馮晶

摘要：隨著城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化的不斷深入，大理白族自治州居民的生活水平也進(jìn)一步提高，但洱海水環(huán)境污染的現(xiàn)實(shí)情況對(duì)人們的生產(chǎn)和生活造成了威脅。在傳統(tǒng)地方政府負(fù)債壓力大、治理技術(shù)不足和管理效率低下的現(xiàn)實(shí)弊端面前，引入新的治理模式勢(shì)在必行。在查閱了大量的PPP模式及洱海治理相關(guān)書籍文獻(xiàn)基礎(chǔ)上，文章分析了利用PPP模式治理洱海的理論優(yōu)勢(shì)和比較優(yōu)勢(shì)，指出利用PPP模式的必要性和可行性，并為為PPP模式在水污染防治項(xiàng)目中的應(yīng)用和發(fā)展提供建議。

關(guān)鍵詞：PPP模式；洱海治理；環(huán)湖截污；水污染

洱海是大理人民的“母親湖”，由于一味的追求地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，忽略了對(duì)洱海水環(huán)境的保護(hù)，使得洱海水質(zhì)越來越差。系統(tǒng)治理洱海水環(huán)境投資金額大，在政府財(cái)政資金緊張的情況下，PPP模式給洱海治理帶來了希望。

一、PPP項(xiàng)目的理論分析和優(yōu)勢(shì)比較

（一）洱海污染防治項(xiàng)目PPP模式理論分析

洱海污染防治項(xiàng)目的準(zhǔn)公共物品屬性。根據(jù)公共產(chǎn)品理論，洱海污染防治項(xiàng)目介于純公共物品和純私人物品之間，既有私人物品，也有公共物品的屬性。下面從準(zhǔn)公共物品的三個(gè)特征來分析洱海污染防治項(xiàng)目。

1.洱海污染防治項(xiàng)目具有消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性。洱海污染防治項(xiàng)目在特定的范圍內(nèi)，所產(chǎn)生的社會(huì)效益是該區(qū)域內(nèi)居民所共享的，并且水具有流動(dòng)性的特征，防治效益會(huì)延伸到區(qū)域外的其他領(lǐng)域，而且洱海污染防治項(xiàng)目屬于集體消費(fèi)品，即不會(huì)因?yàn)槿藬?shù)的增加而影響消費(fèi)水平，所以在消費(fèi)上具有非競(jìng)爭(zhēng)性。

2.洱海污染防治項(xiàng)目具有一定的排他性。首先，如果建立洱海污染防治項(xiàng)目，那么可以對(duì)受益范圍內(nèi)的居民收取一定的污染防治費(fèi)用，這樣就可以從根本上杜絕“免費(fèi)搭車”的現(xiàn)象。其次，水污染防治項(xiàng)目，采取付費(fèi)原則，付費(fèi)者即享用者，可以將沒有付費(fèi)的居民排除在外，所以水污染防治項(xiàng)目具有一定的排他性。

3.洱海污染防治項(xiàng)目具有完全的外部性。對(duì)于水污染防治而言，它具有溢出效應(yīng)，水污染防治項(xiàng)目產(chǎn)生的社會(huì)效益遠(yuǎn)大于自身的經(jīng)濟(jì)收益，所以它具有完全的正外部性。

（二）洱海污染防治項(xiàng)目PPP模式優(yōu)勢(shì)分析

1. 比較優(yōu)勢(shì)分析

洱海污染防治項(xiàng)目引入PPP模式，可以使公共部門和私人部門充分利用自身的資源，發(fā)揮自身具備的優(yōu)勢(shì)，而且可以解決項(xiàng)目投資不足、運(yùn)營(yíng)效率低下等問題。在PPP模式下，水污染防治項(xiàng)目參與各方有利于實(shí)現(xiàn)將風(fēng)險(xiǎn)降到最低，利益做到最大，合作雙方可以達(dá)到優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，實(shí)現(xiàn)協(xié)同管理，從而降低項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)水平。

2. 應(yīng)用優(yōu)勢(shì)分析

污染防治項(xiàng)目具有公益性，而且建設(shè)周期長(zhǎng)、投資數(shù)額大、回收期長(zhǎng)，這些特征導(dǎo)致了洱海污染防治項(xiàng)目不能實(shí)現(xiàn)真正意義上的產(chǎn)業(yè)化，因此不能采用完全的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式。但是如果采取完全的公共財(cái)政模式，在經(jīng)濟(jì)下行壓力大，地方債務(wù)高居不下，地方財(cái)政捉襟見肘的現(xiàn)實(shí)條件下，項(xiàng)目的專項(xiàng)資金很難有效到位。所以此時(shí)引入PPP模式凸顯出以下優(yōu)勢(shì)：

（1）實(shí)現(xiàn)資金的最佳價(jià)值。首先通過將私人資本引入到公共物品供給領(lǐng)域，可以實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金最佳的資本回報(bào)率，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，并且能夠利用競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制給項(xiàng)目帶去創(chuàng)新動(dòng)力；其次私人資本具有強(qiáng)大的創(chuàng)新力和專業(yè)的資源整合能力，可以在提高公共產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量的同時(shí)，給項(xiàng)目帶來更多增值收入的機(jī)會(huì)；而且通過PPP模式可以充分發(fā)揮社會(huì)資本的作用，實(shí)現(xiàn)資源的合理有效配置。

