陳永蓉 李江紅

摘 要 由于政府監(jiān)管失靈、市場競爭失序、用車行為失德，導致共享單車無序停放，成為影響城市文明的新問題。這就需要各類主體協(xié)同治理，共建公共出行空間，并承擔相應責任。政府要實施總量調控、深度規(guī)劃有序停放區(qū)域并改進監(jiān)管方式。企業(yè)要加強智能停放技術應用、健全信用獎懲機制、明確全流程車輛管理責任。引導公眾參與，應該加強正面宣傳、落實社會監(jiān)督、組織常態(tài)化志愿服務。

關鍵詞 共享單車 停放 文明 治理

基金項目：本文系湖北省教育廳人文社科研究項目《共享共治：共享單車營運的法律風險及其治理對策研究》（18G120）成果。

作者簡介：陳永蓉，武昌首義學院新聞與法學學院副教授，法學博士，研究方向：基層治理現(xiàn)代化；李江紅，國防科技大學信息通信學院副教授，法學碩士，研究方向：思想政治教育。

中圖分類號：C913 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.05.182

共享單車面市以來，對便利市民出行、緩解擁堵壓力、倡導綠色理念，發(fā)揮了積極作用。但是，共享單車沒有固定停車點，隨用隨停，無序投放、停放占用公共空間，給居民造成新的不便、破壞市容市貌，日益成為文明城市治理的新問題。

一、無序停放的表現(xiàn)及原因

（一）相關制度缺失

共享單車將單車的所有權與使用權分離，對政府監(jiān)管和各方權責形成挑戰(zhàn)。目前，對共享單車停放的基本規(guī)范缺失，導致停放行為得不到有效引導和規(guī)制?！蛾P于鼓勵和規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車發(fā)展的指導意見》對地方政府、企業(yè)和用戶的停放責任進行了概括規(guī)定，但是政府、企業(yè)和用戶各自承擔的具體責任并不明確，缺乏可操作性，極易爭權諉責。如單車停放涉及劃定停車點、建立電子圍欄等問題，在實際操作中，成本由誰承擔、由誰具體執(zhí)行，尚需明確。

（二）政府監(jiān)管失靈

共享單車不是獨立的租賃商品，可以視為一種準公共物品，是準公共交通工具。對這種“準公共”交通工具停放如何實現(xiàn)有效治理，政府管理和服務的理念尚需創(chuàng)新，措施更要到位。初期政府監(jiān)管存在失靈的問題，要么剛性禁止單車投放停放；要么干預過度承擔高額成本，如管理部門無法有效協(xié)調與單車企業(yè)關系，地方政府為搬移亂停亂放單車、清理損毀單車付出大量人力物力成本；要么眼高手低，不重視細節(jié)建設，便道兩側沒有設置規(guī)范的?？繕俗R區(qū)或裝置。為維護市容整潔，城管部門會扣押違規(guī)停放單車，有的企業(yè)顧忌罰款與清理搬運費用過高，不愿領回車輛，積少成多，逐漸堆成“山”。

（三）市場競爭失序

共享單車行業(yè)競爭激烈，各大公司為爭奪市場份額，將增加投放作為占領市場的基本手段。在快速搶占市場份額的誘惑下，企業(yè)盲目投入大量單車，不但沒有實現(xiàn)預期收益，反而過量單車堆放在城市各個角落。企業(yè)在運維人員配比上與政府明確的5‰的比例還存在一定差距，平臺維護能力跟不上單車損毀速度。短期過量投放、維護管理粗放、用戶不文明用車等造成單車損壞過快，大量單車侵占城市空間，公共通道被車海包圍，擠壓其他人群的活動空間，給城市交通管理造成新的負擔，成為“公地悲劇”的新典型。

