王洪艷

農(nóng)村土地是農(nóng)民賴以生存的根本。農(nóng)村土地的承包、流轉(zhuǎn)關(guān)系到農(nóng)村的穩(wěn)定，農(nóng)業(yè)的發(fā)展，農(nóng)民的增收。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的核心內(nèi)容。隨著我國經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和土地經(jīng)營模式的變化，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)在發(fā)展中也面臨著許多亟待解決的問題。加快解決這些問題，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地的合理流轉(zhuǎn)，不斷完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制對我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的改革發(fā)展和今后城鎮(zhèn)化建設(shè)具有重要的作用。為此，文章對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在的問題進(jìn)行了分析與探索。

目前，我國大部分地區(qū)農(nóng)村土地市場處于發(fā)展初期，農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)交易機(jī)制尚未健全，土地流轉(zhuǎn)過程中存在著一些問題，如土地流轉(zhuǎn)交易程序混亂，流轉(zhuǎn)形式不規(guī)范，一些地方違背農(nóng)民意愿，損害農(nóng)民利益，甚至隨意改變土地農(nóng)業(yè)用地用途等。健全和完善農(nóng)村土地承包、流轉(zhuǎn)機(jī)制，對實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的可持續(xù)發(fā)展，農(nóng)村的長治久安，農(nóng)民的安居樂業(yè)有著及其重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、 我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中存在的突出問題

1、 農(nóng)地流轉(zhuǎn)侵權(quán)現(xiàn)象嚴(yán)重

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織享有土地所有權(quán)，農(nóng)民作為集體成員獲得土地承包經(jīng)營權(quán)。但在農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中，土地所有權(quán)主體代表與農(nóng)民集體成員之間存在嚴(yán)重的相互侵權(quán)問題。一方面，基層政府出于種種原因，不顧客觀條件，強(qiáng)制推動流轉(zhuǎn)，隨意改變土地承包關(guān)系，侵犯了農(nóng)民的承包經(jīng)營權(quán)，影響了農(nóng)民正常的生產(chǎn)生活。另一方面，農(nóng)戶之間自發(fā)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)行為許多未經(jīng)村民委員會同意，又使土地所有權(quán)主體的管理權(quán)受到侵犯，給土地稅費(fèi)征收、承包合同管理等工作帶來諸多不便。

2、 農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程操作無序

對于農(nóng)地流轉(zhuǎn)中存在的一些問題，如農(nóng)地流轉(zhuǎn)中產(chǎn)生的矛盾與糾紛怎么處理;農(nóng)地流轉(zhuǎn)價格怎么確定;農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同的簽定、仲裁如何操作等，現(xiàn)行的政策、法規(guī)未能做出更為具體的規(guī)定，給農(nóng)地流轉(zhuǎn)的規(guī)范化運(yùn)作帶來困難。這樣，一方面削弱了集體土地管理者的管理職能和監(jiān)督職能，造成了土地承包關(guān)系的混亂，為今后的農(nóng)地流轉(zhuǎn)工作埋下隱患。另一方面，造成土地利用當(dāng)事人的短期行為，因為土地受讓方獲得的是沒有長期保障的土地使用權(quán)，當(dāng)然不愿對土地作較大投入，只愿意維持現(xiàn)狀或搞掠奪式經(jīng)營，造成土地資源的浪費(fèi)。

3、土地承包期限不穩(wěn)定，影響農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營

國家規(guī)定土地的承包使用期在延長15年的基礎(chǔ)上再延長30年不變。而在現(xiàn)實(shí)生活中，農(nóng)民的土地承包期不斷地被調(diào)整，使土地經(jīng)營周期人為縮短，不利于對土地進(jìn)行長期投資和土地保護(hù)。頻繁調(diào)整緣于土地所有者，因為承包期越短，對所有者越有利。這種土地承包期不定，最大危害是不利充分合理利用土地資源和損害了農(nóng)民的利益。

4、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)缺乏市場化機(jī)制

（1）土地流轉(zhuǎn)市場尚未形成，缺乏中介服務(wù)。土地流轉(zhuǎn)主要依靠自發(fā)進(jìn)行和政府推動，想轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)戶尋找流轉(zhuǎn)對象難度較大，而具有一定規(guī)模的種植大戶、農(nóng)業(yè)企業(yè)卻苦于談判費(fèi)時費(fèi)力又不能保證連片發(fā)展的規(guī)模，使土地流轉(zhuǎn)空間狹窄，流轉(zhuǎn)成本增大，嚴(yán)重影響了土地流轉(zhuǎn)的速度、規(guī)模和效益。土地流轉(zhuǎn)缺乏中介組織，信息傳播渠道的不通暢，在很大程度上延緩了土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)程。

