摘 要 行政公益訴訟是針對(duì)侵犯了國(guó)家公共利益、社會(huì)公共利益或者對(duì)這些利益存在侵犯危險(xiǎn)性的行政行為提起的訴訟，隨著行政法司法和實(shí)踐領(lǐng)域的發(fā)展近年來(lái)在我國(guó)引起了關(guān)注，本文從比較法視角探究了中美行政公益訴訟制度存在的差異。

關(guān)鍵詞 行政公益訴訟 私人檢察總長(zhǎng)制 原告主體資格

作者簡(jiǎn)介：楊昳，北方工業(yè)大學(xué)，碩士，研究方向：憲法與行政法學(xué)。

中圖分類(lèi)號(hào)：D920.4 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.05.158

一、行政公益訴訟概述

在中國(guó)，行政公益訴訟是近年來(lái)隨著行政法規(guī)的健全和完善而引起關(guān)注的一個(gè)概念。

當(dāng)行政主體行為違反相關(guān)法律法規(guī)時(shí)，具體或特定的行政相關(guān)人的權(quán)利或利益雖然沒(méi)有受到侵犯，但這個(gè)行政行為侵犯了國(guó)家公共利益、社會(huì)公共利益或者這些利益存在受到侵犯的危險(xiǎn)性。針對(duì)這種行為，為了對(duì)其產(chǎn)生的或?qū)a(chǎn)生的危害后果進(jìn)行救濟(jì)，法律賦予沒(méi)有直接利害關(guān)系的主體相關(guān)權(quán)利提起訴訟。由此可見(jiàn)，設(shè)立行政公益訴訟的目的并非是維護(hù)私人利益，而是出于對(duì)國(guó)家公共利益和社會(huì)公共利益的保護(hù)，讓這些利益在受到侵犯或有被侵犯的危險(xiǎn)時(shí)能夠通過(guò)向人民法院提起訴訟的方式得以被保護(hù)。行政公益訴訟的目的和性質(zhì)，決定了其將在多個(gè)方面不同于普通的行政訴訟。

二、中國(guó)行政公益訴訟現(xiàn)狀

（ 一） 立法現(xiàn)狀

相較于行政公益訴訟，民事方面的公益訴訟在我國(guó)發(fā)展的要早一些，我國(guó)《民事訴訟法》和《環(huán)境保護(hù)法》的制定確立了民事領(lǐng)域的公益訴訟制度體系。而在行政法方面，2017年《行政訴訟法》第二次修訂時(shí)，在第二十五條增加了一款。新條款規(guī)定，如果對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)及國(guó)有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督或管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)，因違法行使職權(quán)或?qū)ζ渎氊?zé)的不作為等，導(dǎo)致國(guó)家利益或社會(huì)公共利益受到侵害的，人民檢察院應(yīng)依法向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議。如果行政機(jī)關(guān)拒不依法履行職責(zé)的，人民檢察院有權(quán)依照法律規(guī)定向人民法院提起訴訟。該條款的修訂奠定了我國(guó)行政訴訟制度的基礎(chǔ)。但是由于行政訴訟制度的范圍限于生態(tài)環(huán)境保護(hù)、食品藥品安全等內(nèi)容，所以要想對(duì)除此之外的其他方面提起行政訴訟還是處于無(wú)法可依的現(xiàn)狀。關(guān)于訴訟主體方面的規(guī)定也較為單一。

