●朱立宇

當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)正由高增速向高質(zhì)量轉(zhuǎn)變，面臨財源收窄，支出乏效的雙重困境。宏觀上，自2010年以來，我國經(jīng)濟(jì)增長放緩，進(jìn)入中低速軌道。與此同時，一系列減稅降費(fèi)政策相繼出臺，對財政收支影響顯著并持續(xù)擴(kuò)大；微觀上，在部門預(yù)算安排過程中，預(yù)算單位“重投入輕管理、重支出輕績效”的現(xiàn)象廣泛存在，財政部門“拍腦袋作安排”的行為時有發(fā)生。強(qiáng)化績效評價結(jié)果在預(yù)算安排過程的應(yīng)用，合理安排項(xiàng)目和資金，對預(yù)算安排乃至經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要意義。

一、財政支出績效評價結(jié)果應(yīng)用的意義

在績效評價結(jié)果得以應(yīng)用于預(yù)算安排之前，政府年度預(yù)算安排很大程度上是“一錘子買賣”，上一年度或者之前年度預(yù)算安排過程中發(fā)現(xiàn)的問題以及取得的經(jīng)驗(yàn)，無法系統(tǒng)地在之后年度預(yù)算安排中得到反饋和應(yīng)用，更多地是依靠預(yù)算安排人員的經(jīng)驗(yàn)和政治敏銳性。以X市為例，市直單位年度預(yù)算安排可分為四個階段，即“二上二下”，如圖 1所示?！耙簧稀彪A段，預(yù)算單位將項(xiàng)目和對應(yīng)資金及其績效目標(biāo)一起報送財政部門；“一下”階段，財政部門下達(dá)項(xiàng)目和資金控制數(shù)以及績效目標(biāo)修改建議；“二上”階段，預(yù)算單位在控制數(shù)內(nèi)對項(xiàng)目和資金進(jìn)行調(diào)整，重新報送并附調(diào)整修改后的績效目標(biāo)；“二下”階段，財政部門將審核后的項(xiàng)目、資金及對應(yīng)績效目標(biāo)批復(fù)預(yù)算單位。項(xiàng)目實(shí)施完畢后，預(yù)算單位有責(zé)任對項(xiàng)目實(shí)施效果開展績效自評，并報財政部門評審。在開展績效評價和結(jié)果應(yīng)用之前，X市每一年度“二上二下”過程相互獨(dú)立，安排過程得不到優(yōu)化；之后，財政部門可以在第三年度的“一下”階段，根據(jù)預(yù)算單位自評結(jié)果和評審報告對項(xiàng)目安排與否以及資金來源和額度做出決定。

圖1 “二上二下”流程圖

財政部門對項(xiàng)目或取消安排或優(yōu)先保障，對相關(guān)資金或調(diào)增或調(diào)減，主要依據(jù)預(yù)算單位申報項(xiàng)目支出明細(xì)、當(dāng)期績效目標(biāo)填報質(zhì)量及績效評價結(jié)果。其中，項(xiàng)目支出明細(xì)可以在績效目標(biāo)中的成本指標(biāo)體現(xiàn)，當(dāng)期績效目標(biāo)填報的質(zhì)量也部分決定了績效目標(biāo)評價結(jié)果的好壞。通過建立反饋機(jī)制，將績效評價結(jié)果應(yīng)用于預(yù)算安排，一方面促使預(yù)算單位提高績效目標(biāo)填報質(zhì)量，方便財政部門當(dāng)期預(yù)算安排和日后績效評價；另一方面也為預(yù)算單位爭取項(xiàng)目和資金提供了一種手段，引導(dǎo)其從被動填報績效向主動填報績效轉(zhuǎn)變。

具體來看，于財政部門而言，預(yù)算安排是財政部門的核心工作，其質(zhì)量直接影響政府各部門運(yùn)行及經(jīng)濟(jì)、民生等領(lǐng)域項(xiàng)目的開展；預(yù)算安排也是一項(xiàng)復(fù)雜且精細(xì)的工作，需對預(yù)算單位所申報項(xiàng)目進(jìn)行全面評估，并作出科學(xué)安排，給出合理解釋。在預(yù)算安排過程中，財政部門依據(jù)高質(zhì)量的當(dāng)期績效目標(biāo)、之前年度績效評價結(jié)果及項(xiàng)目支出明細(xì)，可以全面知曉該項(xiàng)目的投入、產(chǎn)出、效果及合理程度，也能了解項(xiàng)目與預(yù)算單位職能的契合程度，由此，提高了預(yù)算安排的質(zhì)量，降低了預(yù)算安排難度。

