陳志鵬

近年來，隨著財政部門對財政資金歸集管理及分賬核算需求的日益增長，銀行機構(gòu)不斷提升結(jié)算賬戶核算服務(wù)能力，陸續(xù)開設(shè)多層賬戶業(yè)務(wù)，多層賬戶的開立和使用量不斷增長。但礙于目前沒有成文的制度對此類業(yè)務(wù)加以規(guī)范和界定，部分銀行機構(gòu)的多層賬戶業(yè)務(wù)在子賬戶開立和使用方面存在諸多不規(guī)范行為，一定程度上影響了人民銀行對于多層賬戶的監(jiān)督管理，應(yīng)引起高度重視。

一、財政專戶多層賬戶業(yè)務(wù)現(xiàn)狀

（一）銀行多層賬戶開立標準

目前，“多層賬戶”這一概念在監(jiān)管層面并無明確定義。在銀行機構(gòu)實際業(yè)務(wù)中，多層賬戶一般是指基于一個單位結(jié)算賬戶的多層級總分賬戶結(jié)構(gòu)，通過將子賬戶交易明細反映到主賬戶或者將主賬戶交易分賬記錄在子賬戶，從而實現(xiàn)主賬戶對子賬戶資金統(tǒng)一管理或者子賬戶對主賬戶資金分賬核算的賬戶業(yè)務(wù)。在形式上，子賬戶的賬號按照“主賬戶的賬號+多位序列號”的規(guī)則構(gòu)成;在實質(zhì)上，子賬戶是附屬于主賬戶、同時具備獨立轉(zhuǎn)賬交易功能的一種賬戶。

（二）財政專戶多層賬戶開立現(xiàn)狀及趨勢

隨著財政專戶規(guī)范管理工作的持續(xù)開展，各級財政部門在銀行機構(gòu)開立的財政資金專戶數(shù)量相應(yīng)減少，多層賬戶業(yè)務(wù)越來越多地運用于財政專戶資金的管理，它集中存放、分戶管理的簿記模式恰好滿足了財政資金集中化管理的需求。

目前，財政專戶多層賬戶業(yè)務(wù)主要應(yīng)用于財政多項資金的歸集管理，以社保資金為例，按險種為社保主賬戶開立多個子賬戶，一舉滿足了財政部門按不同資金性質(zhì)對專戶資金進行分類核算的需求，與此同時，在財政系統(tǒng)內(nèi)部也形成了資金使用權(quán)與核算權(quán)的分離，在一定程度上能防止財政資金被挪作他用。

經(jīng)過多年的發(fā)展，銀行機構(gòu)基本形成了各自的多層賬戶業(yè)務(wù)體系，但由于多層賬戶在監(jiān)管層面沒有統(tǒng)一標準，銀行在開立多層賬戶業(yè)務(wù)時普遍存在子賬戶開戶依據(jù)留存不規(guī)范、開立數(shù)目不受限制的現(xiàn)象，并且有開立子賬戶作為銀行結(jié)算賬戶使用的趨勢，一定程度上影響了人民銀行對財政專戶多層賬戶的監(jiān)管。

二、財政專戶多層賬戶業(yè)務(wù)存在的問題

（一）多層賬戶尚無明確定義及規(guī)范標準

一方面，開立標準沒有嚴格界定。如有些財政專戶多層賬戶，主賬戶與子賬戶的核算資金類型不同，業(yè)務(wù)互不交叉，造成子賬戶資金性質(zhì)與主賬戶不盡相同;有些本應(yīng)?？顚Ｓ玫呢斦糍Y金，被開立成子賬戶掛靠在相似財政專戶主賬戶下一并核算，沒有按專用賬戶報送人民銀行核準;還有些本應(yīng)按核準類賬戶管理的預(yù)算單位賬戶以子賬戶的形式存在于財政專戶多層賬戶下，弱化了人民銀行對預(yù)算類賬戶的監(jiān)督。

另一方面，開戶流程缺乏統(tǒng)一標準。2013年5月1日起施行的《財政專戶管理辦法》第七條的規(guī)定“性質(zhì)相同或相似的資金原則上應(yīng)在1個財政專戶中分賬核算”，間接明確了財政資金專戶開立多層賬戶的合法性。而具體操作中，現(xiàn)行《人民幣銀行結(jié)算賬戶管理辦法》和其他有關(guān)制度文件并沒有明確規(guī)定開設(shè)多層賬戶需要經(jīng)過人民銀行的核準或者備案，不利于人民銀行對多層賬戶開立情況的掌握和管理。

（二）多層賬戶使用環(huán)節(jié)缺乏監(jiān)督

一方面，部分銀行機構(gòu)在主賬戶按規(guī)定審批生效后，只簡單留存財政部門出具的相關(guān)文件，即依存款人申請開設(shè)多層賬戶，無需另留印鑒等開戶資料。在同一多層賬戶內(nèi)，財政部門自主約定子賬戶開設(shè)數(shù)量，可以一次性開設(shè)多個子賬戶，也可隨時增補或撤銷某一個子賬戶。