（ 二） 司法現(xiàn)狀

根據(jù)前文所述，可以看出，目前我國(guó)的人民檢察院可以以公益訴訟人的身份向人民法院提起公益訴訟。行政公益訴訟制度在正式確立之前，我國(guó)在部分地區(qū)開(kāi)展了試點(diǎn)工作，各試點(diǎn)地區(qū)檢察機(jī)關(guān)對(duì)該制度進(jìn)行了積極探索，試點(diǎn)工作進(jìn)展十分迅速。2018年是公益行政訴訟的開(kāi)局之年。檢察機(jī)關(guān)在2018年內(nèi)共立案辦理涉及行政機(jī)關(guān)違法行為的民事公益訴訟案件達(dá)4393件，行政公益訴訟案件108767件。 然而，雖然，檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟工作全面展開(kāi)，但各地法院卻很少受理由社會(huì)組織或個(gè)人提起的行政公益訴訟案件，他們的訴訟請(qǐng)求基本無(wú)法進(jìn)入司法程序，即便是進(jìn)入了司法程序，也難以獲得法院的支持，這還是由于立法上的缺失而導(dǎo)致的，這也使得這類(lèi)行政公益訴訟案件在司法層面存在著一定的困難。

三、美國(guó)行政公益訴訟制度現(xiàn)狀

在美國(guó)，很早就有一些類(lèi)似于本文所討論的行政公益訴訟的訴訟形式，諸如由市民提出職務(wù)履行令請(qǐng)求訴訟請(qǐng)求、由納稅人提起的禁令訴訟請(qǐng)求等。然而，在上世紀(jì)40年代，在桑德斯兄弟廣播站訴聯(lián)邦委員會(huì)一案中，美國(guó)最高法院承認(rèn)了競(jìng)爭(zhēng)者的原告資格，正式確立了美國(guó)行政公益訴訟的概念。此后，聯(lián)邦《清潔空氣法》第304條的a款首次在環(huán)境公益方面確立了“公民訴訟條款”。該條款規(guī)定，“任何人”都能夠以自己的名義對(duì)“任何人”就《空氣清潔法》中所規(guī)定的事項(xiàng)提起訴訟，該條款中的后一個(gè)“任何人”所指代的主體包括了美國(guó)政府、公司和個(gè)人等。《清潔空氣法》中還詳細(xì)列舉了能夠被用來(lái)進(jìn)行司法審查的行政立法行為。上述法律規(guī)定可以說(shuō)為公民、公眾團(tuán)體等主體就“清潔空氣”方面的事項(xiàng)提起行政公益訴訟提供了有力的立法保障。

行政公益訴訟在美國(guó)是作為司法審查制度的一個(gè)方面存在的，在《聯(lián)邦行政程序法》（下稱程序法）中有所體現(xiàn)。根據(jù)該法律規(guī)定，當(dāng)任何人的合法權(quán)益因行政機(jī)關(guān)違法行為受到侵害時(shí)，或在相關(guān)法律意義內(nèi)個(gè)人合法利益受行政機(jī)關(guān)行為的不利影響或侵害，即有權(quán)請(qǐng)求司法實(shí)踐。 即對(duì)于“任何人”來(lái)說(shuō)，只要其合法權(quán)益受到行政行為的影響，其即具備了原告資格，即使其所主張的利益未在特定的法律中予以明確，這種利益包括人身利益、經(jīng)濟(jì)利益或生態(tài)環(huán)境方面利益等。美國(guó)最高法院法官布盧南也認(rèn)為，如果原告向法院請(qǐng)求審查一個(gè)行政行為，并且他能夠證明這個(gè)行政行為事實(shí)上對(duì)他造成了經(jīng)濟(jì)上的或其他方面的損害，那他就具有了公益行政訴訟原告資格。

由于美國(guó)是一個(gè)英美法系國(guó)家，因此它并沒(méi)有將行政公益訴訟與其他的訴訟相區(qū)別，它們都受相同的法律調(diào)整，適用相同的訴訟程序。

四、中美行政公益訴訟訴訟主體比較

在我國(guó)的法律中，根據(jù)《行政訴訟法》第2條 的規(guī)定和第25條 的規(guī)定，可以看出，只有合法權(quán)益受到行政行為侵犯或與不利影響的公民、法人或者其他組織，才能提出公益行政訴訟主體資格。由于行政公益訴訟中受到侵犯或存在被侵犯危險(xiǎn)性的是國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益，因此前述的這些對(duì)訴訟主體資格的限制，可以認(rèn)為是在大的立法上限制了公民、法人或者其他組織行政獲得行政公益訴訟訴訟主體資格的獲得。雖然公民、社會(huì)組織等主體不具有訴訟主體資格，但法律賦予了檢察機(jī)關(guān)在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)等方面進(jìn)行行政公益訴訟的訴訟主體資格。