（2）土地流轉(zhuǎn)存在較大風(fēng)險，缺乏對農(nóng)民利益的保護(hù)機(jī)制。在土地流轉(zhuǎn)前，缺乏對種植大戶和企業(yè)業(yè)主農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力的資格審查和評估的市場準(zhǔn)入機(jī)制。在土地流轉(zhuǎn)后，又缺乏對農(nóng)民利益的保護(hù)機(jī)制。流轉(zhuǎn)業(yè)主一旦經(jīng)營上出現(xiàn)失誤，無法履約，一跑了之，常常給參與流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶造成巨大的經(jīng)濟(jì)損失。造成損失后，又沒有有效的補(bǔ)償辦法，風(fēng)險由農(nóng)民和政府承擔(dān)。再者，農(nóng)民的流轉(zhuǎn)收益缺乏增長機(jī)制。流轉(zhuǎn)收益沒有隨經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展得到相應(yīng)增長。

二、對完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度的探索

1、明確管理機(jī)構(gòu)和職能，加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)管理監(jiān)督。營管理部門要認(rèn)真負(fù)起農(nóng)業(yè)土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理的工作責(zé)任，制定土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的措施，形成配套的流轉(zhuǎn)管理辦法和經(jīng)常性的工作制度，積極地去引導(dǎo)、實(shí)施、管理和監(jiān)督。首先是確立土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的具體范圍、原則，規(guī)范流轉(zhuǎn)的形式，明確流轉(zhuǎn)的操作程序，規(guī)定對違規(guī)失范行為的處理辦法;二是規(guī)范流轉(zhuǎn)合同，建立流轉(zhuǎn)合同的指導(dǎo)、簽證、仲裁制度;三是建立土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)檔案，重點(diǎn)對擬出讓方的土地情況基本條件和擬受讓方的土地需求情況進(jìn)行登記造冊，促進(jìn)土地的順利流轉(zhuǎn)。

2、 扶持農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展，提高農(nóng)民組織化程度。農(nóng)民聯(lián)合起來進(jìn)入市場，可以大大增強(qiáng)抵御市場風(fēng)險的能力，大幅度提高農(nóng)民收益，促進(jìn)農(nóng)業(yè)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)形成，提高農(nóng)業(yè)集約化、規(guī)?；?jīng)營水平。還能延伸農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，推進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)、旅游觀光業(yè)等二三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，有效拓展農(nóng)業(yè)發(fā)展空間。

3、建立農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的中介機(jī)制

我國農(nóng)村土地一切服務(wù)工作都由集體經(jīng)濟(jì)組織越俎代庖，免不了干涉交易主體合法的使用權(quán)、處置權(quán)和收益分配權(quán)，有必要建立獨(dú)立與集體和土地使用者之外地中介服務(wù)機(jī)構(gòu)。中介服務(wù)機(jī)構(gòu)主要由三類組成：第一類使土地交易所;第二類使土地評估事務(wù)所;第三類使土地銀行或土地融資就構(gòu)。

4、建立農(nóng)村社會保障機(jī)制

已經(jīng)進(jìn)入城鎮(zhèn)并且有了穩(wěn)定工作和住所的農(nóng)民因為戶籍問題仍然享受不到同城鎮(zhèn)居民一樣地待遇，始終存在生活上的后顧之憂，寧可拋荒也不愿轉(zhuǎn)讓。為了剝離農(nóng)地使用權(quán)的社會保障功能，就必須建立農(nóng)地社會保障替代體系，使農(nóng)戶在社會保險、福利制度等方面與城鎮(zhèn)居民享受同等的待遇。盡管這是一個艱難的過程，但也只有這樣，農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制才能真正建立起來。

5、創(chuàng)新觀念，推動土地流轉(zhuǎn)順利完成。

廣大干部要立足為民辦實(shí)事出發(fā)，加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)工作的引導(dǎo)，把土地流轉(zhuǎn)列入重要的議事日程，結(jié)合各地實(shí)際，多形式、多渠道、積極穩(wěn)妥地開展土地流轉(zhuǎn)工作，把土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整有機(jī)結(jié)合起來，促進(jìn)資源的合理配置，推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。同時，對土地流轉(zhuǎn)法規(guī)政策要進(jìn)行廣泛的宣傳，促進(jìn)農(nóng)民積極參與土地流轉(zhuǎn)工作，改變傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)耕種模式，擴(kuò)大種植規(guī)模，有效地推動農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。

（作者單位：152100黑龍江省望奎縣農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)經(jīng)營管理站）