顧奮玲 杜冰青

一、引言

土地資源指的是己經(jīng)被人們所開發(fā)利用的或者是在可預(yù)見的未來能夠被人們利用的土地。它是自然屬性和社會(huì)屬性的統(tǒng)一體，是人類賴以生存與發(fā)展的最基礎(chǔ)的資源，沒有土地就沒有人類活動(dòng)的一切，沒有高質(zhì)量的土地資源就沒有高質(zhì)量的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人們生活的基礎(chǔ)，尤其是在中國這樣一個(gè)人口眾多的大國，國土資源如何保護(hù)與合理開發(fā)利用尤為重要。

公共部門受托管理自然資源資產(chǎn)的目的是為了滿足社會(huì)公眾需要，由于自然資源資產(chǎn)相對于公共需要的稀缺性，政府及其部門、其他公共部門和組織，必須“負(fù)責(zé)任”地管理、使用自然資源資產(chǎn)。無論是土地的審批、轉(zhuǎn)讓、開發(fā)、利用，還是環(huán)境保護(hù)政策的落實(shí)，都需要領(lǐng)導(dǎo)干部的決策。領(lǐng)導(dǎo)干部特別是地方“一把手”的決策對土地資源的管理、使用和保護(hù)具有舉足輕重的作用，相對應(yīng)的責(zé)任也十分重大。

迄今為止，我國共開展了六次全國性的土地資源專項(xiàng)審計(jì)。對歷次土地資源審計(jì)歸納總結(jié)發(fā)現(xiàn)，土地資源審計(jì)中土地問題突出，其中絕大部分的問題都與領(lǐng)導(dǎo)干部履責(zé)不當(dāng)有關(guān)，從審計(jì)署網(wǎng)站公布的審計(jì)處理結(jié)果公告來看，土地資源違規(guī)違法案件中可以歸于土地資源管理部門領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的案件占絕大多數(shù)。因此，加強(qiáng)土地資源領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任審計(jì)是加強(qiáng)對權(quán)力制約和監(jiān)督的客觀需要，也是保護(hù)土地資源的必經(jīng)之路。通過揭示土地資源管理使用中的決策失誤、損失浪費(fèi)和腐敗等問題，增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任意識，促進(jìn)建設(shè)責(zé)任政府。

二、我國土地資源審計(jì)開展情況及特征

（一）土地資源審計(jì)開展情況

土地資源審計(jì)以優(yōu)化國土開發(fā)利用、保障耕地紅線、維護(hù)國家利益為目標(biāo)，以土地征收、供應(yīng)、復(fù)墾以及土地出讓收入等相關(guān)資金的征收管理使用為審計(jì)主線，反映和揭示土地資源管理中存在的機(jī)制、體制、政策、管理方面的成效與缺失，揭露和查處土地資源利用中的重大違法違規(guī)案件，加強(qiáng)土地資源審計(jì)對促進(jìn)強(qiáng)化土地調(diào)控，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變具有重要作用。自2002年開始，國家審計(jì)署共實(shí)施了六次大規(guī)模的土地專項(xiàng)審計(jì)。2002年對3個(gè)城市國土專項(xiàng)資金實(shí)施了試點(diǎn)審計(jì)；2003年組織對10個(gè)城市國有土地使用權(quán)出讓金的試點(diǎn)審計(jì)；2007年開展了對11個(gè)省（市）土地開發(fā)整理資金及省會(huì)城市國有土地使用權(quán)出讓金的審計(jì)調(diào)查；2009年和2011年分別對11個(gè)省土地資源開展了專項(xiàng)資金審計(jì)調(diào)查；2014年審計(jì)署組織共審計(jì)了全國29個(gè)省本級、200個(gè)市本級和709個(gè)縣，重點(diǎn)抽查了11.81萬宗土地、1萬多個(gè)農(nóng)村土地整治項(xiàng)目，新疆、西藏和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)也按照要求自行組織開展了土地審計(jì)?？偟膩碚f，以往歷次土地審計(jì)都有力地打擊了土地違法犯罪行為，促進(jìn)了土地資金效益和土地管理水平的不斷提升，取得了較好的審計(jì)成效。

