劉凱波

[摘 要] 大量財(cái)政資金在國(guó)庫(kù)賬戶(hù)中的集聚導(dǎo)致國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理成為重大問(wèn)題，特別是在政府財(cái)政收入增速下降、民生領(lǐng)域剛性財(cái)政支出增加以及地方債務(wù)高筑的嚴(yán)峻形勢(shì)下，盤(pán)活財(cái)政存量資金是當(dāng)務(wù)之急。本文將從簡(jiǎn)述財(cái)政存量資金入手，認(rèn)識(shí)盤(pán)活財(cái)政存量資金的重要性，并探索盤(pán)活策略，減少財(cái)政存量資金，提高財(cái)政資金使用效益。

[關(guān)鍵詞] 財(cái)政存量資金；資金管理；盤(pán)活策略

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2019. 09. 061

[中圖分類(lèi)號(hào)] F812.4 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1673 - 0194（2019）09- 0134- 03

0 引 言

如果各級(jí)財(cái)政專(zhuān)戶(hù)與各級(jí)政府預(yù)算執(zhí)行部門(mén)的賬上存在大量閑置的財(cái)政資金，這就從一定程度上說(shuō)明該辦的事情沒(méi)有辦、該干的工作沒(méi)有干，執(zhí)行財(cái)政預(yù)算的力度不夠，使用財(cái)政資金的效益不高，探究如何及時(shí)有效地盤(pán)活財(cái)政存量資金具有重要意義。

1 財(cái)政存量資金簡(jiǎn)述

財(cái)政存量資金指的是預(yù)算年度結(jié)束之后留存累積的財(cái)政資金。需要盤(pán)活的財(cái)政存量資金一般分為合理存量、不合理存量這兩個(gè)部分[1]。必需的、合理的財(cái)政存量資金就是為確保滿(mǎn)足下一年度年初或某個(gè)時(shí)期必需的財(cái)政預(yù)算支出要求而存留的財(cái)政資金。站在大財(cái)政以收定支的角度，不能編制財(cái)政赤字預(yù)算，每年有少許結(jié)余的財(cái)政資金是基本要求，只是要把握好一個(gè)度，避免浪費(fèi)。不合理的財(cái)政存量資金就是財(cái)政資金的存量不適度，財(cái)政部門(mén)及各級(jí)政府預(yù)算執(zhí)行部門(mén)的賬上有大量的沉淀財(cái)政資金，說(shuō)明執(zhí)行財(cái)政預(yù)算的力度不足，降低財(cái)政資金使用效益。而盤(pán)活財(cái)政存量資金就是指把沒(méi)有根據(jù)預(yù)算進(jìn)度執(zhí)行的、依舊在賬上趴著的沉淀結(jié)余財(cái)政資金使用起來(lái)。換言之，要對(duì)現(xiàn)有財(cái)政存量資金做出系統(tǒng)的細(xì)化和梳理，有效整合閑置的、沉淀的財(cái)政存量資金，促使經(jīng)濟(jì)事業(yè)更快更好的發(fā)展。

2 盤(pán)活財(cái)政存量資金的重要性

一方面，盤(pán)活財(cái)政存量資金是應(yīng)對(duì)財(cái)政收入規(guī)模增速放緩的客觀(guān)需要。國(guó)家財(cái)政收入呈現(xiàn)出延續(xù)增長(zhǎng)幅度不高的狀態(tài)，各地區(qū)財(cái)政收入和往年同期相比增幅回落；財(cái)政支出則持續(xù)增長(zhǎng)，保民生、促發(fā)展、加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)等壓力處于居高不下的態(tài)勢(shì)。現(xiàn)階段，財(cái)政收入不能繼續(xù)維持以前高速增長(zhǎng)的狀態(tài)，并且面對(duì)企業(yè)盈利增長(zhǎng)乏力的情況，財(cái)政收入增速下滑和財(cái)政剛性支出之間的矛盾日益突出，充分盤(pán)活存量資金對(duì)提高支出財(cái)政資金的效率、促進(jìn)財(cái)政穩(wěn)定增長(zhǎng)具有重要作用。

