溫娟娟

摘要：博·羅斯坦關(guān)于政府質(zhì)量的理論從一個(gè)比較獨(dú)特新穎的角度去闡述“政府質(zhì)量”這個(gè)詞，不同于以往我們從經(jīng)濟(jì)的角度對(duì)政府質(zhì)量進(jìn)行測(cè)評(píng)，他主要從經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、腐敗、政治合法性、社會(huì)福利以及社會(huì)信任感這幾個(gè)角度去衡量政府質(zhì)量。從政治輸出這一視角去提高政府質(zhì)量，更好地保障政權(quán)的合法性，從而實(shí)現(xiàn)真正的將政府質(zhì)量轉(zhuǎn)化為廣大人民群眾的生活質(zhì)量。

關(guān)鍵詞：政府質(zhì)量 政治輸出 腐敗 合法性 社會(huì)信任

中圖分類號(hào)：D082 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-5349（2019）08-0227-02

關(guān)于政府質(zhì)量我們平時(shí)最容易想到的就是政府的工作效率、業(yè)績(jī)以及那些可以用來(lái)測(cè)量的東西，但是博·羅斯坦關(guān)于政府質(zhì)量的理論使我們對(duì)于政府質(zhì)量這一詞語(yǔ)的理解更加深刻了，除了那些可測(cè)量的經(jīng)濟(jì)層面的理解還需要從政治最本身的意義去理解，政府質(zhì)量歸根結(jié)底在于提升廣大人民群眾的生活質(zhì)量，而不是落到政府身上。

一、政府質(zhì)量概念的引出

在安哥拉的首都羅安達(dá)的貧民區(qū)，人們飲用被污染過(guò)的本格拉河的河水，從而使非洲爆發(fā)了最嚴(yán)重的一場(chǎng)霍亂。導(dǎo)致問(wèn)題嚴(yán)重的癥結(jié)并不是因?yàn)槿狈こ淘O(shè)施、清潔的水源，而是由于水資源保護(hù)、定價(jià)以及分配等問(wèn)題缺乏有效的管理，設(shè)備投資、權(quán)錢交易、工程外包以及市場(chǎng)片面追逐利益這些腐敗現(xiàn)象層出不窮，政府的責(zé)任不明確是導(dǎo)致這場(chǎng)霍亂的根源。由此引出了“政府質(zhì)量”這一詞。

我們對(duì)于政府質(zhì)量的定義往往存在缺憾和局限：定義過(guò)于寬泛，牽涉太廣，既包括了政治輸入的過(guò)程即選擇、監(jiān)管、更換政府的過(guò)程，也包括了政治輸出的過(guò)程，即政府制定貫徹有效政策的能力和公民對(duì)政策制度的接受程度，功利主義色彩明顯，將政府施行善政簡(jiǎn)單定義為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，認(rèn)為腐敗現(xiàn)象的消除即政府質(zhì)量高；意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域內(nèi)認(rèn)為“小即好”，認(rèn)為政府管得越少越好，將政府質(zhì)量定義在程序方面而不是實(shí)質(zhì)方面，容易出現(xiàn)“柏拉圖主義”，但虛無(wú)的道德在現(xiàn)實(shí)中往往是困難重重的。

國(guó)家往往通過(guò)兩個(gè)方面與公民打交道。一個(gè)是“輸出”即獲取公共權(quán)力方面；另一個(gè)是“輸入”即行使公共權(quán)力方面。政治平等意味著必須公平對(duì)待政治體系的“輸入”，然而在“輸入”方面，披著“政治平等”的外衣的民主國(guó)家很多時(shí)候政府質(zhì)量低，多數(shù)選民可能選擇支持腐敗的政客。毋庸置疑的民主結(jié)果也可能有失公正?！罢屋敵觥奔慈缛粜惺构矙?quán)力，其公平與否才是政府質(zhì)量的真正基礎(chǔ)。

