孫蒙蒙　何秀鈺

摘要：運用文獻資料法、專家訪談法等，分析、解讀英國政策法規(guī)下的體育博彩的發(fā)展歷程，得出以下結(jié)論：（1）英國體彩內(nèi)容豐富，形式多樣；（2）英國體彩法案制定等級高，統(tǒng)籌全局；（3）英國體彩管理體制鮮明，獨具特色；同時，基于對英國體彩政策規(guī)制內(nèi)容的梳理與歸納，我國體彩發(fā)展提供以下借鑒與啟示：（1）豐富我國體彩內(nèi)容，擴寬體彩形式；（2）制定國家層級體彩法，提綱振領(lǐng)；（3）完善我國體彩管理體系，促成體彩管理模式百家爭鳴。

關(guān)鍵詞：英國；體育博彩；規(guī)制；啟示

中圖分類號：G80 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：2096—1839（2019）3—0147—04

我國體育彩票事業(yè)起步較晚，直至1994年政府才逐步開始發(fā)行銷售，且其發(fā)展過程中存在諸多不利問題，亟待通過有效的規(guī)制途徑進行解決。英國作為現(xiàn)代體育體彩的發(fā)源地，自第一部博彩法頒發(fā)距今已有300余年歷史，其規(guī)制建設(shè)方面相對比較成熟。因此，本文通過解析英國體彩規(guī)制歷程和特點，并結(jié)合我國現(xiàn)實情況，為體彩法律規(guī)制建設(shè)提供借鑒。

1英國體育博彩簡史

英國體彩發(fā)展歷史漫長，從最初貴族階層的休閑游戲，到成為現(xiàn)代英國體育產(chǎn)業(yè)的重要組成部分，不斷完善的管理體系和法規(guī)建設(shè)是其成功的關(guān)鍵。筆者通過梳理和歸納英國體彩規(guī)制進程，可將其劃分為如下四個歷史時期。

1.1孕育期：英國體彩規(guī)制的初步嘗談（1175-1850年）

英國體育體彩最初作為一種娛樂消遣游戲，在貴族階層逐步展開。英國作為公認賽馬彩票起源地，在1175年，王公貴族每逢周五就在郊外舉行賽馬活動，而賽馬競賽結(jié)果就成為貴族們參賭的內(nèi)容。1195年，英國國王查理一世曾舉行賽馬會，將一袋黃金作為資金獎勵給獲勝的騎士，這是世界賽馬史上第一次有確切記載的頒獎活動。

然而，伴隨著上述體育“賭約”活動形式的規(guī)?；诶娴尿?qū)使下，其詐騙行為相繼而生。因此，為規(guī)范、約束博彩不當(dāng)行為，1710年英國議會通過了第一部《博彩法》（Gambling Law以下簡稱GL）。GL的頒布首次以法律的形式對體彩活動進行規(guī)制，使得博彩行為從娛樂休閑活動進階為有法可依，從而推動了體彩活動相對有序的發(fā)展。1780年，英國德比伯爵以本人名義舉辦了具有博彩性質(zhì)的賽馬錦標(biāo)賽，開啟了賭馬活動的先河，并得到快速發(fā)展，甚至在歐美部分國家廣泛開展到1850年，英國社會出現(xiàn)了形式多樣體彩活動，例如：賽馬、板球、以及斗雞、賽兔等。

可以說，這一時期，雖然英國體育博彩產(chǎn)業(yè)尚未規(guī)?；椭贫然?，但兩者已密不可分，漸融一體，同時，英國政府嘗試著運用法律手段規(guī)制體彩行業(yè)發(fā)展。