由于資金鏈斷裂等原因很多單車已經(jīng)難以運營，酷騎、小鳴、悟空、町町等單車企業(yè)相繼退出市場。共享單車淘汰加速，導致大量車輛被棄路面、無人問津，廢棄單車變成“垃圾山”，無處安放。近期多地曝光停放上萬輛廢棄共享單車的“墳場”，造成資源浪費和環(huán)境污染。故障車長期無人清理現(xiàn)象仍十分突出，郊野公園、城市荒地、高架橋下、學校操場，廢棄單車堆成山、看不到頂。共享單車材料多是普通材料，材料回收價格不高，而回收人力、運輸和處理成本太高，回收利潤薄不劃算。中國再生資源開發(fā)有限公司對小鳴單車回收處置，在扣除回收、運輸及電子垃圾處理等費用后，按每輛車12元回收，所以一些企業(yè)干脆一棄了之。

（四）用車行為失德

亂停亂放的違章成本低甚至沒有成本，部分用戶缺少社會公德和文明意識，還有部分用戶不知道哪里是可以停哪里是不能停，只能隨大流。從眾行為導致隨意停放的單車占據(jù)地鐵出入口、公交站臺、機動車道、盲道、人行道、城市小巷、樓道等。共享經(jīng)濟不是免費經(jīng)濟，有的用戶把單車當成免費單車，不愛惜、野蠻騎行、隨意停放、隨意丟棄，甚至采用自加鎖方式把共享單車變?yōu)樽约旱膶＼?。更嚴重的是，破壞二維碼、拆輪胎、卸車座，扔垃圾堆和河塘、囤放住宅樓道內(nèi)、甚至掛在樹上，既損害城市市容，也讓單車企業(yè)蒙受損失，如重慶的悟空單車被盜取90%，最終投資方撤資倒閉。另外，與共享單車有利益沖突的黑車、摩的等潛在競爭對手視其為 眼中釘、肉中刺，故意損壞，增加了企業(yè)相關維護成本。

二、治理無序停放的理念

（一）政府、企業(yè)和社會協(xié)同

用戶出行需要公共服務，原來主要靠政府提供公共交通解決，現(xiàn)在企業(yè)投放共享單車，為用戶提供了新途徑。共享單車作為新興準公共物品，實現(xiàn)有效治理缺乏先例參照，需要政府、企業(yè)和社會形成合力，創(chuàng)新治理思路和方式，協(xié)同解決占用公共空間無序停放的問題。政府要從文明城市建設高度，統(tǒng)籌謀劃共享單車行業(yè)發(fā)展，加強公共基礎設施建設，嚴格規(guī)范企業(yè)經(jīng)營行為，有效引導用戶的騎行停放行為；企業(yè)要克服惟利是圖的逐利傾向，從公共利益角度嚴格內(nèi)控自律；用戶要樹新風講公德，淡化個人便捷偏好，通過整體性制度設計，提供既便利用戶出行，又維護好公共停放秩序的系統(tǒng)方案。

（二）合理共建公共出行空間

公共出行空間，既是用戶行動的承載，也是維持公共秩序的關鍵要素。解決共享單車合理占用公共空間的問題，需要處理好對公共空間有不同需求的公共服務、資本逐利和高效便民的關系。政府有公共空間的規(guī)劃權，可以發(fā)揮政策導向優(yōu)勢，進行合理引導，明確劃定禁停區(qū)域，并建設若干規(guī)范停放的基礎設施（如固定停放點），通過對公共空間的優(yōu)化呈現(xiàn)政府的服務職能，在滿足用戶出行需求基礎上，打造更加合理的公共空間；企業(yè)為提高單車利用率，傾向于將單車投放在公共空間緊張的城市中心，造成空間供需失衡，單車資源過度配給，最終也降低其利用效率。所以，企業(yè)需要進行精細化的市場調查和空間利用設計，通過精準調度，把單車投放在不同功能區(qū)的節(jié)點之處，成為不同功能區(qū)的紐帶，合理引導市民出行習慣，最終實現(xiàn)盈利；用戶到達目的地后，根據(jù)自身需求停放，無意中對單車資源進行重新配置，參與城市公共空間的再生產(chǎn)。這種基于自我需求的行為，雖然受到政府和企業(yè)的規(guī)制，但是海量的用車和停放，實質上具有城市空間自我進化的功用。