二、與政府質(zhì)量相關(guān)的概念

腐敗、合法性、社會(huì)福利以及社會(huì)信任都與政府質(zhì)量相關(guān)，我們可以通過(guò)了解這些變量與政府質(zhì)量之間是如何相互影響的以及如何通過(guò)這幾個(gè)方面去提高政府的質(zhì)量。

（一）關(guān)于腐敗

腐敗作為影響政府質(zhì)量的一個(gè)變量，它與政府質(zhì)量的關(guān)系呈負(fù)相關(guān)，即腐敗現(xiàn)象出現(xiàn)得越少，則表明政府的質(zhì)量越高。但腐敗不是政府質(zhì)量的唯一變量，即社會(huì)腐敗現(xiàn)象少并不是說(shuō)政府質(zhì)量高。

譬如雖然印度已經(jīng)出臺(tái)了嚴(yán)厲措施打擊醫(yī)療行業(yè)中的腐敗勒索，可陋習(xí)仍然盛行。這種發(fā)生在醫(yī)療行業(yè)的腐敗現(xiàn)象在大多數(shù)國(guó)家中居于行業(yè)腐敗前幾位。在當(dāng)前健康和治理文獻(xiàn)中，分析國(guó)民健康、醫(yī)療和政府質(zhì)量關(guān)系的研究很少，政府質(zhì)量對(duì)公共醫(yī)療開(kāi)支的效率起到核心作用，在政府質(zhì)量高的國(guó)家，人們信任政府甘愿賦稅以保證醫(yī)療高標(biāo)，而政府質(zhì)量低則與此相反，形成一個(gè)惡性循環(huán)：醫(yī)療費(fèi)用本身高，再加上醫(yī)保覆蓋范圍小，一些人沒(méi)有醫(yī)?；蛘卟辉附会t(yī)保，則陷入極度貧困狀態(tài)，而民眾是這條健康惡化效應(yīng)鏈條上的受害者，因此，腐敗，尤其是醫(yī)療行業(yè)的腐敗是政府質(zhì)量的天敵。

（二）關(guān)于政治合法性

博·羅斯坦講述了代議制民主和政府的關(guān)系，介紹了當(dāng)年布什政府卯足了勁要在伊拉克推行全民選舉制民主從而試圖建立合法政權(quán)，最終以失敗告終。雖然伊拉克人民渴望推翻獨(dú)裁暴君，希望新政府由人民投票產(chǎn)生。事實(shí)證明單靠民主選舉是不能建立合法性的。讓人民獲益、提供良好的公共物品和公共服務(wù)這些行為通過(guò)選舉、立法來(lái)實(shí)現(xiàn)，這可能使得少數(shù)掌權(quán)人背后操縱實(shí)現(xiàn)表面形式上的合法性。他反對(duì)把選舉制度視為創(chuàng)建政府合法性中堅(jiān)定支柱，認(rèn)為不能夸大選舉制民主的作用，但并不否認(rèn)這種形式存在的合理性。合法性的創(chuàng)建、維護(hù)、推翻更多受到政治體系輸出層面而非輸入層面的影響。說(shuō)明了政府質(zhì)量對(duì)于合法性創(chuàng)建的重要性。

比如，挪威選民教育程度高，北海石油帶來(lái)豐厚收入，國(guó)家穩(wěn)定、福利政策好、民族單一、社會(huì)信任度高、社團(tuán)活躍，極少人違背人權(quán)、自由。但是其民主代議制卻磕磕絆絆，政府議會(huì)環(huán)節(jié)每個(gè)鏈條都不堪一擊，政黨選舉不得人心，選舉結(jié)果和政策制定的聯(lián)系不復(fù)存在，議員的聲望下跌。像這種合法性的崩塌現(xiàn)象在全球普遍存在。這主要是因?yàn)楫?dāng)公民面對(duì)貫徹公共政策的政府官員時(shí)，他們心中有很高的期待，因?yàn)樗麄兪窃诠交A(chǔ)上根據(jù)自己意愿選出的。較之政治輸入層面，公民一般與輸出面即行政部門打交道的頻率高、時(shí)間長(zhǎng)，這是因?yàn)檩敵鰧用骊P(guān)系到公民的實(shí)際生活，行政部門的特點(diǎn)直接決定公民對(duì)政治體系的看法。因此，創(chuàng)建合法性有兩個(gè)原則：平等基礎(chǔ)上的輸入層面和真正體現(xiàn)民意的輸出層面，由此可見(jiàn)提高政府質(zhì)量的重要性。