1.2停滯期：英國體彩規(guī)制的欠妥立法（1850-1906年）

十九世紀中期以后，雖然英國體彩形式逐漸多樣化、參與人群規(guī)模和資金投注不斷增大，但同樣產(chǎn)生了嚴重的不良社會風(fēng)氣。

1850年，隨著體彩活動蔓延至社會各個階層，想借助體彩一夜暴富的彩民不乏少數(shù)，投注毫無節(jié)制，加之對非法體彩活動的監(jiān)管不利，使得大部分彩民常常陷入債務(wù)危及并導(dǎo)致社會犯罪，眾多普通家庭支離破碎。1890年泰晤士報曾經(jīng)撰文：“體彩吞噬勞動人民的心（It eats the heart of our honest labour）”，這一時段，反賭博者成立了全國反賭博聯(lián)盟（NAGL），該組織譴責(zé)勞動者參與博彩，認定體彩是不負責(zé)任以及導(dǎo)致生活貧窮的第二大主要原因。1906年，為整治體彩所帶來的社會不正風(fēng)氣，英國政府制定了《街道博彩法案》（The Street Betting Act以下簡稱TSBA），嚴明禁止無賬戶人群參與彩票投注（因為大多數(shù)社會勞動者并無個人賬戶），莊家通過投注者賬戶了解其資產(chǎn)情況，符合一定資金數(shù)量或不良體彩記錄時，才準(zhǔn)予購買彩票。隨著英國政府打壓博彩帶來的不良風(fēng)氣，其體彩發(fā)展進入低谷。

但同時，雖然這一時期英國政府出臺了上述帶有偏見的博彩法案，但其在一定程度上遏制了體彩帶來的負面影響。

1.3復(fù)蘇期：英國體彩規(guī)制的現(xiàn)實需要（20世紀初-70年代年）

然而，事實上無法完全禁絕體彩所帶來的經(jīng)濟利益和心理刺激。1939年第二次世界大戰(zhàn)爆發(fā)和面對戰(zhàn)后快速恢復(fù)國內(nèi)經(jīng)濟的需要，英國放松了體彩的嚴格監(jiān)管，反而使其擁有較為寬松的發(fā)展環(huán)境。1960年英國政府頒布了《體彩和游戲法案》，其指出：大力推行英國體彩活動合法化。該法案的出臺使英國體彩全面走向合法化的道路，豐富了體彩的形式和內(nèi)容，使得后來體育網(wǎng)絡(luò)博彩合法化，這對英國現(xiàn)代體彩發(fā)展具有重要的意義。

此外，英國體彩由之前的反對和禁止轉(zhuǎn)向如何監(jiān)管，雖然1963年法案禁止個人體彩營業(yè)和有關(guān)博彩廣告，但是1997年政府開始解禁個人體彩業(yè)務(wù)（博彩廣告在廣播中依然被明令禁止）。《The 1975 Act》于1975年8月1日獲得皇家認可，它標(biāo)志著現(xiàn)代英國彩票產(chǎn)業(yè)的開始，使“社會彩票”和“地方權(quán)威彩票”占據(jù)了主要舞臺，在隨后的幾年內(nèi)體彩行業(yè)日新月異，迎來了新的發(fā)展時期。

1.4繁榮期：英國體彩規(guī)制的不斷完善（1978年—至今）

這一期間，英國體彩發(fā)展?jié)u入佳境，并通過立法進行宏觀調(diào)控，引導(dǎo)其進一步發(fā)展。截止1978年1月底，英國149個地區(qū)登記體彩站點已達1202個，截至2016年3月，全英共有8809家投注站，其發(fā)展規(guī)模十分龐大。1992年，英國新政府為促進本國經(jīng)濟收入和加強彩票市場管理，將“國家彩票”計劃列入政府發(fā)展議程，并在1993年制定了《國家彩票法案》。之后，1998年，政府進一步修訂了《國家彩票法案》，著重完善了彩票經(jīng)營監(jiān)管機構(gòu)的責(zé)權(quán)內(nèi)容。