另一方面，盤(pán)活財(cái)政存量資金是加強(qiáng)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制的必然需求。盤(pán)活存量資金能緩解財(cái)政壓力，強(qiáng)化對(duì)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的有效控制，保證順利開(kāi)展相關(guān)工作[2]。如今雖然很多地方的政府財(cái)政賬戶(hù)之中都有大量沉淀資金，但依舊向金融機(jī)構(gòu)主動(dòng)融入資金，支付大量融資費(fèi)用，造成資金的極大浪費(fèi)，違背資本流動(dòng)性的原則。為控制好政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，國(guó)務(wù)院在2014年10月頒布實(shí)施《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》，堅(jiān)決守住底線(xiàn)，預(yù)防發(fā)生系統(tǒng)性、區(qū)域性風(fēng)險(xiǎn)，防范并化解政府金融風(fēng)險(xiǎn)，制定明確的舉債途徑，限制政府通過(guò)發(fā)行專(zhuān)項(xiàng)債券或一般債券的方式融資。所以面對(duì)政府償還債務(wù)的壓力較大、難以重新舉借債務(wù)的形勢(shì)，盤(pán)活存量資金是緩解政府燃眉之急的重要途徑。

然而在盤(pán)活財(cái)政存量資金的過(guò)程中，政府面臨財(cái)稅體制改革力度不夠大、現(xiàn)有存量資金分類(lèi)處理不到位、國(guó)庫(kù)集中支付流于形式、盤(pán)活制度與盤(pán)活辦法缺乏靈活性等問(wèn)題，阻礙地方盤(pán)活財(cái)政存量資金，必須探索行之有效的策略解決這些問(wèn)題，切實(shí)做好盤(pán)活工作，加快推進(jìn)財(cái)政存量資金盤(pán)活進(jìn)程，更有效、更高效地使用財(cái)政資金。

3 盤(pán)活財(cái)政存量資金的策略建議

3.1 繼續(xù)改革財(cái)稅體制，減少新增財(cái)政存量資金

盤(pán)活財(cái)政存量資金的關(guān)鍵在于從根源上減少存量資金，這需要從財(cái)稅體制的深化改革入手。第一，集中突破當(dāng)年結(jié)轉(zhuǎn)項(xiàng)目資金的問(wèn)題，不僅要加快建設(shè)項(xiàng)目庫(kù)管理，還要完善項(xiàng)目預(yù)算的標(biāo)準(zhǔn)化體系，提高分析項(xiàng)目成本收益的能力，提升中期財(cái)政規(guī)劃的可行性，以便提供項(xiàng)目滾動(dòng)預(yù)算的資金與項(xiàng)目上限約束。第二，重視管理政府性基金的使用，厘清一般公共預(yù)算和政府性基金預(yù)算的邊界，向一般公共預(yù)算調(diào)入不可使用專(zhuān)款專(zhuān)用模式的政府性基金資金，科學(xué)預(yù)測(cè)土地收入一類(lèi)的政府性基金，提高編制其收入預(yù)算的準(zhǔn)確性。第三，以強(qiáng)化基層財(cái)權(quán)和事權(quán)匹配為基礎(chǔ)，重視監(jiān)管資金的分配與使用情況，提升專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的計(jì)劃性、透明度，確保按計(jì)劃撥付資金；繼續(xù)做好清理與合并工作，規(guī)定專(zhuān)項(xiàng)資金使用方向，但不限制用途，預(yù)防出現(xiàn)規(guī)定用途和實(shí)際需求不一致的現(xiàn)象；針對(duì)財(cái)政資金支出項(xiàng)目必須落實(shí)前期準(zhǔn)備工作，強(qiáng)調(diào)前期論證，加大評(píng)審力度，提升銜接資金和項(xiàng)目的效率。

3.2 根據(jù)底數(shù)分類(lèi)處理，盤(pán)活現(xiàn)有財(cái)政存量資金

徹底清理財(cái)政存量資金，摸清現(xiàn)有存量資金的規(guī)模，并分析其原因，有機(jī)結(jié)合預(yù)算編制和結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金管理，以便消化并壓縮現(xiàn)有財(cái)政存量資金的規(guī)模，提高使用財(cái)政資金的效益。

第一，嚴(yán)格執(zhí)行年初確定的財(cái)政資金預(yù)算，只要是年初安排好的預(yù)算項(xiàng)目必須盡快啟動(dòng)，根據(jù)進(jìn)度加快支出；針對(duì)年初代編的預(yù)算，應(yīng)分科目、分項(xiàng)目將其全面厘清，及時(shí)細(xì)化資金分配方案，下達(dá)指標(biāo)，并在今后編制預(yù)算時(shí)取消代編行為，超出規(guī)定期限依舊沒(méi)有執(zhí)行到單位、部門(mén)的預(yù)算必須及時(shí)將其落實(shí)給執(zhí)行主體，盡快執(zhí)行。上級(jí)轉(zhuǎn)移支付的資金也必須及時(shí)執(zhí)行。