（三）明確使用公共空間的責任

企業(yè)資本介入公共空間，具有重要的重塑作用。單車數(shù)量增加，占用城市公共空間，而城市空間是有限的，這勢必加劇空間緊張狀況。城市公共空間的分配，按照公共性優(yōu)先原則，決定公共空間資源的配給。共享單車承擔了一部分應該由政府以公共服務的方式向市民提供的公共交通功能，但是本質上還是對公共空間進行了商業(yè)化利用，對城市道路、公共空間等公共產(chǎn)品進行挖掘，向用戶收取服務費。由此，共享單車企業(yè)要為其使用公共空間承擔相關的成本，考慮到公共空間難以明確具體的市場價格，可以嘗試反向承擔責任的方式，即承擔促進共享單車有序停放的人力物力智力成本。

三、加強政府監(jiān)管

政府是治理責任的主要承擔者，既要保證共享單車遵循市場規(guī)律盈利，又要保障城市交通秩序，嚴格的監(jiān)管必不可少。明確政府部門的責任，建立健全企業(yè)準入機制，形成良性競爭局面，保障企業(yè)在贏利基礎上提高公共交通服務質量。

（一）實施總量調控

治理共享單車無序停放首先應當解決好量的問題。常住人口中，每50人擁有一輛共享單車比較合適。目前各大城市共享單車普遍供大于求，實際投放量已超飽和，嚴重超出空間承載能力。首先，單車投放必須得到政府許可，擺放在指定區(qū)域，不得妨礙交通和影響市容。政府根據(jù)區(qū)域面積和道路承載力、實際出行需求、地形、軌道交通站點分布等確定單車投放量。結合企業(yè)車輛管理、維保能力、停放秩序和服務質量等情況進行考核評價，依據(jù)考核結果，動態(tài)調控投放數(shù)量和更新頻率，確保共享單車行業(yè)服務質量不斷提升；其次，通過單車供給側與需求側的均衡匹配，達到單車投放的經(jīng)濟社會效益最大化?？梢砸敫偁帣C制，采取競標方式優(yōu)中選優(yōu)，如建立投放指標競拍制度，對各共享單車企業(yè)服務能力、技術手段、社會信用等多維度進行考核，對企業(yè)配額進行分配，通過有序競爭實現(xiàn)單車規(guī)模合理化；最后，目前已經(jīng)飽和的城市，可以暫停共享單車新增投放，要求企業(yè)新車投放必須報備，組織清理違規(guī)投放和退市企業(yè)車輛，限期淘汰舊車等。

（二）深度規(guī)劃有序停放區(qū)域

改善共享單車無序停放狀況，政府需要統(tǒng)籌規(guī)劃城市慢行系統(tǒng)建設，將共享單車納入交通體系。對共享單車相關基礎設施建設進行資助性投入，加強規(guī)范停放的基礎設施建設，在專門的停車區(qū)域設置明確的標線標識。停車區(qū)域設置要注重與城市公共交通相銜接，根據(jù)交通駁接與換乘因素、交通節(jié)點與擁堵因素、社會發(fā)展與人口因素等考慮單車停放合理區(qū)域，提高共享單車的通達性。劃定共享單車停放管制區(qū)域，根據(jù)公共空間供給和市場需求情況，實行不同的管制層級。在交通樞紐區(qū)域，設立最高級別管制，在機動車道、盲人通道、公交站臺、學校等可能妨礙公共交通的地方，應該嚴格規(guī)定禁停；在人流集散密集地區(qū)，要求企業(yè)配足運營維護人員，同時利用電子圍欄技術，設定單車轉運區(qū)，及時調配單車數(shù)量保證運營效率與秩序；在一般街道，劃定可停放區(qū)域規(guī)范停車。