于預(yù)算部門而言，申報項(xiàng)目預(yù)算是預(yù)算安排的基礎(chǔ)，也是預(yù)算單位開展工作的前提、履行部門職能的先決條件。在申報預(yù)算項(xiàng)目時，以績效目標(biāo)申報為手段，通過提供高質(zhì)量的績效目標(biāo)和高得分的績效評價結(jié)果，確保所報項(xiàng)目在預(yù)算安排過程中的優(yōu)先級和資金保障的充裕度，實(shí)現(xiàn)預(yù)算單位從被動填報績效向主動填報績效轉(zhuǎn)變。

二、財政支出績效評價結(jié)果應(yīng)用存在的問題

目前，各地財政部門都在積極探索績效評價結(jié)果與預(yù)算安排的聯(lián)動機(jī)制，雖然部分地區(qū)已初具成效，但績效評價結(jié)果應(yīng)用于預(yù)算安排的相關(guān)問題與難點(diǎn)仍廣泛存在。從預(yù)算安排的角度出發(fā)，績效評價結(jié)果的應(yīng)用既涉及預(yù)算項(xiàng)目申報，也依托于預(yù)算安排，因此績效評價結(jié)果應(yīng)用存在的問題在預(yù)算安排的全過程都有所體現(xiàn)。

（一）績效目標(biāo)填報質(zhì)量不高

在預(yù)算安排過程中，績效目標(biāo)被要求隨項(xiàng)目一同上報，但績效目標(biāo)填報質(zhì)量參差不齊，難以被財政部門用作參考，也影響之后的績效評價工作。其原因主要體現(xiàn)在兩個方面：一方面，預(yù)算單位相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)及經(jīng)辦人員無績效意識，認(rèn)為績效目標(biāo)的填報是額外的負(fù)擔(dān)；另一方面，預(yù)算單位經(jīng)辦人員專業(yè)素養(yǎng)缺乏，難以滿足高質(zhì)量績效目標(biāo)填報要求，同時財政部門業(yè)務(wù)人員也因不具備完整的績效評價能力，不能對預(yù)算單位填報的績效目標(biāo)提出具有實(shí)質(zhì)性的建議。

在2019年預(yù)算安排過程中，X市財政部門在 “一上階段”收到申報資金在50萬元以上的項(xiàng)目的績效目標(biāo)表共660多份。其中，空白和無效填寫的績效目標(biāo)表占比超過60%，真正能為財政部門安排預(yù)算提供支持的不到20%。大量無效的績效目標(biāo)使得財政工作人員須花費(fèi)較多的時間和精力去了解該項(xiàng)目的資金使用明細(xì)及所能達(dá)到的效果，這加大了工作量也降低了預(yù)算安排的質(zhì)量。

（二）財政部門對績效評價結(jié)果選擇性采用

預(yù)算單位自評及他評結(jié)果權(quán)威性的缺乏以及績效評價管理、結(jié)果應(yīng)用等辦法對評價結(jié)果應(yīng)用模糊的規(guī)定使得財政部門有機(jī)會，同時也不得不進(jìn)行選擇性采用。

1、預(yù)算單位項(xiàng)目自評及他評結(jié)果缺乏權(quán)威性。目前，極少第三方機(jī)構(gòu)在績效評價方面具有權(quán)威性，其原因主要有兩點(diǎn)：一是相關(guān)部門或機(jī)構(gòu)間的信息交流存在障礙；二是缺乏評價的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致第三方機(jī)構(gòu)評價結(jié)果呈現(xiàn)出多樣性。

年度項(xiàng)目實(shí)施完畢后，預(yù)算單位需按規(guī)定對項(xiàng)目進(jìn)行自評。自評既可以由預(yù)算單位組織內(nèi)部人員進(jìn)行，也可委托第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行。由于單位相關(guān)專業(yè)人員缺乏，目前絕大部分項(xiàng)目的績效評價工作都交由第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行。預(yù)算單位將任務(wù)進(jìn)行委托之后，幾乎不再參與績效評價工作，甚至不愿完整提供第三方機(jī)構(gòu)所要資料。這種不暢通的信息交流機(jī)制制約了信息的共享，妨礙了評估主體對績效評價相關(guān)信息的充分獲取，從而導(dǎo)致評價結(jié)果“先天不足”，難以令人信服。

即使信息能充分獲取，由于目前績效指標(biāo)的確定缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，不同機(jī)構(gòu)對同一項(xiàng)目的評價會采用不同的指標(biāo)體系和不同的權(quán)重分布，從而導(dǎo)致不同的績效評價結(jié)果產(chǎn)生。

