)象的加劇和空巢老人的增加”，“農(nóng)村空巢老人家庭所占比重更高”。農(nóng)村空巢老年人中，相當一部分年事已高、體弱多病，甚至處于失能、半失能狀態(tài)，他們的日常生活需要別人照料，許多老年人一日三餐、甚至喝口水解渴都成了難題。與城市老年人相比，農(nóng)村老年人需要日常生活照料的比重更高。黨的十九大報告明確提出，要“健全農(nóng)村留守兒童和婦女、老年人關(guān)愛服務(wù)體系”。在家庭成員越來越難以承擔空巢老年人日常生活照料、醫(yī)療護理和精神慰籍重擔的背景下，健全留守老年人關(guān)愛服務(wù)體系，發(fā)展社會化養(yǎng)老服務(wù)是解決這一問題的主要途徑。

我國農(nóng)村存在一個特殊的、需要特別給予養(yǎng)老照護的群體，即五保老人。在計劃經(jīng)濟時期，我國農(nóng)村五保人員基本上是由集體經(jīng)濟組織供養(yǎng)的。改革開放以后，國家對農(nóng)村五保戶供養(yǎng)制度進行了多次調(diào)整。1994年，國務(wù)院頒布實施《農(nóng)村五保戶供養(yǎng)工作條例》，五保戶供養(yǎng)走向制度化。農(nóng)村稅費改革后，國務(wù)院修訂了《農(nóng)村五保戶供養(yǎng)工作條例》，并于2006年3月實施。從此，五保戶供養(yǎng)實現(xiàn)了由農(nóng)民集體的互助共濟向財政供養(yǎng)為主的社會保障轉(zhuǎn)變。五保人員中多數(shù)為老年人，國家和有關(guān)方面在農(nóng)村建設(shè)了一些集中供養(yǎng)五保人員的養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)，對部分五保老人實行集中供養(yǎng)，不過，多數(shù)五保老人仍然只能采取分散供養(yǎng)的方式。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，入住集中供養(yǎng)機構(gòu)的許多老年人年齡較輕、身體狀況良好、具備完全生活自理能力，且其中有一部分老年人并不情愿入住在養(yǎng)老機構(gòu)。但是，恰恰分散供養(yǎng)的一部分五保老年人年齡偏大、身體狀況不好，已經(jīng)很難做到生活自理，需要更多的專業(yè)化醫(yī)療護理，入住集中供養(yǎng)機構(gòu)是一個現(xiàn)實的選擇。因此，如何解決好農(nóng)村五保老年人集中供養(yǎng)機構(gòu)的供需矛盾，需要政府相關(guān)部門、集中供養(yǎng)機構(gòu)和社會各界予以更多的重視。

農(nóng)村老人支付能力低，養(yǎng)老服務(wù)需求仍然集中在最基本的層次

農(nóng)村老年人的養(yǎng)老服務(wù)支付能力低。一方面，農(nóng)村居民收入水平遠遠低于城鎮(zhèn)居民收入水平。據(jù)國家統(tǒng)計局的資料顯示，2018年城鎮(zhèn)居民人均可支配收入39251元，扣除價格因素，實際增長5.6%。農(nóng)村居民人均可支配收入14617元，扣除價格因素，實際增長6.6%。盡管農(nóng)村居民收入的增長速度高于城鎮(zhèn)居民，但農(nóng)村居民收入依然比城鎮(zhèn)居民收入低，城鄉(xiāng)居民收入差距仍然相當大。農(nóng)村居民收入水平低，老年人養(yǎng)老服務(wù)的支付能力就更低。另一方面，城鄉(xiāng)老年人的養(yǎng)老金水平差距較大。城鎮(zhèn)退休人員的養(yǎng)老金水平，經(jīng)過連續(xù)15年上調(diào)，已經(jīng)有了大幅度的增長。盡管城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民養(yǎng)老金水平的國家標準是一致的，但實際上各地為城鎮(zhèn)老年人提供的基本養(yǎng)老金要高于農(nóng)村老年人。目前，農(nóng)村老年人的基本養(yǎng)老保險標準經(jīng)過幾次調(diào)整，也仍然只有每人每月88元。用養(yǎng)老金支付養(yǎng)老服務(wù)的費用無異于杯水車薪。而且，老年人的后顧之憂還相當強烈，擔心今后出現(xiàn)難以應(yīng)對的意外情況，因而有錢也不敢花，要儲存起來。另外，許多老年人即使年紀大了，該頤養(yǎng)天年了，但還是在拼命支持子女，甚至把自己養(yǎng)老的錢也要省出來援助子女。

