許珍 潘柳虹

摘 要 普法宣傳教育成效的科學測評是推進普法工作的重要內容。為突破傳統的自體評估和內部評估模式，部分普法單位積極引入專業(yè)社會組織、科研院所專家以及社會公眾作為第三方開展評估工作，促使普法評估工作過程更獨立、操作更專業(yè)、結論更權威，推動普法工作有序進行。然而在取得成績的同時，第三方評估也面臨著評估乏力、測量維度狹隘、評估結果社會認可度偏低等難題，導致測評工作難以達到既定目標。突破當下的實踐困境，應從嚴格遴選第三方機構標準和程序入手，健全普法成效評估制度，促進第三方機構對外溝通交流，暢通普法工作信息渠道，彌補第三方評估存在的缺陷和不足。

關鍵詞 普法成效 測評主體 第三方評估

基金項目：2016年度廣西壯族自治區(qū)法學會法學研究，項目編號：GFKT（2016）B05。

作者簡介：許珍，北部灣大學，教授，研究方向：國家治理及大學生思想政治教育；潘柳虹，廣西壯族自治區(qū)水牛研究所，研究方向：思想政治教育。

中圖分類號：D926 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.05.188

隨著我國“誰執(zhí)法誰普法”工作機制的確立和不斷創(chuàng)新，如何通過公開透明的評估標準、規(guī)范有序的評估流程充分發(fā)掘各普法單位工作亮點和突出成效成為普法教育的主要內容。與傳統的評估方式相比較，第三方評估因其主體優(yōu)勢、專業(yè)優(yōu)勢和權威優(yōu)勢，有效彌補了普法單位傳統評估的缺失，使得評估結果的客觀性與準確性大為提升，因而逐漸成為近年來普法單位開展普法測評的新型模式。而且，“法治評估、法治指數本身是一項制度創(chuàng)新，它把各種法律規(guī)定用量化的指標形式體現出來，為法治工作的一個指南、指針和標準，是通過法治聯結在一起的制度，是關系到整個法治中國的一項制度創(chuàng)新實驗” 。尤其在當前我國出臺《全國法治宣傳教育第七個五年規(guī)劃考核評估指標體系（試行）》背景下，法治宣傳教育工作量化考核有了基本標準，也為第三方機構開展評估工作提供了制度依據。在開展探索、取得成效的同時，普法成效測評第三方評估也凸顯一些問題，需要在實踐中進一步完善，從而把第三方評估的優(yōu)勢發(fā)揮到最大限度。

一、當前我國普法成效第三方評估模式實踐狀況

普法成效第三方評估是指由普法單位、普法單位的管理部門之外的主體就各項普法工作進行分項考核評估和普法活動效果反饋評估。從實踐上看，作為獨立于普法單位（第一方）和普法單位管理部門（第二方）的行為主體，第三方評估模式在鞏固和提升普法工作中取得了很大成效，為指導、評價、引領、推動普法工作提供科學的依據。但由于在普法成效領域引入第三方評估仍然處于探索階段，各普法單位嘗試采取的引入模式不盡相同?？傮w上看，各普法單位應用的“第三方評估”模式主要有：專業(yè)社會組織評估模式、科研院所專家評估模式、公眾參與評估模式三種。

（一） 專業(yè)社會組織評估模式

這里的專業(yè)社會組織是指那些獨立的、專門從事評估研究和工作的專業(yè)機構。在普法工作實施與成效測評分別實施的背景下，第三方評估機構的工作任務以通過招投標或接受委托的方式，承接普法單位或者其主管部門的評估項目，通過科學明確的結論與決策建議，給評估項目作出公正客觀的評估及建設性意見，使普法單位及其主管部門獲得全面準確的信息與參考。如，宜昌市五峰縣司法局在“七五”普法中委托湖北國衡社會管理咨詢有限公司承擔評估工作，該公司派出的評估組通過實地查看、走訪調查、查閱資料等方式對五峰縣的法治宣傳活動、建立法律顧問制度、開展法治創(chuàng)建活動、落實普法責任制、開展專項治理以及其它需要評估的情況進行調查，綜合評估該縣的 “七五”普法成效。又如，平湖市司法局委托專業(yè)社會組織對其下轄單位普法工作進行評估，以查閱文獻、人物訪談、問卷調查等方式與考評對象進行深入訪談，通過對各下轄單位的普法信息進行收集、管理、分析和應用，加強對普法工作進行日常巡查、專項督查、動態(tài)跟蹤、輿情監(jiān)測和民意調查等，強化考核的實時性和針對性。