2009年博彩委員會（Gambling Commission，以下簡稱GC）聯(lián)合文化部、體育部和媒體（DCMS）就更新營業(yè)執(zhí)照問題上有所改進，體彩管理體系的創(chuàng)新和發(fā)展，為英國體彩發(fā)展創(chuàng)造了良好的環(huán)境。2013年10月1日，英國博彩協(xié)會與國家委員會合并，共同管理國家彩票，負責(zé)審核國家彩票運營商、頒發(fā)許可牌照、懲處違規(guī)違法行為等監(jiān)督管理。2013年10月1日，英國體彩GC接管國家彩票GC，享有直接管理權(quán)，授予私人運營商的運營執(zhí)照的權(quán)利，英國博彩機制進一步完善。

至今，英國體彩歷經(jīng)三百余年，在體制體系鮮明，法律規(guī)制方面得以完善，英國體彩發(fā)展已經(jīng)進入繁榮昌盛期，成為世界體彩業(yè)成功的代表。

2英國體育體彩規(guī)制特點

英國體彩規(guī)制發(fā)展數(shù)百年，有如下特點：管理體系鮮明、立法層級較高、監(jiān)管政策寬松、規(guī)制內(nèi)容明確。

2.1英國體彩法規(guī)內(nèi)容不斷豐富完善，效用明顯

英國體彩法規(guī)體系完善，這與其立法較早、與時俱進、注重完善有密不可分的聯(lián)系，具體表現(xiàn)如下：

首先，立法較早—1710年，英國頒布了第一部博彩法GL，至今，英國體彩基礎(chǔ)法已有300多年歷史。其次，立法全面、與時俱進、注重完善—1835年，GL中，界定了關(guān)于“詐騙”的概念，用以規(guī)制博彩行為中的詐騙行為；1901-1902年，上議院對博彩是否導(dǎo)致貧困進行調(diào)查，于1906年制定《街道博彩法案》，規(guī)制博彩相關(guān)工作；1928年規(guī)制賽馬秩序，頒布《賽馬博彩法案》；1960年英國體彩彩票發(fā)展勢頭良好，為推進本國體彩業(yè)蒸蒸日上，制定頒布了《彩票和游戲法案》，規(guī)范了彩票相關(guān)制度，此法案不僅給予體彩合法定位，而且豐富體彩內(nèi)容，擴寬體彩經(jīng)營模式，此前，只有賽馬、足球、賽狗、板球等具有博彩經(jīng)營權(quán)限，此法案頒布后，包含賭場博彩、游戲機以及后來的網(wǎng)絡(luò)博彩等都從“地下”走向“臺面”，對現(xiàn)在英國體彩取得巨大成效具有重大深遠意義。

效用明顯：賽馬、賽狗和足球并齊成為英國體彩“三駕馬車”，2015年，投注站的足球博彩份額首次被賽狗超過，但在互聯(lián)網(wǎng)、電視、電話等非現(xiàn)場投注方式中，足球的人氣最高，足球投注量占據(jù)總投注30.5%，收益達到10億英鎊。分析英國體彩從坎坷里程到光彩四射，不難發(fā)現(xiàn)，早期給予體彩合法定位，豐富體彩形式與內(nèi)容，起到了核心作用。