（二）土地資源特征

1. 審計(jì)涉及部門的廣泛性

國土資源部及縣級以上地方人民政府土地行政主管部門和用地單位是審計(jì)的主要對象，由于土地資源涉及領(lǐng)域廣泛，審計(jì)范圍還涉及財(cái)政、房產(chǎn)、建設(shè)、環(huán)保、住建、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等有關(guān)部門和項(xiàng)目所在地政府部門。

2.審計(jì)時(shí)間與涉及地域的不確定性

歷次土地專項(xiàng)審計(jì)開展的時(shí)間并不確定也無規(guī)律可循，一般審計(jì)涵蓋的時(shí)間范圍是前后兩次土地審計(jì)的間隔期；另外，土地審計(jì)所涉及的地域范圍也充滿了隨機(jī)性，審計(jì)地點(diǎn)一般采取抽查的方式確定。

3.審計(jì)對象逐次增加

隨著國家土地政策的出臺(tái)，土地關(guān)注的重點(diǎn)問題也在不斷變化。2007年之前將土地專項(xiàng)資金、土地出讓金的征收管理與使用作為土地審計(jì)重點(diǎn)；隨著對土地資源開發(fā)整理項(xiàng)目資金投入的比例增加，2007年之后開始將土地資源的開發(fā)整理項(xiàng)目資金使用與實(shí)施效果作為審計(jì)的一項(xiàng)重點(diǎn)工作；2011年政府經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)作為一項(xiàng)審計(jì)內(nèi)容出現(xiàn)在審計(jì)任務(wù)中。近年來，國家重點(diǎn)關(guān)注生態(tài)環(huán)境的保護(hù)與治理， 2014年土地專項(xiàng)審計(jì)的對象直指耕地保護(hù)和糧食安全問題，重點(diǎn)關(guān)注土地資源節(jié)約、環(huán)境保護(hù)、減少土地領(lǐng)域腐敗。

4.審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)目標(biāo)進(jìn)一步拓展

將六次土地資源專項(xiàng)審計(jì)依據(jù)審計(jì)目標(biāo)劃分成四個(gè)階段，2002年和2003年兩次土地資源審計(jì)為第一個(gè)階段，這個(gè)階段審計(jì)的主要目標(biāo)是整治財(cái)經(jīng)紀(jì)律，提升資金的使用效率；2007年、2009年兩次土地資源審計(jì)為第二個(gè)階段，這個(gè)階段審計(jì)的主要目標(biāo)是加強(qiáng)對土地資源開發(fā)整理項(xiàng)目的管理與監(jiān)督，促進(jìn)土地政策的落實(shí)；2011年的土地資源審計(jì)作為第三個(gè)階段，主要目的是探索從宏觀決策的角度評價(jià)地區(qū)土地資源管理情況；第四個(gè)階段也就是最近一次即2014年的土地資源審計(jì)作為資源環(huán)境審計(jì)的先河，為未來土地資源離任審計(jì)拉開序幕?？偠灾?，土地資源審計(jì)目標(biāo)順應(yīng)審計(jì)重點(diǎn)的變化而變化，伴隨審計(jì)內(nèi)容的擴(kuò)展而擴(kuò)展。

5.審計(jì)覆蓋面逐漸擴(kuò)大

土地資源專項(xiàng)審計(jì)的審計(jì)規(guī)模從2002年的3個(gè)城市發(fā)展到2014年29個(gè)省，未來有望向國家全覆蓋的土地資源專項(xiàng)審計(jì)轉(zhuǎn)變，國家對土地資源審計(jì)的重視程度在不斷加強(qiáng)。

表1 歷次土地資源審計(jì)公告中涉及該問題的結(jié)果匯總

表3 歷次土地資源審計(jì)公告中涉及此類問題的結(jié)果匯總

表4 2009年和2014年的土地資源審計(jì)公告中此類問題的結(jié)果匯總

鑒于我國人口眾多，可利用土地資源日漸貧乏的國情，我國對土地資源的保護(hù)從未停止，在開展全國性的土地資源專項(xiàng)審計(jì)的同時(shí)，國家審計(jì)署還會(huì)定期或不定期對土地資源進(jìn)行檢查，以期全面了解土地管理方面采取的措施及其取得的成效，揭露和查處土地開發(fā)利用征收和使用資金等方面的違法違規(guī)問題，維護(hù)國有土地資源的安全完整、土地收益的真實(shí)合法、保障國家土地資源戰(zhàn)略安全。