農(nóng)村老年人的養(yǎng)老服務(wù)需求盡管呈現(xiàn)出多層次、多樣化、個性化的特點，但目前仍然集中在最基本的需求層次。國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》明確提出，要“鼓勵和引導相關(guān)行業(yè)積極拓展適合老年人特點的文化娛樂、體育健身、休閑旅游、健康服務(wù)、精神慰藉、法律服務(wù)等服務(wù)”。這些養(yǎng)老服務(wù)既是城鎮(zhèn)老年人所需要的，同樣也是農(nóng)村老年人所需要的。我們的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，醫(yī)療保健、休閑娛樂、家政服務(wù)和陪同聊天，是農(nóng)村老年人當前最迫切的居家養(yǎng)老服務(wù)需求。老年人認為當前迫切需要政府和社會解決的問題，主要有三類，即老年人活動、社會氛圍和日常生活中的做飯送餐洗澡。做飯送餐問題，已經(jīng)引起了政府相關(guān)部門、社區(qū)、養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)等的重視，但是，相對而言，老年人的洗澡問題同樣重要和迫切，需要政府和社會有關(guān)方面高度重視、及時有效解決。社區(qū)、養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)開展相關(guān)養(yǎng)老服務(wù)項目，必須更有針對性，既要考慮到滿足老年人“大眾化”的養(yǎng)老服務(wù)需求，也要充分考慮到老年人“小眾化”的需求，充分做到有需求有供給，供需相匹配，以滿足老年人對更加美好生活的需要和向往。

鼓勵符合農(nóng)村老人“居家”實際的“上門”養(yǎng)老服務(wù)

依托行政村和較大自然村，發(fā)展兼具日間照料、短期托養(yǎng)、互助式養(yǎng)老為一體的綜合性養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)和設(shè)施。在農(nóng)村，這三類養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)和設(shè)施不宜分別設(shè)立，以盡可能節(jié)約資源，避免人力、物力和財力的重復(fù)投入和浪費。年輕人白天要勞作，家里老人無人照料，日間照料可以為他們的老人提供必要服務(wù)，也可以解決目前許多老人的做飯送餐問題。照料老人的家庭成員可能臨時外出，長期照顧老人也會備感壓力、身心疲憊，短期托養(yǎng)則可以有效緩解照顧老年人的家庭成員的壓力，使他們得以喘息，所以也被稱之為“喘息服務(wù)”?；ブ金B(yǎng)老，就是年齡小的老人照顧年齡大的老人，身體好的老人照顧身體較差的老人，老人之間互相幫助，共度晚年。日間照料和短期托養(yǎng)是發(fā)展城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的重要方式，同樣適合于農(nóng)村。隨著城鎮(zhèn)化進程的加快，大量農(nóng)村人口進城，農(nóng)村出現(xiàn)了大量的空置民房。在行政村和農(nóng)村小學的合并中，也出現(xiàn)了許多廢棄的行政村辦公用房和學校用房。這些閑置的農(nóng)家大院、廢棄的行政村辦公用房和學校用房等都是寶貴的資源，通過租賃、轉(zhuǎn)讓或劃撥，加以改造和修繕，完全可以用作發(fā)展日間照料、短期托養(yǎng)和互助式綜合養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施。

大力發(fā)展農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)。絕大多數(shù)的農(nóng)村老年人愿意并且也只能選擇居家養(yǎng)老。居家養(yǎng)老同傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老不同，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老主要由配偶和其他家庭成員提供經(jīng)濟供養(yǎng)與養(yǎng)老服務(wù)，居家養(yǎng)老則更多地依靠社會化的養(yǎng)老服務(wù)，由社區(qū)、社會組織、企業(yè)以及養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)提供各種上門服務(wù)。發(fā)展農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)，一是要發(fā)揮村民自治組織的作用，村民自治組織最了解本村老年人的具體情況，最清楚誰家需要什么樣的幫助，村民自治組織要把服務(wù)本村老年人作為本身應(yīng)承擔的職責。村民自治組織在提供居家養(yǎng)老服務(wù)方面的作用，主要體現(xiàn)在組織、協(xié)調(diào)以及必要的財力和場地支持。實際上，村干部多走訪本村老人，就是一項很有意義的居家養(yǎng)老服務(wù)，能夠給老人帶來巨大的精神慰籍。二要引入社會力量和民間資本，發(fā)展居家養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)，提供農(nóng)村老年人迫切需要的諸如洗衣做飯、洗澡清潔、陪同上醫(yī)院、代購日用品藥品、打針用藥、維修家具電器等服務(wù)。居家養(yǎng)老服務(wù)是一項微利行業(yè)，甚至很難贏利，行政村和政府相關(guān)部門應(yīng)該在土地、稅費等方面提供必要的支持。對政府“兜底”的老年人和困難老人，村集體和政府部門還可以通過購買服務(wù)和提供必要補貼的方式，支持居家養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的發(fā)展，解決這些老人的養(yǎng)老問題。三是大力發(fā)展農(nóng)村養(yǎng)老敬老尊老志愿服務(wù)組織。共青團、農(nóng)村中小學，以及當?shù)貦C關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)，都應(yīng)該支持各類養(yǎng)老敬老尊老志愿服務(wù)組織的發(fā)展，支持志愿服務(wù)組織開展各類力所能及又適合居家老人需要的上門志愿服務(wù)。