（三）改進政府監(jiān)管方式

首先，實現(xiàn)政府和企業(yè)共治，需要用互聯(lián)網(wǎng)方式治理互聯(lián)網(wǎng)業(yè)態(tài)，鼓勵企業(yè)將企業(yè)數(shù)據(jù)平臺向政府開放，共建城市慢行交通大數(shù)據(jù)平臺。通過各企業(yè)數(shù)據(jù)的實時接入，實現(xiàn)智能化動態(tài)管理，實時監(jiān)測車輛停放信息。通過引導企業(yè)精細化調度，把單車配給到最佳位置，保障海量單車處于最佳運營狀態(tài)；其次，由于企業(yè)在初始階段需要規(guī)模效應才能盈利，需要大量資金支持，政府可以提供給企業(yè)相關稅收優(yōu)惠和財政補貼，用于破損單車的維護更新。政府還可以通過增加城管人員和環(huán)衛(wèi)工人補貼，或者購買專門崗位的方式，建立“網(wǎng)格化”的高效便捷停放管理體系；最后，政府和司法部門要加大對蓄意私占、破壞共享單車行為的處罰或打擊力度。

四、夯實企業(yè)內(nèi)控

公共交通服務市場化，企業(yè)間的良性競爭可以提升服務質量，但是企業(yè)不能單純追求經(jīng)濟效益，更要注重行業(yè)發(fā)展的社會效益。積極負起責任，建立行業(yè)標準，線上服務和線下維護并重，保證車輛投放規(guī)模與企業(yè)管理能力相適應，并積極引導用戶有序停放，更好服務社會。

（一）加強智能停放技術應用

技術是根本。首先，企業(yè)與政府密切合作共享數(shù)據(jù)和資源。通過智能定位、騎行數(shù)據(jù)挖掘技術摸清用戶出行規(guī)律，為選取單車投放點、選擇相對固定停車點、建立電子圍欄等提供有效指引，完善單車與多種公共交通接駁耦合度，提升單車使用效率，推動城市綠色交通發(fā)展；其次，共享單車調度能力是核心競爭力。共享經(jīng)濟追求用最經(jīng)濟的資源投入來滿足高周轉的服務需求，企業(yè)應當在控制總量前提下提高單車周轉使用，而非簡單“拼投放”。利用算法，進行需求預測，動態(tài)規(guī)劃，得出最優(yōu)調度方案，注意地域需求特征、不周時段使用量變化，把握潮汐規(guī)律，進行合理調配；最后，普及電子圍欄技術。摩拜在全國上線電子圍欄系統(tǒng)，配合地方政府治理過量投放和無序停放等問題。電子圍欄分為運營電子圍欄和禁停電子圍欄，當前禁停電子圍欄相對成熟，運營電子圍欄精準度仍待提高，技術手段和人工干預融合，才能完善“放、管、服”三位一體的運營建設。2018年3月《共享單車電子圍欄技術要求》發(fā)布，單車企業(yè)要以此為科學指引，加強電子圍欄建設，解決亂停亂放問題，引導行業(yè)健康發(fā)展。

（二）健全信用獎懲機制

切實履行作為經(jīng)營者的責任，基于技術提升，企業(yè)有條件建立用戶信用積分系統(tǒng)，通過評定用戶的信用，給予合理的獎懲激勵措施，引導用戶有序停放。信用積分系統(tǒng)可以實現(xiàn)信用行為可觀測、可記錄，評價機制可視化、互動化，激勵制度階梯性、可持續(xù)。如將用戶亂停行為納入個人信用體系，其信用分降為一般等級；對不文明用車收取雙倍騎行費；當信用等級降為較差級別時，收取的騎行費將會倍增；給正確停放的用戶提供獎勵，如紅包、押金抵扣或減免騎行費等優(yōu)惠。建立信用獎懲機制，必將優(yōu)化用戶體驗，精準引導用戶行為，提高規(guī)范停車的比例。