三、土地資源審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的問題及原因分析

（一）土地資源管理中存在的問題——基于審計(jì)署審計(jì)結(jié)果公告

迄今為止，我國審計(jì)署共進(jìn)行了六次土地專項(xiàng)審計(jì)，從六次審計(jì)結(jié)果公告看，土地資源管理中存在的問題主要涵蓋以下方面：

1.國土專項(xiàng)資金與土地出讓金征收、管理和使用不當(dāng)

此類問題在六次土地資源專項(xiàng)審計(jì)中均有涉及，而且違規(guī)涉及金額在所審計(jì)總金額中占比相當(dāng)重。2002年僅審計(jì)的三個(gè)城市中，該問題違規(guī)金額為67.5億元；2007年就達(dá)到了2303.01億元；2009年有所減少，為1114.45億元；2011年該類問題涉及金額175.75億元,；2014年土地審計(jì)時(shí)間跨度較大，審計(jì)地域范圍較廣，因此審計(jì)的問題也就相應(yīng)地增多，涉及該類問題的金額達(dá)到27048.55億元。

2.征地補(bǔ)償安置和被征地農(nóng)民社會(huì)保障政策落實(shí)不到位

未按照國務(wù)院有關(guān)要求制定被征地農(nóng)民社會(huì)保障制度；征地補(bǔ)償政策落實(shí)不到位、拖欠、出借征地補(bǔ)償資金、低價(jià)補(bǔ)償或截留挪用農(nóng)民征地補(bǔ)償費(fèi)侵害農(nóng)民利益等問題突出（表1）。

3.土地出讓管理中違規(guī)現(xiàn)象嚴(yán)重

違規(guī)協(xié)議出讓或違反招拍掛制度供地；通過事先確定土地使用者和土地價(jià)格、設(shè)置排他性條件等方式協(xié)議出讓經(jīng)營性用地；向禁止占用耕地的“主題公園”、低密度住宅項(xiàng)目供應(yīng)耕地；開發(fā)區(qū)圈地狂潮（表2）。

4.土地儲(chǔ)備貸款風(fēng)險(xiǎn)和違規(guī)使用問題突出

土地儲(chǔ)備貸款抵押物不實(shí)；土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)貸款金額過大而還貸能力不足；土地儲(chǔ)備貸款被挪作他用。2007年審計(jì)發(fā)現(xiàn)，一些城市的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)將主要以貸款方式取得的土地儲(chǔ)備資金共142.36億元用于股權(quán)投資、出借和市政設(shè)施建設(shè)等。

5.土地整治項(xiàng)目落實(shí)不到位

土地整治項(xiàng)目不合格、耕地質(zhì)量不達(dá)標(biāo)或撂荒；違規(guī)、超計(jì)劃或超規(guī)劃審批建設(shè)用地；擠占、挪用土地整治資金等問題（表3）。

6.違規(guī)亂占耕地、虛增耕地問題嚴(yán)重

基本農(nóng)田面積低于考核目標(biāo)，劃定非耕地為基本農(nóng)田；虛增耕地、耕地質(zhì)量不達(dá)標(biāo)（表4）。

審計(jì)發(fā)現(xiàn)的這六大類土地管理中存在的問題，無論是土地專項(xiàng)資金的征收管理與使用，還是土地資源開發(fā)與保護(hù)，領(lǐng)導(dǎo)干部的所作所為在其中都會(huì)產(chǎn)生重要的影響。領(lǐng)導(dǎo)干部職責(zé)缺失或是濫用職權(quán)的直接后果就是國土資源的流失與,土地腐敗。另外從土地問題涉及金額來看，也呈現(xiàn)上升的趨勢，所造成的危害也越來越嚴(yán)重，因此對領(lǐng)導(dǎo)干部履職的審查與監(jiān)督迫在眉睫。

