摘要：休耕是我國農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革以及農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的必然要求，是對以往粗放型土地利用方式和傳統(tǒng)耕作制度的重大變革；目前我國具備了推進(jìn)休耕制度的內(nèi)部條件、外部因素，應(yīng)該抓住機(jī)遇積極推進(jìn)、擴(kuò)大休耕試點(diǎn)；實(shí)現(xiàn)和完善耕地休耕制度需要從耕地質(zhì)量的評估與休耕地的選定、休耕的規(guī)模、休耕的補(bǔ)償機(jī)制、休耕地的集中經(jīng)營、休耕地的管護(hù)及監(jiān)測評估等方面進(jìn)行探索。

關(guān)鍵詞：休耕制度；糧食安全；休耕補(bǔ)償；耕地評估

2015年我國糧食總產(chǎn)量66060.27萬噸[1]，在喜迎糧食產(chǎn)量“十二連增”的同時，也面臨著耕地生產(chǎn)力嚴(yán)重透支的現(xiàn)實(shí)，水土流失、耕地污染、生態(tài)退化、地下水超采等問題積累疊加，威脅著中國的生態(tài)環(huán)境、土地質(zhì)量、糧食安全，引起了國家的高度重視。為保障我國糧食生產(chǎn)安全以及農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，2015年黨的十八屆五中全會首次提出“探索實(shí)行耕地輪作休耕制度試點(diǎn)”，讓部分耕地“休養(yǎng)生息”；黨的十九大報告中進(jìn)一步提出“擴(kuò)大輪作休耕試點(diǎn)”。對耕地休耕制度的探索，已經(jīng)成為學(xué)術(shù)界熱點(diǎn)，具有重要的學(xué)術(shù)價值和現(xiàn)實(shí)意義。

1.推行耕地休耕制度的必要性。

1.1耕地資源長期過度使用，資源環(huán)境惡化。目前，我國耕地數(shù)量和質(zhì)量呈雙線下降趨，2015年中國國土資源公報數(shù)據(jù)顯示，截至2014年底，我國耕地共13505.73萬公頃，全國因建設(shè)占用、災(zāi)毀、生態(tài)退耕、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等原因減少耕地面積38.80萬公頃，耕地平均質(zhì)量等別為9.97等，中低等質(zhì)量耕地占比為70.6%，總體偏低[2]；耕地污染問題嚴(yán)重，2015年中國耕地地球化學(xué)調(diào)查報告顯示，在全國受調(diào)查的 0.925億公頃耕地中（占全國耕地總面積的 68%），受重金屬中-重度污染或超標(biāo)耕地達(dá)232.5萬公頃[3]。綜合以上數(shù)據(jù)，我國耕地環(huán)境資源狀況嚴(yán)重惡化，耕地亟需休養(yǎng)生息。

1.2 耕地撂荒、棄耕大量存在，耕地未得到有效養(yǎng)護(hù)。長期以來，我們城鄉(xiāng)收入差別較大，根據(jù)2017年國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2016年城鎮(zhèn)居民人均可支配收入33616元，農(nóng)村居民人均可支配收入12363元，相差近三倍，伴隨著“打工潮”以及城鎮(zhèn)化進(jìn)程，農(nóng)村的青壯年勞動力大量向城市轉(zhuǎn)移，勞動力的缺乏導(dǎo)致耕地出現(xiàn)大量撂耕、棄耕現(xiàn)象。根據(jù)對四川、云南、貴州、重慶12個鎮(zhèn)的調(diào)研數(shù)據(jù)，測算平均撂荒地占耕地面積的3.2%左右，按 3%估算，在18億畝耕地中，撂荒地大約為5400萬畝[4]。撂荒、棄耕導(dǎo)致大量耕地不能得到有效養(yǎng)護(hù)，對我國糧食生產(chǎn)安全以及耕地生產(chǎn)力造成威脅。

1.3農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革的迫切要求。我國目前糧食供給的主要問題是需求側(cè)已經(jīng)升級，但供給側(cè)還沒有跟隨需求同步升級[5]。國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)與需求脫節(jié)，農(nóng)產(chǎn)品的有效供給率不高，糧食市場受優(yōu)質(zhì)低價的“洋糧”沖擊嚴(yán)重，出現(xiàn)“國糧入庫，洋糧入市”等現(xiàn)象。實(shí)施耕地休耕制度，一方面有利于去庫存，實(shí)現(xiàn)“藏糧于地”；另一方面有利于調(diào)整農(nóng)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，提升農(nóng)產(chǎn)品的品質(zhì)和有效供給率，增強(qiáng)我國農(nóng)產(chǎn)品的國際競爭力，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。

2.我國推行休耕制度的可能性

2.1耕地總量上有休耕的空間。糧食安全問題始終是國家安全的重中之重，必須要有一定數(shù)量的耕地面積確保糧食生產(chǎn)的安全。我國一直堅守 18 億畝（1.2×108hm2）耕地“紅線”不動搖，就是為了保持我國糧食播種面積的穩(wěn)定。根據(jù)國土資源部公布的《關(guān)于第二次全國土地調(diào)查主要數(shù)據(jù)成果的公報》，我國耕地面積為 1.35×108hm2，這意味著從耕地數(shù)量角度來看，存在一定數(shù)量的休耕地實(shí)施空間。