（三）明確全流程車輛管理責任

考慮共享單車終端無害化處置和循環(huán)再利用，應實施生產(chǎn)者責任延伸制度。在設計生產(chǎn)環(huán)節(jié)，盡量選取耐用可回收材料，增強抗損耗能力；在用戶騎行環(huán)節(jié)，通過“電子圍欄”等技術，規(guī)范停放；在回收利用環(huán)節(jié)，建立良性循環(huán)的產(chǎn)業(yè)鏈條。共享單車企業(yè)要根據(jù)單車投放規(guī)模配強線下服務團隊。服務團隊根據(jù)APP的反饋情況和現(xiàn)場巡視，及時履行好車輛維護、檢修、報廢、回收、處理的責任。在重點地段，安排專人員值守，引導車輛停放。企業(yè)運輸人員要及時調配運輸車輛，防止單點淤積。另外，考慮到當前倒閉的單車企業(yè)留有大量單車在公共空間，可以嘗試鼓勵龍頭企業(yè)收購后將單車改裝再利用，既節(jié)省龍頭企業(yè)生產(chǎn)同樣數(shù)量單車的成本，又減少了廢棄車輛的數(shù)目。

五、引導公眾參與

（一）加強正面宣傳、引導用戶自律

單車有序停放需要動員社會力量參與，“共享”更需要“共建共治”。推進社會共建共治，政府可以聯(lián)合企業(yè)，加大對文明用車和規(guī)范停車的宣傳，幫助用戶樹立文明出行的意識。制作生動形象、簡潔明了的圖片、短視頻等，利用微信公眾號、微博、電視臺等媒體推廣傳播，普及規(guī)范停車的知識；線下可以在重點區(qū)域如地鐵、公交站臺、大型商場或廣場等粘貼公益廣告或宣傳海報。還可以在各大高校校園、街道社區(qū)、主流媒體開展文明用車和規(guī)范停車的主題活動，提升用戶素質，共同營造文明用車的氛圍，引導用戶遵守社會公德，嚴格自律。

（二）強化負面懲戒、落實社會監(jiān)督

用戶是文明用車和規(guī)范停車的的直接受益者，少數(shù)用戶破壞單車、野蠻騎行和亂停放最終也會損害全體用戶的出行便利。動員社會力量，鼓勵用戶積極參與對違規(guī)停放行為的監(jiān)督，如邀請市民成為文明用車監(jiān)督員，對于違規(guī)停放行為，進行勸說或制止。建立舉報制度，同時給予舉報者相應的獎勵，有利于共享單車產(chǎn)業(yè)的長遠發(fā)展。利用現(xiàn)代技術手段，健全信用舉報，對用戶身份精準識別，使失信者信息準確記錄在信用體系中。針對故意損毀、侵占、藏匿、違規(guī)停放等情節(jié)嚴重的單車用戶，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，納入單車用戶黑名單，通過媒體曝光，并依法嚴懲。

（三） 組織常態(tài)化的各類志愿服務

共享單車志愿服務組織的主要職責，包括引導有序停放、報修故障車輛、舉報違規(guī)停放、協(xié)助解救“僵尸”單車等。目前，分為單車企業(yè)主導的志愿者組織、政府招募的志愿者組織、社區(qū)志愿者組織、高校學生志愿者組織以及政府購買服務的城市義工等。各類社會組織應進一步明確其角色定位，不僅要充分發(fā)揮其志愿精神，還要提升其服務的有效性，發(fā)揮監(jiān)督作用。志愿服務團隊要逐步形成規(guī)模，建立與企業(yè)、政府的合作機制，互通信息，提高服務效能。

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