發(fā)展質(zhì)優(yōu)價廉、方便可及、“接地氣”的農(nóng)村養(yǎng)老機構(gòu)

提倡和鼓勵民間資本、愛心人士和社會組織舉辦面向農(nóng)村老年人的小型微型和家庭式養(yǎng)老機構(gòu)。農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)面向的主要是中低收入的農(nóng)村老年人，要為農(nóng)村老年人提供方便可及、價格合理的養(yǎng)老服務(wù)?？傮w上講，除失能半失能老人、高齡老人、空巢老人之外，農(nóng)村老年人對機構(gòu)養(yǎng)老的需求不是很大。我們通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，只有不到1%的老年人愿意選擇機構(gòu)養(yǎng)老。如果真要入住養(yǎng)老機構(gòu)，老年人優(yōu)先考慮的因素就是入住價格。農(nóng)村老年人收入本來就不高，對價格因素更為敏感。如果選擇入住養(yǎng)老機構(gòu)，只有1.5%左右的老年人會選擇月收費在2000元以下的養(yǎng)老機構(gòu)，選擇2000元以上各收費檔次養(yǎng)老機構(gòu)的的老年人不到1%，超過6成的老年人根本就沒有考慮過或不考慮入住月收費在2000元以上各檔次的養(yǎng)老機構(gòu)。這也是發(fā)展面向農(nóng)村老年人的養(yǎng)老機構(gòu)必須考慮的一個問題。辦農(nóng)村養(yǎng)老機構(gòu)，一要就近可及，二要價格低廉，這樣的養(yǎng)老機構(gòu)只能是小微型或家庭式養(yǎng)老機構(gòu)。政府及其相關(guān)部門要在土地、資金等各方面提供更多的扶持，鼓勵民間資本、愛心人士和民間組織舉辦面向農(nóng)村老年人的這類養(yǎng)老機構(gòu)，就近就便為農(nóng)村老年人提供入住服務(wù)。小微型和家庭式養(yǎng)老機構(gòu)的發(fā)展，一方面，可以為解決農(nóng)村留守婦女等剩余勞動力的就業(yè)問題創(chuàng)造機會；另一方面，可以為老年人提供就近、收費低廉的養(yǎng)老服務(wù)，為老年人提供一種家庭式的養(yǎng)老氛圍，能夠根據(jù)老年人的特點提供更多的個性化服務(wù)。

以農(nóng)村五保老人集中供養(yǎng)機構(gòu)為基礎(chǔ)，發(fā)展區(qū)域性養(yǎng)老服務(wù)中心。區(qū)域性養(yǎng)老服務(wù)中心要提供兩大類服務(wù)：一是作為養(yǎng)老機構(gòu)，提供入住服務(wù)。除繼續(xù)履行政府對五保老人的“兜底”職能外，要努力改善設(shè)施條件，逐步向社會開放，提高運營效益，增強護理功能，以滿足更多的農(nóng)村老年人入住養(yǎng)老機構(gòu)的需求。五保老人集中供養(yǎng)由財政提供費用，對農(nóng)村家庭經(jīng)濟困難的老年人、低收入老年人要提供低收費或減免收費的入住服務(wù)，對其他老年人則可以按照市場定價提供經(jīng)營性入住服務(wù)，并以經(jīng)營性入住服務(wù)的收益彌補辦院經(jīng)費的不足和改善辦院條件，提高服務(wù)質(zhì)量。二是居家養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)，為周邊老年人提供上門養(yǎng)老服務(wù)。政府通過購買服務(wù)的方式，由區(qū)域性養(yǎng)老服務(wù)中心為分散供養(yǎng)的五保老人提供居家養(yǎng)老服務(wù)；通過政府補貼、慈善和社會力量捐助等方式，降低服務(wù)收費，為周邊老年人提供低費可及的居家養(yǎng)老服務(wù)。

（作者為中共中央黨校（國家行政學院）社會和生態(tài)文明教研部教授）

【注：本文系國家社科基金重點項目“‘互聯(lián)網(wǎng)+與養(yǎng)老服務(wù)社會化路徑研究”（項目批準號：17ASH015）的階段性成果】

【參考文獻】

①青連斌：《補齊農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)短板》，《中國黨政干部論壇》，2016年第9期。