2.2英國體彩法案制定等級較高，統(tǒng)籌全局

英國體彩立法，無論是一般立法或者某一單項立法，皆有國家層級立法，并且不斷在實踐中完善。

1710年，議會通過了第一部GL、1906年上議院制定TSBA以及1928年《賽馬博彩法案》（以下簡稱HRL）、1960年《彩票和游戲法案》、1993年國家頒布的《國家彩票法》等，有明顯的立法等級且具有強制性、普遍性，社會認可度極高。另一方面不斷完善：1835年GL中，界定了關(guān)于“詐騙”的概念。英國上議院于1906年制定TSBA，限制當(dāng)時尚未擁有賬戶的人員，不得參與街道體彩活動。1960年制定并頒布了《彩票和游戲法案》，統(tǒng)領(lǐng)彩票與體育游戲（賭馬、賭狗等）相關(guān)制度，前后經(jīng)歷107年，英國體彩全面走向合法化；1934年頒布《彩票與賭博法案》到1993年為止，此法案修訂補充上百次；2005年，GL又進一步細化了“博彩”與“欺騙”，細化四種主要的博彩投注形式：固定賠率；博彩彩票；差額投注；博彩交易以限定低于18歲的人不得參與體彩，2009年7月1日，更新執(zhí)照類型和范圍以及手續(xù)費和營業(yè)執(zhí)照費用，引入法文，體育博彩法規(guī)條令慢慢在實踐中成熟起來。

從以上可見，英國領(lǐng)航法案在實踐中發(fā)現(xiàn)漏洞，不斷更新、更替，逐漸完善，形成一套被社各階層最為認可的法案，統(tǒng)籌全局。

2.3英國體彩管理方式特點鮮明，自由高效

英國國家彩票實行國家監(jiān)管由私人企業(yè)實行的制度，由獨立的GC負責(zé)挑選符合資質(zhì)的私人運營商進行彩票的銷售和管理模式。英國國家彩票實行國家監(jiān)管一私人企業(yè)運營模式，由獨立的委員會負責(zé)挑選符合資質(zhì)的運營商進行彩票的銷售和管理工作，申請條件也極為寬松，只要滿足要求即可：一是法律認可；二是資金認可；三是主觀認可；滿足條件即可申請，從另一角度來說，如此多體彩商戶為保持盈利長久運行，必然歷經(jīng)“優(yōu)勝劣汰”，難度不斷加大，亦可看作是一種限制。

英國政府通過公開招聘的形式選擇合適的運營商，目前，英國國家彩票由Camelot公司全權(quán)運營，Camelot是WLA承認的第一家以最高標(biāo)準(zhǔn)實現(xiàn)負責(zé)任彩票的運營商，并且為2012年倫敦奧運會和殘奧會提供高達20億英鎊的資金扶持。

英國的體育體彩發(fā)展走過坎坷里程，從無人監(jiān)管到反對、禁止到最后走向全面合法化，借鑒英國體彩的成功經(jīng)驗，筆者認為對于中國國家體彩行業(yè)的發(fā)展具有重要參考價值及借鑒作用。

3英國體育體彩規(guī)制對我國的啟示

我國體育體彩產(chǎn)業(yè)發(fā)展處于起步階段，而歸納和借鑒英國體育博彩發(fā)展進程和規(guī)制特點，筆者提出以下幾點啟示。

3.1豐富我國體彩內(nèi)容形式

從英國博彩發(fā)展史來看，其形式的多樣化，均得益于體育項目的合法經(jīng)營，擴寬了體彩的經(jīng)營規(guī)模。而我國體彩形式相對單一，如《彩票管理條例》第1條明文規(guī)定：本條例所稱彩票，是指國家為籌集社會公益資金，促進社會公益事業(yè)發(fā)展而特許發(fā)行、依法銷售，自然人自愿購買，并按照特定規(guī)則獲得中獎機會的憑證；而《刑法》第303條規(guī)定，賭博罪是指“以營利為目的，聚眾賭博、開設(shè)賭場或者以賭博為業(yè)的”行為，在我國內(nèi)地凡是聚眾賭博、開設(shè)賭場都是違反了《刑法》，互動博彩、娛樂博彩被我國法律明文禁止，購買彩票是唯一合法博彩形式。然而，我國體彩玩法單一，已經(jīng)滿足不了人民對體彩的需求，隨著全球信息化，外國賭球進入我國，這使私彩得以泛濫、猖獗。