在美國(guó)，原告資格方面變化之迅速是行政法其他方面都不能比的。關(guān)于訴訟主體資格的法律，有三個(gè)淵源：憲法、成文法和判例。 自上世紀(jì)40 年代以來(lái)，美國(guó)行政法歷經(jīng)兩次變革，原告資格的范圍通過(guò)變革被放寬了許多。其中第一次變革發(fā)生在40 年代初，隨著行政國(guó)家概念的明確，行政權(quán)進(jìn)一步擴(kuò)張，逐步滲透到了社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域，一定程度上對(duì)公民的個(gè)人利益造成威脅，這是由于公民往往是行政職權(quán)行為的直接或間接指向?qū)ο螅绻竦膫€(gè)人權(quán)益收到了行政行為的影響，按照過(guò)去的訴訟標(biāo)準(zhǔn)，這些公民是無(wú)法進(jìn)行權(quán)利的救濟(jì)的。在現(xiàn)有的規(guī)定無(wú)法滿足需要的情況下，對(duì)訴訟主體資格的變革不得不進(jìn)行。除此之外，桑德斯案對(duì)美國(guó)行政訴訟發(fā)展起著重要的推動(dòng)作用。在這個(gè)案件中，法院在判決里認(rèn)為，雖然原告的的權(quán)利沒(méi)有直接受到侵犯，但確實(shí)存在實(shí)際損失，因而應(yīng)具有起訴資格。這個(gè)案件確認(rèn)了競(jìng)爭(zhēng)者可以獲得起訴主體資格，原告資格的范圍得到了擴(kuò)大。

在桑德斯案發(fā)生三年后，美國(guó)紐約州立案審理了工業(yè)聯(lián)合會(huì)（法人）訴伊克斯案。提起該案件訴訟的一方是煤炭的消費(fèi)者，被訴的一方是美國(guó)政府工業(yè)部和煤炭局。起訴方認(rèn)為，依據(jù)煙煤法有關(guān)條款，針對(duì)被告方設(shè)定的過(guò)高的煤炭?jī)r(jià)格，向法院提起訴訟。行政機(jī)關(guān)以起訴方不具備原告資格為為抗辯理由。最終，在案件的審判過(guò)程中，法院以私人檢察總長(zhǎng)理論反駁了被告方的抗辯理由，即出于保護(hù)公共利益的需要，國(guó)會(huì)可以以授權(quán)檢察總長(zhǎng)的形式對(duì)行政機(jī)關(guān)行為申請(qǐng)司法審查。此外，國(guó)會(huì)也有權(quán)力指定其他當(dāng)事人為私人檢查總長(zhǎng)，主張保護(hù)公共利益。 如果訴訟是出于保護(hù)公共利益，國(guó)會(huì)可以授權(quán)個(gè)人或團(tuán)體起訴資格，可以認(rèn)為是成為了一個(gè)私人檢察總長(zhǎng)。該理論是在判決之中被創(chuàng)造出來(lái)的，這個(gè)理論后來(lái)也在司法實(shí)踐中得到了廣泛的適用，使得出于保護(hù)公共利益的需要而獲得原告資格在法理上獲得了認(rèn)可，并在實(shí)踐中得到應(yīng)用。