第二，清理、壓縮財(cái)政結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金。對(duì)于預(yù)計(jì)當(dāng)年能夠完全執(zhí)行預(yù)算計(jì)劃的結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)項(xiàng)目，要督促其加快進(jìn)度；對(duì)于預(yù)算計(jì)劃執(zhí)行緩慢的項(xiàng)目，預(yù)計(jì)年底會(huì)繼續(xù)產(chǎn)生較多結(jié)余資金抑或是結(jié)轉(zhuǎn)資金，有必要及時(shí)調(diào)整，把資金用在其他項(xiàng)目上；如果清理之后確認(rèn)無(wú)法支出抑或是不需要支出的那部分資金，應(yīng)把它收回到總預(yù)算里，統(tǒng)籌安排。第三，加大國(guó)庫(kù)資金管理力度，對(duì)地方財(cái)政的暫付款進(jìn)行全面清理，該核銷(xiāo)的依據(jù)既定程序盡快核銷(xiāo)，如果發(fā)現(xiàn)違規(guī)占用現(xiàn)象，該收回的必須及時(shí)收回，確保滿(mǎn)足預(yù)算支出需求。

3.3 深化國(guó)庫(kù)集中支付，有效盤(pán)活財(cái)政存量資金

建立并實(shí)施國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)制度，促進(jìn)國(guó)庫(kù)集中支付管理的落實(shí)，鞏固財(cái)政專(zhuān)戶(hù)清理整頓成果，壓縮精簡(jiǎn)專(zhuān)戶(hù)數(shù)量，管理好財(cái)政專(zhuān)戶(hù)結(jié)余資金，縮小專(zhuān)戶(hù)存量資金的規(guī)模[3]。財(cái)政專(zhuān)戶(hù)不僅分散資金，還阻礙資金的統(tǒng)籌、盤(pán)活，應(yīng)大力整頓，除開(kāi)社?；饘?zhuān)戶(hù)以及非稅收入專(zhuān)戶(hù)，其他所有現(xiàn)行財(cái)政專(zhuān)戶(hù)都應(yīng)取消，統(tǒng)一納入國(guó)庫(kù)集中管理、集中核算，在國(guó)庫(kù)中集中處理財(cái)政專(zhuān)戶(hù)，徹底扭轉(zhuǎn)當(dāng)下專(zhuān)戶(hù)款項(xiàng)計(jì)算難度大、開(kāi)設(shè)混雜以及不公開(kāi)賬目的等情況，有效盤(pán)活財(cái)政存量資金。只要是預(yù)算安排的資金都應(yīng)實(shí)施國(guó)庫(kù)集中支付，不得將其轉(zhuǎn)到財(cái)政專(zhuān)戶(hù)之中，禁止通過(guò)以撥定支的做法把庫(kù)款轉(zhuǎn)進(jìn)財(cái)政專(zhuān)戶(hù)，杜絕發(fā)生虛列支出的問(wèn)題，創(chuàng)造財(cái)政存量資金的必要盤(pán)活條件。

與此同時(shí)，重新建立財(cái)政國(guó)庫(kù)完善的動(dòng)態(tài)監(jiān)控機(jī)制。第一，構(gòu)建動(dòng)態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)，合理設(shè)置完善的預(yù)警規(guī)則，對(duì)于不正確的支付（如任意縮減財(cái)政資金撥付流程，增加直接支付，應(yīng)對(duì)其設(shè)置上限5萬(wàn)元，超出這一金額限制就不能通過(guò)授權(quán)，不得支付）和三公經(jīng)費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)還有會(huì)議費(fèi)等應(yīng)列未列情況設(shè)立預(yù)警，在系統(tǒng)里直接把這些項(xiàng)目篩選出來(lái)，只要發(fā)現(xiàn)有疑點(diǎn)，就自動(dòng)將其提交給系統(tǒng)管理員再核查一次。依托網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)，對(duì)財(cái)政資金支付實(shí)施全過(guò)程監(jiān)控，強(qiáng)化事前監(jiān)督、事中監(jiān)督，實(shí)時(shí)掌握支付每一筆資金的對(duì)象和金額、科目、時(shí)間、用途等。第二，設(shè)置支付系統(tǒng)的支付監(jiān)控模塊，對(duì)工會(huì)、基礎(chǔ)建設(shè)等關(guān)聯(lián)賬戶(hù)進(jìn)行監(jiān)控，直接篩查向基本賬戶(hù)轉(zhuǎn)移關(guān)聯(lián)賬戶(hù)中的資金的情況，自動(dòng)將其提交給管理員，重新核查。第三，加強(qiáng)預(yù)算的編制、執(zhí)行與績(jī)效管理，按照財(cái)政收入妥善安排財(cái)政支出，滿(mǎn)足各部門(mén)、各單位的預(yù)算資金需要，有效降低閑置財(cái)政資金的比率。