（2）彌補(bǔ)財(cái)政資金的不足。按照大理州政府初步預(yù)算，預(yù)計(jì)洱海污染防治工程需要投資約34.68億元。根據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，大理市一般公共預(yù)算收入2013～2016年分別為25.6億元、27.5億元、29.1億元、30.1億元，雖然公共預(yù)算收入在逐年增長(zhǎng)，但是相對(duì)首期投資就有34.68億元的環(huán)湖截污工程，地方政府財(cái)政無力承擔(dān)。

（3）系統(tǒng)治理洱海環(huán)境難度大。治理洱海，環(huán)湖截污只是第一步，后期將在生態(tài)修復(fù)、水環(huán)境循環(huán)系統(tǒng)綜合建設(shè)、污水收集處理等領(lǐng)域投入更多的資金，整個(gè)防治工程投資巨大，需要耗費(fèi)大量的財(cái)力和物力，因此單靠地方政府財(cái)政支出實(shí)為難上加難。

二、洱海水污染防治項(xiàng)目引入PPP模式可行性

（一）發(fā)展經(jīng)濟(jì)，積累社會(huì)財(cái)富

由圖1可知，大理州居民人均GDP逐年上升，人民生活水平也不斷提升，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的同時(shí)，社會(huì)資本也不斷積累。大量的社會(huì)資本和經(jīng)濟(jì)實(shí)力為PPP項(xiàng)目的引入提供了物質(zhì)條件。

一方面，洱海水污染防治項(xiàng)目投資成本過高，政府財(cái)政無力承擔(dān)；另一方面，居民儲(chǔ)蓄的增加積累了巨大的投資潛力，私人資本的逐利性特征驅(qū)使其爭(zhēng)取項(xiàng)目的投資機(jī)會(huì)，為污染防治項(xiàng)目融資，也同樣驅(qū)使著私人資本在投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)管理的過程中，努力降低成本，提升效率。所以對(duì)于地方政府而言，通過PPP模式引入私人資本來提高治污的水平，提升水環(huán)境治理的效率，對(duì)于公私雙方是雙贏的。

（二）節(jié)約治理成本，提升管理效率

傳統(tǒng)的地方政府本身工作任務(wù)繁重，而且政府部門沒有專業(yè)的環(huán)境治理技術(shù)，單獨(dú)治理既費(fèi)時(shí)又費(fèi)力，治理效率低下。在地方財(cái)政能力有限的情況下，PPP模式的引入不僅能解決項(xiàng)目融資問題，更能使得物盡其用，讓專業(yè)的人做專業(yè)的事，達(dá)到資源的有效配置，提升政府的管理效率。同時(shí)，企業(yè)會(huì)不斷尋求最優(yōu)化的方案，保證工程效益最大化。而且，政府和社會(huì)資本合作共贏，共同分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，在幫助政府節(jié)省資本的同時(shí)減少風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)政府和社會(huì)私人資本的雙贏，為大理環(huán)湖截污工程注入新的動(dòng)力。

三、推進(jìn)環(huán)保領(lǐng)域 PPP 模式發(fā)展的政策建議

（一）建立并完善 PPP 法律法規(guī)體系

在立法的過程中，不同部門之間應(yīng)加強(qiáng)協(xié)調(diào)、配合，以保證基礎(chǔ)法規(guī)政策的完整性和統(tǒng)一性。同時(shí)，地方政府則應(yīng)結(jié)合地區(qū)的實(shí)際情況及需求，研究制定相關(guān)地方性法規(guī)和政策，使 PPP 項(xiàng)目能夠在一個(gè)可預(yù)期的環(huán)境下實(shí)現(xiàn)規(guī)范有序運(yùn)作。

（二）進(jìn)一步推動(dòng) PPP 創(chuàng)新模式發(fā)展

推動(dòng) PPP 創(chuàng)新模式 —PPP 環(huán)保產(chǎn)業(yè)基金的發(fā)展，將有助于解決中低利潤(rùn)環(huán)保項(xiàng)目的融資困境。PPP環(huán)保產(chǎn)業(yè)基金將項(xiàng)目融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)結(jié)合到一起，通過項(xiàng)目包的形式，將中低利潤(rùn)項(xiàng)目與高利潤(rùn)項(xiàng)目捆綁，不同層次利潤(rùn)的疊加，降低了項(xiàng)目包的整體風(fēng)險(xiǎn)，也為低利潤(rùn)項(xiàng)目融得了資金。

（三）建立有效的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和信用約束機(jī)制

在防范信用風(fēng)險(xiǎn)方面，應(yīng)加快建立信用約束機(jī)制。就政府信用風(fēng)險(xiǎn)而言，政府需強(qiáng)化契約意識(shí)。在項(xiàng)目合同設(shè)計(jì)階段，應(yīng)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行充分的論證，避免不合理的承諾。社會(huì)資本層面，在項(xiàng)目建設(shè)經(jīng)營(yíng)中則應(yīng)主動(dòng)規(guī)范自身行為，合理表達(dá)自身訴求。同時(shí)發(fā)揮社會(huì)公眾的監(jiān)督作用，完善第三方的信用評(píng)級(jí)制度，進(jìn)而約束政府和社會(huì)資本的失信行為，推進(jìn) PPP 項(xiàng)目的良性發(fā)展。

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（作者單位：大理大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院）