成文法方面，1946年，《聯(lián)邦行政程序法》在第10節(jié)的（a）款中對(duì)行政公益訴訟的原告主體資格進(jìn)行了的規(guī)定。除此之外，在判例法方面，根據(jù)1970年美國(guó)最高法院在資料處理服務(wù)組織聯(lián)合會(huì)起訴坎普案件中，對(duì)原告資格的判判定主要依據(jù)兩項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，即首先，原告的利益受到了事實(shí)上的損害，這是憲法中對(duì)原告主體資格的要求；其次，原告的利益訴求受法律保護(hù)，這是法律對(duì)原告資格要求標(biāo)準(zhǔn)。 但是，美國(guó)關(guān)于行政公益訴訟的制度體系的局限性導(dǎo)致關(guān)于原告主體資格判斷的確定還是存在困難。主要是因?yàn)橄嚓P(guān)規(guī)定都來(lái)自以往案件的判例，而聯(lián)邦最高法院在對(duì)原告主體資格相關(guān)判例的實(shí)踐中時(shí)有沖突，各地、各級(jí)的法院之間在應(yīng)用時(shí)難以統(tǒng)一，因此容易造成司法實(shí)踐時(shí)的混亂。

綜上可以看出，相較于美國(guó)，行政公益訴訟制度在我國(guó)的起步比較晚，還在發(fā)展探索的初期，因此關(guān)于行政公益訴訟的原告主體資格的規(guī)定還較狹窄。

五、總結(jié)

當(dāng)前，我國(guó)行政公益訴訟制度主要圍繞檢察機(jī)關(guān)而展開(kāi)，其優(yōu)點(diǎn)是社會(huì)各方接受度較高，同時(shí)能有效防止因訴訟主體范圍過(guò)大而導(dǎo)致的濫訴現(xiàn)象，有利于更高效的整合和配置社會(huì)司法資源。但考慮到未來(lái)行政公益訴訟案件數(shù)量會(huì)逐漸增漲，這就會(huì)給檢察機(jī)關(guān)會(huì)帶來(lái)較大的負(fù)擔(dān)。同時(shí)出于對(duì)國(guó)家和公共利益更好的保護(hù)，應(yīng)當(dāng)賦予相關(guān)或具備資格的組織、個(gè)人提起行政公益訴訟的資格。如果能賦予公民、組織等提起行政公益訴訟的權(quán)利，那么，公民、組織等主體提出訴訟的理由就不再僅限于自身利益的保護(hù)。當(dāng)前我國(guó)正處在一個(gè)發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，為了實(shí)現(xiàn)更大程度的保護(hù)國(guó)家公共利益、社會(huì)公共利益的需要，能夠進(jìn)行行政公益訴訟的原告范圍就必須進(jìn)行擴(kuò)展，既可以是檢察機(jī)關(guān)，也可以是社會(huì)組織或普通公民，只有這樣，才能夠全方位地保護(hù)公共利益，監(jiān)督政府行政權(quán)力的行使。正如一句法律諺語(yǔ)所述，“沒(méi)有救濟(jì)就沒(méi)權(quán)利”，本文認(rèn)為我國(guó)可以適當(dāng)借鑒美國(guó)的制度設(shè)計(jì)，擴(kuò)大原告資格，但要做到法律與法律之間的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

除了原告主體資格，本文認(rèn)為，受案范圍在法律規(guī)定中也應(yīng)有所擴(kuò)大。目前我國(guó)對(duì)行政公益訴訟案件的受案范圍的規(guī)定僅限于生態(tài)環(huán)境與資源保護(hù)和國(guó)有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，無(wú)法滿足社會(huì)治理和公共利益保護(hù)的需求。除上述外，如導(dǎo)致或者加劇壟斷，干擾社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序的行為等時(shí)有發(fā)生，這些行為會(huì)對(duì)公共利益造成危害，也需要相關(guān)的救濟(jì)，因此應(yīng)逐步擴(kuò)大受案范圍，將更多的公共利益納入受保護(hù)的范圍之內(nèi)。

注釋?zhuān)?/p>

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《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第2條：公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)向人民法院提起訴訟。

《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第25條：行政行為的相對(duì)人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，有權(quán)提起訴訟。

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