另一方面，各金融機構(gòu)對多層賬戶的使用要求不盡相同，在涉及銀行與存款人的權(quán)責界定等關(guān)鍵方面存在不小差異，如子賬戶和主賬戶是否共用印鑒;子賬戶的名稱是否與主賬戶保持一致。財政專戶多層賬戶缺乏統(tǒng)一、規(guī)范的使用標準，極易引發(fā)業(yè)務(wù)風險。

（三）管理工作難度增加

一方面，財政存款金額巨大、用途穩(wěn)定，而規(guī)范性管理制度的缺失導(dǎo)致多層賬戶開立手續(xù)過分簡化，間接誘發(fā)了各家銀行對于財政存款的不當競爭。部分基層財政部門在不同銀行機構(gòu)開立同一資金類型的多層賬戶，其中大部分是只有主賬戶照例年檢、子賬戶不參與對賬的沉睡賬戶，這些子賬戶不體現(xiàn)在存款人的銀行賬戶開戶清單中，不利于財政資金的日常管理。

另一方面，由于各銀行機構(gòu)為財政專戶開設(shè)多層賬戶的門檻不一，且各自的多層賬戶管理制度也沒有向當?shù)厝嗣胥y行報備，財政專戶多層賬戶業(yè)務(wù)實際上缺乏內(nèi)部約束。當集中清理財政專戶時，銀行機構(gòu)可以在財政部門的默許下，將不同性質(zhì)的財政資金賬戶歸并在一個主賬戶下，從表面上看專戶數(shù)量可能是減少的，但實際情況則是減少的專戶都歸并到了子賬戶中，長此以往，極易引發(fā)單位結(jié)算賬戶管理的漏洞，隱藏著極大的風險。

三、對策建議

（一）及時制定并完善多層賬戶管理辦法

一是從規(guī)范銀行業(yè)務(wù)角度，建議及早出臺多層賬戶管理規(guī)章制度、修訂完善《人民幣銀行結(jié)算賬戶管理辦法》，明確多層賬戶的定義，統(tǒng)一規(guī)范多層賬戶的核算內(nèi)容及業(yè)務(wù)處理模式，規(guī)范多層賬戶開立、銷戶、變更管理等具體內(nèi)容，嚴格多層賬戶業(yè)務(wù)的監(jiān)管標準，使基層人民銀行在實際操作和檢查中有據(jù)可依。二是從財政資金管理角度，建議協(xié)調(diào)財政部修訂《財政專戶管理辦法》、增加多層賬戶相關(guān)內(nèi)容，規(guī)范財政部門多層結(jié)算賬戶的開立標準、開戶流程以及所需開戶資料，規(guī)范多層賬戶的使用和管理，嚴守準入門檻，著重規(guī)范可獨立辦理資金收付業(yè)務(wù)的子賬戶，建議實行子賬戶預(yù)審制度。

（二）開展存量多層賬戶的摸底和清理工作

筆者認為，對于現(xiàn)階段財政專戶的多層賬戶的規(guī)范清理工作，人民銀行的業(yè)務(wù)指導(dǎo)意義大于行政處罰，人民銀行應(yīng)協(xié)同財政部門，妥善做好現(xiàn)存多層賬戶的摸底和清理工作，在審慎合規(guī)的前提下適當簡化銀行機構(gòu)的賬戶管理成本，使多層賬戶業(yè)務(wù)的規(guī)范化進程實現(xiàn)平穩(wěn)過渡。一是對有合法合理用途的，盡快補齊證明文件，實行報備人民銀行管理;對不合規(guī)的，限期予以清理，力爭早日厘清存量多層賬戶。二是在人民銀行制度規(guī)章出臺前，執(zhí)行多層賬戶開立預(yù)報告制度，并嚴禁備案類賬戶開立多層賬戶。

（三）加強多層賬戶業(yè)務(wù)管理，強化金融機構(gòu)自律意識

目前各家金融機構(gòu)所設(shè)定的多層賬戶管理模式均存在制度或操作上的缺陷，業(yè)務(wù)規(guī)范意識亟待增強。人民銀行應(yīng)適時開展多層賬戶專項檢查，排查業(yè)務(wù)風險，強化多層賬戶業(yè)務(wù)管理。銀行業(yè)金融機構(gòu)應(yīng)加強對相關(guān)法律法規(guī)學(xué)習(xí)，在指導(dǎo)性配套制度框架內(nèi)及時修訂管理制度、操作規(guī)程和業(yè)務(wù)流程，確保能為客戶提供準確、規(guī)范的賬務(wù)、簿記、統(tǒng)計服務(wù)，切實提高自律意識，抵御金融風險。