（二）科研院所專家評估模式

相對于專業(yè)社會組織，科研院所具有人才、平臺兩方面的研究優(yōu)勢，有利于科研院所專家深入分析問題實質，基于問題導向、經驗導向和理論導向三方面探討構建規(guī)范、科學、全面的評估模型。如在全國頗有影響力的余杭法治指數，早于2006年就在全國率先探索構建法治量化評估體系，自2008年出爐全國首個法治指數，如今已連續(xù)八年評估出臺法治指數，測評方式采取民調、內外部組評估、專家組評審的方式，成為中國內地第一個用量化數據體現法治建設情況的區(qū)域 。不僅余杭地區(qū)，當前科研院所在評估工作方面的專業(yè)、權威優(yōu)勢促使越來越多的普法單位與之尋求合作。2018年，內蒙古赤峰市司法局啟動普法效果第三方評估，委托赤峰學院以科研服務地方項目的方式開展普法效果第三方評估，通過對“七五”普法規(guī)劃實施情況、普法責任制落實情況和法治文化建設和法治創(chuàng)建等重點工作完成情況調研論證，細化完善具體評估標準，使評估工作與不同單位的普法工作實際更加貼切。

（三）公眾參與評估模式

我國的普法工作由政府自上而下進行推動為主要手段，但這一工作主旨要義在于普及公眾法治思維和行為，因此，必然要得到社會力量尤其是公眾從外部推動才能達到預期目標。公眾參與評估模式以社會公眾的反饋為依據，為普通公眾參與普法成效評估開辟了新的途徑，順暢了普法單位與公眾之間的溝通渠道，因而比較容易獲得社會公眾的認同和支持。在公眾參與評估模式中，社會公眾的反饋雖然是評估的依據，但普法單位仍然是開展評估工作的行為主體。普法單位引導社會公眾切入普法評估的途徑主要有：一是隨機調查，如有的普法單位評估組到不特定場所隨機發(fā)放調查問卷對不特定的人群開展電話調查等；二是攔截調查，即普法單位在為公眾辦理業(yè)務后要求現場填寫問卷或測評表，評議普法工作成效；三是網上評議，通過在網上發(fā)布相關的的問卷調查，獲得公眾對普法工作成效的看法。

二、普法成效第三方評估面臨的困境

推動第三方評估在普法成效領域應用，其實效的體現最終依賴于普法工作各項措施的有效執(zhí)行。當前，第三方評估機制已被越來越多地應用于政府及其部門中的各項工作，但作為一種創(chuàng)新手段，各普法單位在推進過程中也面臨著一些或大或小的問題，約束著評估活動的正常開展。

（一）委托合同關系引致評估乏力

委托部門與第三方機構之間的合作以合同關系為基礎，意味著雙方必然出現某種程度上的利益交換關系，這種利益交換關系或多或少影響著評估工作的各個環(huán)節(jié)。首先是第三方獨立性被削弱。委托合同成立之前，第三方機構與普法單位及其主管部門均沒有隸屬關系，仍然保有完全的獨立性。但一旦與委托方簽訂合同后，雙方則構成了委托與代理之間的關系，第三方機構已因合同與委托方利益共同體，開展的普法成效評估活動很大程度上受制于委托方，喪失其原本的獨立性，“無法體現出“評價”本身所蘊含的批判和反思功能” ；其次是評估質量受限于投入的大小。委托合同的成立，意味著普法成效的評估是以市場規(guī)則的方式運行，即委托方資金的投入大小直接影響著評估的覆蓋面、評估的手段和工具的運用。從實踐看，層級越低的委托方，能夠投入的資金越少，難以調動第三方機構有效利用的人力、物力資源開展評估。