（二）土地資源管理中存在問題的原因分析——基于審計(jì)處理結(jié)果公告

對2003年-2017年審計(jì)署網(wǎng)站上公布的15個(gè)審計(jì)處理結(jié)果公告整理發(fā)現(xiàn)，涉嫌違規(guī)違法處理案件達(dá)到478起，其中涉及土地資源的案件有42起，占比8.76%。在42起土地案件當(dāng)中，有35起可以歸因于領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人的責(zé)任，占比高達(dá)83.3%，領(lǐng)導(dǎo)干部濫用職權(quán)謀取私利造成國土資源流失的現(xiàn)象相當(dāng)嚴(yán)重。其中涉及的領(lǐng)導(dǎo)干部級別錯(cuò)綜復(fù)雜，上至省部級領(lǐng)導(dǎo)，下至普通科員，可以說土地腐敗問題基本上已經(jīng)在領(lǐng)導(dǎo)干部中間實(shí)現(xiàn)了全覆蓋。另外，由于土地問題的復(fù)雜性，土地資源涉案部門不僅僅只限于國土資源部這種專門的土地管理部門，林業(yè)局、財(cái)政部、稅務(wù)部門、村鎮(zhèn)政府等都有可能利用職權(quán)從土地問題中謀取利益。各部門領(lǐng)導(dǎo)之間相互勾結(jié)，濫用職權(quán)、違規(guī)操作、貪污受賄等都給國土資源造成了極大的危害。由此，可以從領(lǐng)導(dǎo)干部履責(zé)不當(dāng)?shù)慕嵌葋砭唧w分析土地問題頻發(fā)的原因。

1.對領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任界定不清

土地資源涉及的領(lǐng)域復(fù)雜，土地問題涉及的人員眾多，領(lǐng)導(dǎo)人員責(zé)任的界定就顯得尤為重要。但是在實(shí)踐工作中存在很多的問題，首先，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職責(zé)范圍不同，執(zhí)政方式不一；其二，集體決策，責(zé)任擴(kuò)散，難以確定單一主體或主要責(zé)任主體；其三，任職時(shí)間不同步，前后任領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任難以劃分，這些都是領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任的界定比較困難的原因。對領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任界定不清，無法對領(lǐng)導(dǎo)干部準(zhǔn)確定責(zé)，從而土地腐敗問題也變得越來越嚴(yán)重。2006年至2011年，河北省國土資源廳違規(guī)批準(zhǔn)原所屬河北省永興房地產(chǎn)開發(fā)公司的26個(gè)耕地開墾項(xiàng)目，并幫助該公司通過轉(zhuǎn)讓耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)，獲取巨額不正當(dāng)利益。該案例涉嫌人員55人，55人的責(zé)任如何界定是一個(gè)至關(guān)重要的問題，問題歸責(zé)不清，處罰未免有失偏駁，從而也不利于問題的解決。

2.領(lǐng)導(dǎo)干部“內(nèi)控”工作不到位

土地資源在管理和使用過程中存在很多的風(fēng)險(xiǎn)，包括環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，土地資源管理部門因自身能力受限不能及時(shí)識別并采取措施防范風(fēng)險(xiǎn)，只會(huì)讓土地問題進(jìn)一步加劇，從而產(chǎn)生更大的危害，也為后期的治理帶來更大的難度。領(lǐng)導(dǎo)干部自身專業(yè)素質(zhì)的高低直接決定了土地政策的制定與執(zhí)行以及對相關(guān)問題的整改情況。審計(jì)處理結(jié)果中發(fā)現(xiàn)，在42起查處的土地問題中，有13項(xiàng)是屬于領(lǐng)導(dǎo)干部“內(nèi)控工作不到位，占比達(dá)到31%，其中比較嚴(yán)重的有兩起?！?000年至2014年，四川、黑龍江、重慶、遼寧、寧夏等地10個(gè)部門單位有關(guān)公職人員在工程建設(shè)、征地拆遷、土地整理等工作中，因自身能力和態(tài)度問題造成國土資金被騙等問題。2013年，淄博市高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)規(guī)劃建設(shè)土地局在城市棚戶區(qū)財(cái)政補(bǔ)助資金發(fā)放中，對申請資料審核把關(guān)不嚴(yán)，被南石和魏家2個(gè)社區(qū)騙取棚改資金。土地資源內(nèi)部管理系統(tǒng)不完善，領(lǐng)導(dǎo)干部自身素質(zhì)不達(dá)標(biāo)、態(tài)度不端正成為土地案件發(fā)生的溫床。