2.2國內(nèi)和國際糧食生產(chǎn)穩(wěn)定，國庫糧食儲備充足。我國糧食產(chǎn)量多年穩(wěn)定，根據(jù)國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2013年-2017年期間，我國糧食產(chǎn)量分別63048.20萬噸、63964.83萬噸、66060.27萬噸、66043.52萬噸、66160.72萬噸[6]，糧食生產(chǎn)穩(wěn)中有增。糧食庫存充足，從國家糧食局公布的數(shù)據(jù)得知，2006年至2015年，中儲糧最低收購價和臨儲收購共收購糧食5.6億噸；國家糧油信息中心的數(shù)據(jù)顯示，同期2006年至2015年11月，玉米實(shí)際成交8270萬噸，小麥實(shí)際成交1.38億噸，水稻實(shí)際成交8286萬噸，合計3.04億噸。換言之，2006年至2015年之間，產(chǎn)生庫存約2.5億噸。巨額的庫存量，為我國實(shí)施耕地休耕制度提供了內(nèi)部保障條件；目前全球糧食主產(chǎn)區(qū)糧食生產(chǎn)正常，供應(yīng)充裕，國際糧價總體穩(wěn)定。預(yù)計未來幾年，國際糧食市場依舊穩(wěn)健，因此，我國可從國際糧食市場進(jìn)口一定數(shù)量的糧食，讓部分耕地休耕。

綜合以上來看，我國目前已經(jīng)具備推行耕地休耕制度的內(nèi)部和外部條件，但耕地休耕制度關(guān)系糧食生產(chǎn)安全，因此，我國推進(jìn)休耕制度的基本原則是在確保國家糧食安全的前提下，謹(jǐn)慎推進(jìn)。

3.休耕制度的實(shí)現(xiàn)路徑

3.1耕地質(zhì)量的評估與休耕地的選定。對耕地質(zhì)量進(jìn)行評估，是推行耕地休耕的基礎(chǔ)工作，也是國家全面把握耕地狀況的重要依據(jù)。目前我國耕地質(zhì)量等級制度評定方法是在測算作物光溫（氣候）生產(chǎn)潛力，形成覆蓋全國的、連續(xù)的“土地質(zhì)量背景值曲面”的基礎(chǔ)上，分區(qū)域選取土壤、地形、土地利用等因素，通過測算土地自然質(zhì)量分、土地利用系數(shù)和土地經(jīng)濟(jì)系數(shù)，進(jìn)行土地自然質(zhì)量、土地利用狀況和投入產(chǎn)出水平的逐級訂正，按照乘積法計算全國可比的分等指數(shù)，以此劃分耕地質(zhì)量等別[7]。全國耕地評定為15個等別，1等耕地質(zhì)量最好，依次遞減，15等最差，對于質(zhì)量等級差、土地生產(chǎn)力低的耕地要采取自愿休耕與強(qiáng)制休耕相結(jié)合的原則，逐步推進(jìn)休耕制度。目前，我國耕地資源主要面臨地下水超采、污染、生態(tài)退化等問題，因此可在以上三個典型區(qū)域推行休耕試點(diǎn)，跟蹤查看休耕成效。需要注意的是，耕地質(zhì)量是個動態(tài)的變化過程，要建立和完善的耕地質(zhì)量等級動態(tài)監(jiān)測體系，對耕地質(zhì)量等級與產(chǎn)能變化實(shí)施全面監(jiān)測，目前我國尚未建立起完善的耕地質(zhì)量等級動態(tài)監(jiān)測體系，需要加大對此項(xiàng)工作的投入力度。

3.2休耕規(guī)模的確定。目前，已有學(xué)者對我國休耕規(guī)模進(jìn)行研究，如張慧芳等認(rèn)為中國休耕面積不應(yīng)該超過耕地總面積的 5%[8]；羅婷婷等則認(rèn)為我國休耕的極限為 0.27×108hm2，占耕地總面積比例高達(dá)20%[9]?？紤]到糧食生產(chǎn)的極端重要性，耕地休耕規(guī)模的確定，應(yīng)該綜合分析國內(nèi)糧食的產(chǎn)量、農(nóng)產(chǎn)品種植結(jié)構(gòu)配置、國家糧食存儲量、國際糧食市場行情以及休耕試點(diǎn)取得效果等因素基礎(chǔ)上進(jìn)行。目前，我國糧庫陳糧較多，國內(nèi)耕地產(chǎn)糧穩(wěn)定，國際市場糧食平穩(wěn)，應(yīng)當(dāng)抓住機(jī)遇，在保障口糧絕對安全的情況下，逐步推進(jìn)和擴(kuò)大休耕試點(diǎn)。