（二）測量維度難以全面衡量普法成效

科學完備的評估指標體系是落實普法責任制的重要保證。普法工作涉及多個層面，不僅需要普法規(guī)劃和責任制定等頂層設計，還需要在法治知識普及率、典型案例發(fā)布數量、以及普法經費等方面進行細致安排，普法實績除了要以數據統計分析，對于難以量化的定性指標還要將其考核標準進行量化處理，并根據各指標重要程度進行權重賦值。但現實中，第三方在設計評估指標體系時運用多維度測量仍然面臨較大的困難和阻力，尤其在技術方面，第三方仍然存在多維度測量短板。對于第三方機構而言，其本身原本游離于委托方之外，如果得不到被評估普法單位部門的積極配合，則難以做到將各部門普法規(guī)劃制定、制度建設、事項決策、任務部署、工作指導、環(huán)節(jié)協調、問題督查督辦問責等綜合起來進行衡量，也很難使普法單位及公眾對于評估指標的認同趨于一致。另外，當第三方向被評估對象索取信息或尋求協助時，被評估對象為了得到自己期望的評估成果，提供的信息和協助有可能會超出應有的限度，影響測量的客觀性和公正性。

（三）第三方評估結果社會認可度偏低

引入第三方評估，利用其獨立性、客觀性與專業(yè)性優(yōu)勢，能夠挖掘普法單位及其主管部門監(jiān)督碰觸不到的問題。實踐發(fā)現，盡管有些普法單位或其主管部門委托了第三方實施評估，但第三方評估獲得的結果卻難以得到充分有效地運用。首先，委托方充分有效運用評估結果的程度不高。由于第三方相對于委托方具有外部性，得出的評估結論雖然比較公正、客觀，但也有可能觸犯到委托方的切實利益，影響到普法責任考核結果。一些委托方出于維護單位或個人，有意回避運用那些不利自身形象的評估結果。其次，社會公眾對委托關系存疑以至于對評估結果不信任。“法治始終離不開普通百姓的真實生活， 它必然存在于普通人的日常生活之中并與其時刻相伴” ，普法成效評估同樣也要得到公眾的認可才能正常順利開展。基于“誰執(zhí)法誰普法”機制，評估結果成為衡量普法單位公眾力度的重要依據，因而在實施評估時往往會出現普法單位或主管部門選擇于己有利的第三方，又或者是第三方按照委托方的意圖和立場撰寫評估報告，這類情況的出現導致公眾認為評估結果的真實性，因而也不會真心實意地接受認同普法單位的各項工作措施。

三、第三方參與評估普法成效的優(yōu)化途徑

正如《關于實行國家機關“誰執(zhí)法誰普法”普法責任制的意見》指出，進一步完善法治宣傳教育責任清單制度，加大“誰執(zhí)法誰普法”執(zhí)行力度，這其中也需要第三方科學、客觀、公正評估普法工作的實施情況，形成法治宣傳教育齊抓共管的良好格局，全面總結推廣階段性經驗和成果，加快推動普法工作的順利實施，不斷提升法治宣傳教育的針對性和實效性。

（一）嚴格遴選第三方機構標準和程序，實現評估機制評估的可持續(xù)發(fā)展

科學地規(guī)劃、組織適合的機構承擔評估工作，是保障普法成效評估工作順利、有效開展的前提。在評估工作中，普法單位及其主管部門可以依托《全國法治宣傳教育第七個五年規(guī)劃考核評估指標體系（試行）》，全面落實第三方評估機制，著力構建權責明晰、專業(yè)權威的第三方普法成效評估運行機制。構建新型普法評估模型，突出普法成效評估在普法工作中的地位和作用，形成政府、普法單位主導下第三方機構積極參與的基本架構。加強對引入第三方評估機制具體程序的研究探索，采取多種辦法解決普法工作成效不足問題。進一步明確第三方評估機構的職責，根據不同地方、不同層級普法單位工作特點，堅持從實際出發(fā)，按照考核差異化與專業(yè)化建設相結合的要求，細化評估委托合同，合理確定第三方機構職責范圍和業(yè)務運行方式，完善第三方評估引入辦法，強化考核的實效性與多樣性。