3.領(lǐng)導(dǎo)干部環(huán)境責(zé)任意識薄弱

土地收入是地方財(cái)政的一個(gè)重要的來源，以犧牲環(huán)境來達(dá)到追求政績的目的屢見不鮮。在以往土地審計(jì)中，為招商引資違規(guī)審批土地的案例比比皆是。2011年—2012年，大慶市政府在推動(dòng)大慶石油管理局與民營企業(yè)“以土地?fù)Q項(xiàng)目”過程中，違規(guī)以毛地、負(fù)地價(jià)等方式出讓土地，導(dǎo)致國有權(quán)益損失。2013年，李貴平、廖曉波等人在處置赤水市天竹紙業(yè)有限公司原工業(yè)用地過程中，忽視紙業(yè)屬于污染管制行業(yè)，違規(guī)決策返還土地出讓收入，造成國土資源流失和環(huán)境污染問題嚴(yán)峻。

4.對違規(guī)違法人員處罰力度弱

從審計(jì)署公告違規(guī)案件的處理結(jié)果上看，將違法違規(guī)案件移送處理之后，對涉案領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行處罰，首當(dāng)其沖沒收涉案財(cái)產(chǎn)，對相關(guān)損失進(jìn)行賠償，盡量減少案件造成的損害。另外，按照案件的惡劣程度，當(dāng)事人承擔(dān)一定的行政處分或是刑事處罰，行政處分主要包括調(diào)離崗位、引咎辭職、責(zé)令辭職、免職、降職、黨紀(jì)政紀(jì)處分。情節(jié)嚴(yán)重的將接受刑事處罰。2002年至2005年，原資興市國土局局長陳志強(qiáng)等人指使資興市國土資源局、財(cái)政局，通過虛構(gòu)工程項(xiàng)目、偽造資料等方式，騙取該市萬畝良田土地開發(fā)整理資金1374萬元，沒收其受賄款757131元、1000美元上繳國庫，以濫用職權(quán)罪和受賄罪，合并判處陳志強(qiáng)有期徒刑3年。涉案金額達(dá)千萬之多，僅獲3年有期徒刑，不免讓人質(zhì)疑，這樣的懲罰力度未免過輕，違規(guī)成本低。當(dāng)然這并不是個(gè)案，重案輕罰的現(xiàn)象在審計(jì)處理結(jié)果公告中比比皆是。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前為止，最長的有期徒刑為15年。很明顯，如果因違法違規(guī)帶來的利要大于接受的懲處，那么這樣的懲罰力度并不能從根本上對涉案人員以及其他領(lǐng)導(dǎo)干部起到任何的懲戒作用。

四、加強(qiáng)土地資源管理——開展領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任審計(jì)

近年來，為適應(yīng)我國全面依法治國和全面從嚴(yán)治黨的方針政策，我國現(xiàn)代審計(jì)制度不斷創(chuàng)新，責(zé)任審計(jì)應(yīng)運(yùn)而生，且重要程度日益加深。2014年7月由中央紀(jì)委機(jī)關(guān)、中央組織部、中央編辦、監(jiān)察部、人力資源社會(huì)保障部、審計(jì)署、國資委聯(lián)合發(fā)布了《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定實(shí)施細(xì)則》，其中對領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)概念作了明確界定：經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，是指審計(jì)機(jī)關(guān)依法依規(guī)對黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況進(jìn)行監(jiān)督、評價(jià)和鑒證的行為”。該《實(shí)施細(xì)則》不僅對領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的審計(jì)客體和審計(jì)對象做了相關(guān)說明，同時(shí)也強(qiáng)調(diào)了自然資源以及生態(tài)環(huán)境的開發(fā)利用與保護(hù)也要成為領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的內(nèi)容之一。