2017年，X市財政部門委托湖北YD會計(jì)師事務(wù)有限公司，對9家中介機(jī)構(gòu)關(guān)于X市直2015年度85個重點(diǎn)項(xiàng)目的績效評價報告進(jìn)行了評審。評審結(jié)果顯示，評價報告有6個為優(yōu)秀，50個為良好，27個為一般，1個為差。具體來看，評審報告中所有重點(diǎn)項(xiàng)目的績效評價報告在指標(biāo)體系設(shè)置和績效分析方面都存在缺陷，或指標(biāo)體系中沒有賦權(quán)方法，或權(quán)重不合理，或評分細(xì)則不明確，或?qū)?xiàng)目績效情況分析較少等。這一缺陷的指出，說明YD會計(jì)師事務(wù)有限公司與9家中介機(jī)構(gòu)在績效評價方面的專業(yè)水平及分析問題的方法都存在一定的差距，也就導(dǎo)致了績效評價結(jié)果質(zhì)量的參差不齊。

2、評價結(jié)果應(yīng)用相關(guān)規(guī)定過于模糊?？冃гu價管理辦法中對評價結(jié)果應(yīng)用的規(guī)定過于模糊，難以落實(shí)。以X市為例，預(yù)算安排和相關(guān)公開文件指出，“對重點(diǎn)評價結(jié)果，與下年度預(yù)算安排掛鉤，績效好的，優(yōu)先安排，適當(dāng)增加；一般的，保持相對穩(wěn)定，提出改進(jìn)目標(biāo)；較差的，消減支出或取消安排”?？梢园l(fā)現(xiàn)，規(guī)定中存在適當(dāng)、相對等模糊字眼，并沒有指明調(diào)整的具體數(shù)值或比例，這就一方面給予了財政部門選擇的空間，另一方面也使得財政部門不得不進(jìn)行選擇性采用。不僅如此，規(guī)定對評價結(jié)果的應(yīng)用也缺乏強(qiáng)有力的約束，即便財政部門對評價為優(yōu)的項(xiàng)目沒有優(yōu)先安排、適當(dāng)增加，對差的項(xiàng)目沒有消減支出或取消安排，也不會被追責(zé)。因此，即使可以通過分?jǐn)?shù)對績效評價結(jié)果予以明確，但對評價結(jié)果應(yīng)用的模糊規(guī)定使得其很難落實(shí)，從而導(dǎo)致財政部門對績效評價結(jié)果的選擇性采用，也不得不選擇性采用。

（三）評價結(jié)果的應(yīng)用存在時滯

項(xiàng)目績效評價在項(xiàng)目完成后即下一年度進(jìn)行，而下一年度部門預(yù)算安排則需在當(dāng)年完成，這就意味著當(dāng)年的績效評價結(jié)果只能應(yīng)用于第三年的預(yù)算安排，即2018年的績效評價結(jié)果最早只能在2020年開始應(yīng)用。

對于經(jīng)常性項(xiàng)目，即每年都會存在的項(xiàng)目，這種績效評價應(yīng)用的時滯性影響有限；對于非經(jīng)常性項(xiàng)目，在等待應(yīng)用的真空期內(nèi)，政策的變化會使得資金的使用相應(yīng)發(fā)生改變，或不得延續(xù)之前用途，或支出重點(diǎn)改變，這都將導(dǎo)致資金產(chǎn)出以及經(jīng)濟(jì)、社會效益發(fā)生變化，以致之前年度的績效評價結(jié)果的可用性變差。特別是只存在于當(dāng)年的項(xiàng)目，績效評價結(jié)果將完全得不到應(yīng)用。

三、政策建議

針對財政支出績效評價結(jié)果應(yīng)用于預(yù)算安排存在的問題，財政與預(yù)算部門需要形成合力來提升績效目標(biāo)填報質(zhì)量，嚴(yán)格按規(guī)定對績效評價結(jié)果進(jìn)行應(yīng)用。