3.3休耕的補(bǔ)償機(jī)制。補(bǔ)償機(jī)制是推進(jìn)休耕制度的核心，補(bǔ)償?shù)闹黧w、補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)都需要綜合考慮。由于我國施行“三權(quán)分置”的耕地經(jīng)營管理模式，在實(shí)際的補(bǔ)償中，應(yīng)該遵循“誰利益受損，誰獲得補(bǔ)償”的原則，在耕地休耕的推進(jìn)過程中，耕地的實(shí)際承包者和經(jīng)營者為實(shí)際利益受損主體，應(yīng)當(dāng)作為補(bǔ)償主體；休耕地補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，應(yīng)該按照各地區(qū)農(nóng)業(yè)耕地生產(chǎn)的平均年收益作為補(bǔ)償?shù)闹匾獏⒖?，在保障農(nóng)戶利益不受損的前提下，各地區(qū)因經(jīng)濟(jì)發(fā)展不同、種植農(nóng)作物的種類不同，應(yīng)當(dāng)有所差異。需要注意得是，休耕補(bǔ)償?shù)年P(guān)系到農(nóng)民的實(shí)際權(quán)益，要做好農(nóng)戶思想工作，加強(qiáng)宣傳，使得農(nóng)戶能理解并積極響應(yīng)國家耕地休耕制度的重要戰(zhàn)略意圖，為進(jìn)一步推進(jìn)耕地休耕工作贏得良好的群眾基礎(chǔ)。

3.4休耕地的集中經(jīng)營。我國農(nóng)戶人均占有耕地面積少，耕地經(jīng)營細(xì)碎化，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平與發(fā)達(dá)國家相比普遍較低，這種經(jīng)營模式已經(jīng)不能滿足時代發(fā)展的需求。從提升土地生產(chǎn)效率、降低生產(chǎn)成本、提高農(nóng)民收入的角度來看，土地集中經(jīng)營是必然趨勢，休耕制度的實(shí)施將在一定程度上促進(jìn)農(nóng)村土地的集中經(jīng)營。土地集中經(jīng)營一般有兩種模式：一是國家或集體作為經(jīng)營主體；二是個人或企業(yè)集承包集中土地經(jīng)營。土地集中經(jīng)營有利于提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平，提高農(nóng)民收入，節(jié)約休耕行政運(yùn)行成本，有助于休耕制度的進(jìn)一步推進(jìn)。目前，我國逐步進(jìn)入老齡化社會，城鎮(zhèn)化進(jìn)程也將進(jìn)一步推進(jìn)，農(nóng)村勞動力缺乏問題將慢慢凸顯，撂荒、棄耕現(xiàn)象可能會進(jìn)一步擴(kuò)大，因此，休耕將使得一部分農(nóng)民和耕地退出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)從而釋放大量勞動力，降低生產(chǎn)成本；此外，休耕使得現(xiàn)存耕地為提升土質(zhì)而統(tǒng)一化操作甚至使耕地連片化，為耕地的機(jī)械化現(xiàn)代化操作提供可能性，從而實(shí)現(xiàn)“藏糧于地”[10]。但是，由于我國農(nóng)業(yè)人口眾多，農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移要結(jié)合城鎮(zhèn)化過程逐步推進(jìn)，給予休耕農(nóng)戶提供工作職能培訓(xùn)，優(yōu)先推薦就業(yè)崗位，保證其生活質(zhì)量不降低。

3.5休耕地的管護(hù)及監(jiān)測評估。休耕不同于撂荒，不是對耕地置之不管，而是主動讓耕地休養(yǎng)生息，是保護(hù)、養(yǎng)育、恢復(fù)地力的措施，休耕結(jié)束后需重新耕作。耕地休耕期，要積極引導(dǎo)農(nóng)民種植綠肥等養(yǎng)地作物來恢復(fù)地力，政府要提供必要的技術(shù)支持，要讓休耕地做到休而不荒、休而不廢，絕不能讓休耕的土地荒蕪；此外，還要警惕休耕后的耕地非農(nóng)化現(xiàn)象的發(fā)生。對休耕試點(diǎn)土地，要做好監(jiān)測評估工作，要對休耕地定期進(jìn)行生態(tài)環(huán)境評價，對土壤生產(chǎn)力進(jìn)行評估；引外，還需建立獎懲機(jī)制，對休耕地管護(hù)效果進(jìn)行考核評估。

4.討論

推進(jìn)耕地休耕制度，是我國農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革的必然選擇，也是保障我國農(nóng)業(yè)生態(tài)安全、實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。休耕制度的推進(jìn)將引發(fā)一系列問題：農(nóng)產(chǎn)品的自給率、休耕地的監(jiān)測評估、農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)型、休耕補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等等問題。目前，由于我國的休耕制度領(lǐng)域尚處在探索、試點(diǎn)階段，很多方面均為空白，要加強(qiáng)對休耕制度的頂層設(shè)計，同時對休耕制度所衍生的后續(xù)問題，也須謹(jǐn)慎對待。

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作者簡介：周以杰（1981-）男，漢族，江蘇淮安人，南京林業(yè)大學(xué)博士，淮陰師范學(xué)院講師，研究方向：社會生態(tài)、思想政治教育。