十八屆三中全會(huì)審議通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，其中對自然資源資產(chǎn)的保護(hù)做了相關(guān)規(guī)定:“探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，對領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制?！币虼?，對領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行責(zé)任審計(jì)不僅僅只關(guān)注財(cái)政管理等問題，也更加關(guān)注領(lǐng)導(dǎo)干部在任期間以及離任時(shí)對資源環(huán)境保護(hù)職能的履行。隨著環(huán)境問題的進(jìn)一步惡化，對我國領(lǐng)導(dǎo)干部轄區(qū)內(nèi)環(huán)境的破壞以及資源的浪費(fèi)等情況進(jìn)行追責(zé)問責(zé)是目前審計(jì)工作發(fā)展的一個(gè)重要方向。土地資源管理亦是如此，開展領(lǐng)導(dǎo)干部任前、任中、離任責(zé)任審計(jì)成為現(xiàn)代審計(jì)的一項(xiàng)重點(diǎn)內(nèi)容。目前開展領(lǐng)導(dǎo)干部土地資源責(zé)任審計(jì)中，著重要解決下述幾方面問題。

（一）領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任界定

在土地資源審計(jì)工作中領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任的界定是一個(gè)復(fù)雜且有難度的過程，在這個(gè)過程中不僅需要審計(jì)人員的努力，更需要被審計(jì)人員的配合。在責(zé)任界定的審計(jì)取證階段，通過審查土地資源部門領(lǐng)導(dǎo)干部簽署的相關(guān)決定、會(huì)議記錄以及職責(zé)分工等文件來獲取書面證據(jù)或是口頭證據(jù)，然后結(jié)合收集的證據(jù)核實(shí)總結(jié)領(lǐng)導(dǎo)干部的業(yè)績、查清領(lǐng)導(dǎo)干部在履行職責(zé)中存在的主要問題，最后參考經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的責(zé)任界定方法，界定直接責(zé)任、間接責(zé)任；領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、主管責(zé)任等相關(guān)責(zé)任的類型，即領(lǐng)導(dǎo)干部在判斷土地資源重大決策的部署執(zhí)行情況、相關(guān)決策失誤帶來的危害程度、違規(guī)審批土地資源、為招商引資低價(jià)出讓土地、領(lǐng)導(dǎo)干部貪污受賄等違法違紀(jì)問題、內(nèi)部控制制度建設(shè)是否有效，內(nèi)部經(jīng)濟(jì)管理是否規(guī)范等方面的責(zé)任。

（二）問責(zé)主體多元化、加快建立聯(lián)席會(huì)議制度

土地審計(jì)揭露的土地問題復(fù)雜且嚴(yán)重，不僅涉及土地專項(xiàng)資金的管理與使用，而且涉及土地資源環(huán)境的節(jié)約與保護(hù)，這就需要審計(jì)主體對領(lǐng)導(dǎo)干部全方位的問責(zé)。但是，根據(jù)目前我國黨委職責(zé)劃分的現(xiàn)狀來看，我國環(huán)境監(jiān)管、環(huán)保項(xiàng)目資金管理、紀(jì)律管理、干部管理、審計(jì)監(jiān)督權(quán)分散在各個(gè)不同部門，審計(jì)機(jī)關(guān)作為單一的審計(jì)主體顯然已經(jīng)不能滿足責(zé)任審計(jì)的需要，因此對領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行土地資源的審計(jì)需要多個(gè)部門的協(xié)助，加快建立聯(lián)席會(huì)議制度。將多元問責(zé)主體與問責(zé)體系相結(jié)合，土地資源環(huán)境審計(jì)報(bào)告交由環(huán)境監(jiān)管部門，對相關(guān)責(zé)任人依法予以追究；土地資源審計(jì)中的經(jīng)濟(jì)責(zé)任則交由紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)依紀(jì)依法查處；組織部門則將審計(jì)結(jié)果作為衡量、考核、聘任、晉升的依據(jù)來源；審計(jì)機(jī)關(guān)要嚴(yán)格履行自己的職責(zé)，對涉嫌違紀(jì)違法的領(lǐng)導(dǎo)干部予以揭露與處罰；新聞媒體作為一種外部監(jiān)督力量，將土地資源領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)結(jié)果定期對外公布，以便隨時(shí)接受民眾監(jiān)督。這樣多部門協(xié)同配合，共同完善土地資源領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)體系，既提高了審計(jì)效率又完善了土地資源管理。

（三）加快完善土地資源管理部門“內(nèi)控”建設(shè)