（二）健全普法成效評估制度，保障第三方機構的合法性地位

第三方機構參與普法成效評估在我國仍然處于創(chuàng)新和起步階段，缺乏相關的法律法規(guī)支持，因此在實施過程中面臨不少質疑和阻礙。要將第三方評估機構參與普法成效評價納入了制度化、法制化的軌道，從法律上確定第三方評估主體的權利和義務并成為普法成效評估體系不可或缺的組成部分，使評估具有制度性保障，才能實現持續(xù)推進普法工作的根本目標。這也需要相關部門在作出頂層設計時，從社會公眾的視角出發(fā)，堅持以普法工作實際需要為導向，充分利用第三方機構的外部性，促使普法實效評估在促進公眾參與方面取得實質性突破。除了納入普法工作推進情況、普法工作成效情況和普法工作創(chuàng)新情況等普法成效這些基本指標外，還應當包括社會公眾認不認可、滿不滿意作為強化指標，這是保障普法工作真正獲得實效的關鍵。這樣做既可以有效消除外界對第三方評估的合法性質疑，又讓社會公眾在評估實踐中增強法治理念。要緊密結合普法責任制、普法規(guī)劃和制度建設、普法工作管理和保障機制等配套措施，認真研究規(guī)定實際操作過程中的評估內容、評估方法等方面做出規(guī)定，使第三方評估工作的開展有理有據，成為普法工作的基本環(huán)節(jié)，從而保證普法實效評估工作的持續(xù)性和穩(wěn)定性。

（三）促進第三方機構對外溝通交流，增強政府及社會對第三方評估的認同

“我國的第三方評估公司和非營利性民間組織由于成立時間短、實力較弱、影響力小、數量少等原因，目前并沒有得到社會和政府的廣泛認可。”豑作為一種創(chuàng)新工具，第三方的內部構成、功能和績效等等也還未為社會各界所廣泛認知?！皩Ψㄖ谓ㄔO的評價，不僅要看立法、執(zhí)法、司法、法學教育等部門所提供的數據，更重要的是看人民群眾的獲得感和滿意度?！必U在第三方評估的發(fā)展與作用尚未得到外界理性看待的情況下，第三方應加大宣傳力度，提升公眾對自身的正確認識。比如，邀請普法單位、高校青年學生、群眾基層組織成員到機構中參加體驗式學習，通過親身體驗對第三方普法評估工作有最直觀的了解，進一步弄準普法工作發(fā)展狀況。普法單位也應加強對第三方的考察，在充分肯定“第三方”的獨立性和專業(yè)性對評估的重要價值基礎上，系統理解普法成效評估工作的理念，認識第三方普法成效評估工作的意義

（四）拓寬信息溝通渠道，彌補評估數據來源不足

普法成效工作考核是對普法工作推進情況及其成效的全面驗收評估，其實質上是對普法效果的評估。評估結果的準確度依賴于充足的信息來源，但即使委托方授予第三方足夠的權限，“第三方”相較于普法單位仍然彰顯信息匱乏，導致評估結果的可信度不同程度降低。化解這一矛盾，一要借助當前迅速便捷的互聯網技術，促使普法單位在普法日常信息，通過互聯網平臺及時、真實地向第三方評估機構以及公眾公開信息，使第三方評估機構能夠全而了解普法工作過程，在拓寬信息來源的基礎上對普法實效做出權威性評價。二要探索普法成效評估與第三方機構合作的互聯網模式，通過互聯網共建評估平臺，創(chuàng)新工作方式，降低評估過程中各種外界因素的干擾，使普法工作信息獲得更為準確和及時。

四、結語

第三方在普法實效評估過程中具有不可替代的優(yōu)勢。盡管在實際操作過程中也難免存在一些問題，但其對推進普法工作和普法考核評估體系建設仍然具有不容忽視的積極影響。各政府和普法單位開展的第三方評估探索，是科學有效推進普法工作做出的有益嘗試。針對實踐過程中暴露出的問題和原因，完善與優(yōu)化第三方介入評估的方式和手段，是進一步推進普法成效評估工作順利進行的有力保障，也為各地、各普法單位高效開展第三方評估提供有益的經驗總結。

注釋：

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