從上述我國體彩模式來看，其形式單一，玩法單調(diào)，彩票種類稀疏，供不應(yīng)求導(dǎo)致大量資金外流，嚴重影響我國體彩發(fā)展。目前，世界上有160個國家開放博彩，形式豐富，我國目前這種形式對體彩的發(fā)展已經(jīng)產(chǎn)生了不利影響，與其“堵塞”，不如“疏導(dǎo)”，借鑒英國體彩開放態(tài)勢，建議我國在適當(dāng)?shù)貐^(qū)開放體彩（有學(xué)者認為廣東、海南、山東是比較適合的試點區(qū)域），豐富體彩內(nèi)容，政府介入嚴明戒令體彩發(fā)行與銷售管理模式，促進我國體彩經(jīng)濟優(yōu)化發(fā)展。

3.2制定國家層級體彩法案

縱觀我國體彩相關(guān)法規(guī)：財政部—2001年3月23日印發(fā)《社會福利獎券實物兌獎獎品管理辦法（試行）》規(guī)定以及2009年10月發(fā)布《互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票管理暫行辦法》和《電話銷售彩票管理暫行辦法》；中國福利彩票發(fā)行管理中心—2007年12月24日印發(fā)《電腦福利彩票投注站管理辦法（試行）》；2009年7月國務(wù)院發(fā)布并施行《彩票管理條例》等；可見，我國多以《辦法》《條例》和《規(guī)定》來規(guī)制體彩，并沒有頒布任何一部國家級體彩法律法典。

目前，隨著體彩市場和行業(yè)不斷發(fā)展，《辦法》《條例》以及《規(guī)定》等已經(jīng)不能滿足當(dāng)前體彩市場發(fā)展需求，缺乏完善獨立的法律只會讓體育彩票市場陷入混亂，如“2003年寶馬案”“2008年深圳彩世塔案”，像屢禁不止的地下私彩、黑彩這類行為必須要強制嚴懲。我國亟待需要國家級體彩法律來規(guī)制體彩產(chǎn)業(yè)。

針對我國體彩推行、實施以及反饋，借鑒英國體彩相關(guān)法規(guī)、政策，建議我國由國家直接制定體彩相關(guān)法律，規(guī)制體彩審批、推行、管理等。更好地引導(dǎo)體彩，在實踐中不斷修訂、補充、完善我國體彩法律法典，開辟中國特色體彩道路。

3.3完善我國體彩管理體系

目前，國家體育總局體彩管理中心既是制度的制定者又是市場的管理者，它統(tǒng)管全國的體育彩票發(fā)行和組織銷售工作，由省、自治區(qū)、直轄市體育行政部門，負責(zé)本行政區(qū)域的體育彩票管理工作。此外，體育彩票發(fā)行機構(gòu)的申請開設(shè)與停止、體彩具體品種或者品種變更的審批等事項必須經(jīng)由國務(wù)院財政部門批準(zhǔn)，形成了“政—企—事一體化體系”。我國體彩發(fā)行、銷售、申請彩票管理具體表現(xiàn)為以下三點特征：發(fā)行壟斷，國家體育總局體育彩票管理中心，壟斷了體彩彩票行業(yè)的全部發(fā)行；價格壟斷；審批壟斷，彩票壟斷發(fā)行的基礎(chǔ)是國家特許權(quán)，國家特許彩票發(fā)行額度管理和審批制。由此可知：我國體彩體制權(quán)利集中，“完全不是在一套中立的競爭規(guī)則下展開的，還帶上了部門利益的烙印”，造成政企不分、效率低下、發(fā)行成本高、彩票種類少、玩法單一等系列問題。

我國體彩管理應(yīng)參考英國政府公開競爭博彩經(jīng)營權(quán)成功之經(jīng)驗，政府放權(quán)，由符合條件的體彩企業(yè)競標(biāo)投得經(jīng)營權(quán)，國家與承批人簽訂專營批給合約，規(guī)制權(quán)限，明確責(zé)任與義務(wù)。允許企業(yè)建立社會體彩市場，促進社會體彩資源整合，充分發(fā)揮我國政企優(yōu)勢。