對土地資源相關(guān)部門內(nèi)部控制的設(shè)計(jì)和執(zhí)行情況進(jìn)行調(diào)查和測評，判斷其內(nèi)部控制是否健全合理，并對其有效性作出評價(jià)。提高領(lǐng)導(dǎo)干部自身的素質(zhì)，對主動(dòng)識別和防范風(fēng)險(xiǎn)、完善“內(nèi)控”建設(shè)起到一定的積極作用。對土地資源管理部門進(jìn)行內(nèi)控測評，可以按照內(nèi)部控制五要素來進(jìn)行。首先，控制環(huán)境測評。主要測評土地資源管理部門相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部對內(nèi)部控制制度的態(tài)度和認(rèn)識以及采取的措施。第二，風(fēng)險(xiǎn)評估測評。加強(qiáng)土地資源管理面臨很多的風(fēng)險(xiǎn)，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)等等，因此要測評土地資源管理部門是否已經(jīng)識別風(fēng)險(xiǎn)，并已采取相應(yīng)的防范措施。第三，控制活動(dòng)測評。測評土地資源管理部門采取的控制活動(dòng)是否能夠?qū)崿F(xiàn)內(nèi)部控制的作用。第四，信息與溝通測評。測評領(lǐng)導(dǎo)干部的決策等是否能夠清晰地在部門內(nèi)以及部門外傳達(dá)。第五，監(jiān)督測評。即測評土地資源管理部門在制定內(nèi)部控制之后是否對此進(jìn)行了持續(xù)的監(jiān)督，以確保得以執(zhí)行。完善的內(nèi)部控制制度，將土地問題扼殺在問題源頭，從土地資源管理部門自身的角度真正做到“自我完善”。

（四）加強(qiáng)審計(jì)結(jié)果運(yùn)用、加大領(lǐng)導(dǎo)干部追責(zé)力度。

審計(jì)結(jié)果是對土地資源審計(jì)情況最直接的反應(yīng)，通過加強(qiáng)審計(jì)結(jié)果的運(yùn)用，引起相關(guān)部門的足夠重視，減少問題發(fā)生的頻率，從而實(shí)現(xiàn)開展土地資源審計(jì)的意義。審計(jì)結(jié)果的利用同樣需要多個(gè)部門的協(xié)同配合，監(jiān)管部門、紀(jì)檢部門以及審計(jì)部門要達(dá)成共識。要進(jìn)一步完善相關(guān)法律法規(guī)，加大對土地資源違規(guī)違法的處罰力度，審計(jì)部門可以將審計(jì)報(bào)告交由監(jiān)管部門，或者直接對涉嫌違規(guī)違法人員進(jìn)行懲罰與追究責(zé)任，或者由具體的處理部門在處理案件的過程中，將處理的結(jié)果隨時(shí)向?qū)徲?jì)機(jī)關(guān)進(jìn)行通報(bào)，以便將審計(jì)結(jié)果落到實(shí)處，加大對領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任的追究力度，使處理結(jié)果真正能夠起到警示警戒相關(guān)人員的作用，真正做到審計(jì)有結(jié)論，結(jié)論可使用、使用有效果。

五、結(jié)語

土地資源是關(guān)系國計(jì)民生的重要資源，因而，土地資源的保護(hù)與利用一直是國家重點(diǎn)關(guān)注的領(lǐng)域。本文通過對國家審計(jì)機(jī)關(guān)近年來歷次土地資源審計(jì)內(nèi)容與問題的梳理，發(fā)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)干部履職不當(dāng)是土地資源問題屢禁不止的重要原因。領(lǐng)導(dǎo)干部作為土地資源政策的制定者、執(zhí)行者以及土地資源的管理者，加強(qiáng)對其責(zé)任的規(guī)范與監(jiān)督是解決土地資源問題、完善土地資源管理的一個(gè)重要舉措。因此，開展領(lǐng)導(dǎo)干部土地資源責(zé)任審計(jì)作為現(xiàn)代審計(jì)制度的重要內(nèi)容，在規(guī)范和監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)干部履責(zé)，加強(qiáng)干部問責(zé)機(jī)制建設(shè)、促進(jìn)土地資源的規(guī)范高效利用將會(huì)發(fā)揮越來越重要的作用。

本文為國家社科基金重大項(xiàng)目（項(xiàng)目號：15ZDB160）階段性成果