3.4 調(diào)整盤(pán)活制度辦法，提高盤(pán)活工作的針對(duì)性

真正盤(pán)活財(cái)政存量資金離不開(kāi)科學(xué)的、操作性強(qiáng)的、切實(shí)可行的盤(pán)活制度與盤(pán)活辦法的支持，應(yīng)充分考慮地區(qū)差異、經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異，靈活調(diào)整盤(pán)活制度辦法?？蓞⒖纪恋毓芾磙k法，凡是超過(guò)一定時(shí)限還未安排使用的財(cái)政資金應(yīng)回收并重新分配，體現(xiàn)資金的效力。例如某市財(cái)政局在法律法規(guī)的框架以?xún)?nèi)完善市級(jí)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算試行辦法，頒布市政府辦公室轉(zhuǎn)發(fā)關(guān)于進(jìn)一步盤(pán)活財(cái)政存量資金的意見(jiàn)的通知，完善定期清理結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金的工作機(jī)制，提高各部門(mén)、各單位執(zhí)行預(yù)算的責(zé)任感。尤其要按照管理辦法，大力執(zhí)行超時(shí)限未使用的財(cái)政資金的回收管理辦法，堅(jiān)決回收這部分資金，使其在缺少資金的關(guān)鍵領(lǐng)域發(fā)揮作用。不過(guò)應(yīng)堅(jiān)持財(cái)政存量資金盤(pán)活的軟著陸，如果存量資金過(guò)多，應(yīng)特殊對(duì)待，逐步削減，預(yù)防因硬著陸、一刀切引起過(guò)大的震蕩，達(dá)到平穩(wěn)過(guò)渡的目的。

在財(cái)政存量資金的盤(pán)活環(huán)節(jié)，一些地區(qū)積極探索，率先形成先進(jìn)辦法，應(yīng)嘗試推廣[4]。例如某地建立政府督查和審計(jì)、財(cái)政等部門(mén)聯(lián)動(dòng)的工作機(jī)制，形成合力，落實(shí)各部門(mén)盤(pán)活存量資金的主體責(zé)任；某地修改政府采購(gòu)辦法，要求預(yù)算單位在批復(fù)采購(gòu)預(yù)算兩個(gè)月以?xún)?nèi)完成采購(gòu)計(jì)劃的編制，簡(jiǎn)化審批重點(diǎn)支出項(xiàng)目的流程；某地對(duì)預(yù)算部門(mén)的銀行賬戶(hù)進(jìn)行清理、整頓，通過(guò)制度堵住其存款獲利空間，并且針對(duì)跨年度的項(xiàng)目實(shí)施分年度預(yù)算安排等。這些制度和辦法都值得借鑒，各地區(qū)根據(jù)實(shí)際情況靈活調(diào)整，將其用于實(shí)踐，更有針對(duì)性地盤(pán)活財(cái)政存量資金。

4 結(jié) 語(yǔ)

最近幾年，國(guó)家面臨越來(lái)越大的經(jīng)濟(jì)下行壓力，很多地方都存在財(cái)政存量資金庫(kù)存較高、地方政府性債務(wù)較高的問(wèn)題，沉淀閑置的財(cái)政資金不僅是資源浪費(fèi)，更不利于發(fā)揮財(cái)政資金的作用，阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展。這就要求各級(jí)政府加深對(duì)財(cái)政存量資金的理解，認(rèn)識(shí)盤(pán)活財(cái)政存量資金的重要性，繼續(xù)深化財(cái)稅體制改革，根據(jù)財(cái)政存量資金底數(shù)實(shí)施分類(lèi)處理，同時(shí)深化國(guó)庫(kù)集中支付，合理調(diào)整盤(pán)活制度與盤(pán)活辦法，通過(guò)這些策略真正將財(cái)政存量資金盤(pán)活，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

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