（一）提升意識與能力以提高填報質(zhì)量

提升預(yù)算單位相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)與經(jīng)辦人員績效意識，讓績效評價是爭取項(xiàng)目和資金的手段而非工作負(fù)擔(dān)的觀念深入人心。第一，對《X市人民政府關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績效管理的意見》進(jìn)行修改，確定地方政府和各部門是預(yù)算績效管理的責(zé)任主體，并對績效目標(biāo)填報和績效評價結(jié)果應(yīng)用作出約束性規(guī)定，即財政部門不予受理無績效目標(biāo)的項(xiàng)目，安排預(yù)算嚴(yán)格與績效評價結(jié)果掛鉤；第二，財政部門組織績效評價相關(guān)培訓(xùn)，聘請高校老師和第三方機(jī)構(gòu)人員從理論和實(shí)踐兩方面對預(yù)算單位經(jīng)辦人員及相關(guān)負(fù)責(zé)人進(jìn)行培訓(xùn)，并嚴(yán)格控制場均培訓(xùn)人數(shù)，正向促進(jìn)績效理念落地生根；第三，利用政府平臺、新聞媒體進(jìn)行民眾績效理念灌輸，充分發(fā)揮民眾作為納稅人的監(jiān)督權(quán)力，了解所繳納稅費(fèi)的用途及產(chǎn)生的效果，以此來反向推動預(yù)算部門進(jìn)行績效目標(biāo)公開，進(jìn)而提高預(yù)算單位績效目標(biāo)填報質(zhì)量。

提升預(yù)算單位與財政部門業(yè)務(wù)人員專業(yè)素養(yǎng)，培養(yǎng)高質(zhì)量填報所需人員。第一，因人定崗，將相關(guān)專業(yè)人員應(yīng)用于績效管理崗位，或新招錄相關(guān)專業(yè)人員彌補(bǔ)空缺；第二，與第三方機(jī)構(gòu)建立合作機(jī)制，預(yù)算單位自愿會同第三方機(jī)構(gòu)開展績效目標(biāo)填報工作，但同一項(xiàng)目績效填報與績效評價的第三方機(jī)構(gòu)不能相同。

（二）提升權(quán)威性與可操作性以防止選擇性采用

1、提升績效評價結(jié)果的權(quán)威性。第一，對“指標(biāo)庫”進(jìn)行完善并提升其質(zhì)量，建立績效評價結(jié)果完善和修正機(jī)制。對新增和存在分歧的績效評價結(jié)果，財政部門應(yīng)會同預(yù)算單位及第三方機(jī)構(gòu)，進(jìn)行聯(lián)合會審，充分溝通得到三方都認(rèn)可的結(jié)果，并及時完善或修正，不斷提升《X市預(yù)算績效評價指標(biāo)庫》的覆蓋面和質(zhì)量。

第二，確?！爸笜?biāo)庫”得到應(yīng)用。在績效評價相關(guān)規(guī)定中明確“指標(biāo)庫”的權(quán)威性，對于已有項(xiàng)目，指定《X市預(yù)算績效評價指標(biāo)庫》為對其進(jìn)行績效評價的唯一指標(biāo)來源，對于新增或確實(shí)需調(diào)整相應(yīng)指標(biāo)的項(xiàng)目，需會同財政部門且聯(lián)合至少一家其他第三方機(jī)構(gòu)共同制定或調(diào)整指標(biāo)。

第三，建立三方聯(lián)動機(jī)制，確保信息交流無障礙。建立三方聯(lián)動機(jī)制，加強(qiáng)預(yù)算單位、財政部門和第三方機(jī)構(gòu)間的交流互動，保證績效評價過程中信息交流充分且無障礙。預(yù)算單位主動提供第三方機(jī)構(gòu)所需材料，第三方機(jī)構(gòu)將評價過程中的問題及時向財政部門反映，財政部門協(xié)調(diào)解決所反映問題。

2、提升結(jié)果應(yīng)用的可操作性。在績效評價管理辦法中指明資金調(diào)整的具體數(shù)值或比例。將辦法中的“適當(dāng)增加”修改為與地方財政收入增幅保持一致或保持一個具體比例，將“相對穩(wěn)定”修改為變化幅度保持在一個具體范圍；對預(yù)算安排與之前年度績效評價結(jié)果予以同步公開，并對民眾質(zhì)疑及時作出解釋。

（三）評價與評估相結(jié)合以降低應(yīng)用時滯

預(yù)算單位會同第三方機(jī)構(gòu)開展事前績效評估，并將評估結(jié)果會同預(yù)算申報數(shù)及績效目標(biāo)表于“一上”階段報送財政部門，為財政部門的預(yù)算安排提供全面、可參考的數(shù)據(jù)及建議。目前，績效評估在各地還處于探索階段，可以采取試點(diǎn)的方式進(jìn)行，即對于資金額度在一定數(shù)值以上的項(xiàng)目開展績效評估，提高績效評估的可行性，之后再擴(kuò)圍到所有項(xiàng)目。除了試點(diǎn)績效評估外，對于資金使用較平穩(wěn)的項(xiàng)目，可以將該項(xiàng)目的績效評價提前到下一年度預(yù)算安排之前，讓績效評價結(jié)果能及時得到應(yīng)用。■