（三）關(guān)于社會(huì)福利

作者通過(guò)解釋各國(guó)福利制度不同的原因指出了政府質(zhì)量對(duì)社會(huì)福利制度落實(shí)的重要性。首先介紹了現(xiàn)代福利國(guó)家，即使它們的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相當(dāng)，社會(huì)福利制度卻大相徑庭。按照新古典主義經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，人們基于實(shí)用主義對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的態(tài)度的不同而產(chǎn)生不同的保障體系。在激烈的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中，社會(huì)保險(xiǎn)效率低理應(yīng)被高效率體系所取代，但現(xiàn)實(shí)卻并不是。所以從經(jīng)濟(jì)、制度、文化、信仰、宗教、新古典主義經(jīng)濟(jì)學(xué)的實(shí)用主義對(duì)待風(fēng)險(xiǎn)的態(tài)度并不能準(zhǔn)確解釋各國(guó)福利保障力度和廣度的區(qū)別，而比較成功地解釋這一現(xiàn)象的是權(quán)力資源理論。

權(quán)力資源理論認(rèn)為福利國(guó)家存在的差異體現(xiàn)了“與階級(jí)相關(guān)的分配沖突和派別政治”。認(rèn)為國(guó)家福利制度存在的廣度和深度上的差別是由于階級(jí)因素引起的。認(rèn)為工薪階層人數(shù)多，代表中下層人民的利益，他們掌握的政治資源越多，那么福利國(guó)家所提供的服務(wù)就會(huì)變得更加廣泛和全面、普及和慷慨。不同的社會(huì)階層面臨不同的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，理性的工薪階層也希望獲得某種應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的保障，但是由于腐敗的原因，工薪階層對(duì)政府不信任，與其向國(guó)家尋求這種保障不如依靠工會(huì)等民間組織，大家不愿交稅，不相信政府能夠提供公共服務(wù)。因此，權(quán)力資源論的因果邏輯基礎(chǔ)過(guò)于“單薄”，忽視了公眾對(duì)政策的反饋機(jī)制，忽視了這種政治因素，有了政治保障即政府質(zhì)量，工薪階層才有望成功從國(guó)家獲取社會(huì)保障或再分配支持。因此，政府質(zhì)量對(duì)于政府福利政策的貫徹和真正落實(shí)是十分關(guān)鍵的。

（四）關(guān)于社會(huì)信任

社會(huì)信任作為一種社會(huì)資本是基于互惠的人際普遍信任的關(guān)系網(wǎng)。從個(gè)人層面來(lái)講，如果人們相信社會(huì)上絕大多數(shù)人是可以信任的，那么他們對(duì)民主的態(tài)度會(huì)更加積極，會(huì)積極參與政治，更加寬容信任他人。從社會(huì)層面來(lái)講，居民信任度越高，則民主制度運(yùn)作得越好，經(jīng)濟(jì)則更加開(kāi)放。經(jīng)濟(jì)發(fā)展得越快，犯罪腐敗便越少。社會(huì)信任是非正式制度的代表，非正式制度是考量他人的固體思維模式體系，社會(huì)信任能夠產(chǎn)生這樣的效應(yīng)：一團(tuán)體或者社會(huì)內(nèi)，絕大多數(shù)代理人默認(rèn)大部分人可信任，交易成本便降低，合作便會(huì)產(chǎn)生互利共贏；若缺少社會(huì)信任，那么集體行動(dòng)便會(huì)產(chǎn)生困境。

對(duì)政府機(jī)構(gòu)的信任、社會(huì)信任和平等之間存在著一種因果關(guān)系：平等和高政府質(zhì)量對(duì)信任和社會(huì)政策產(chǎn)生強(qiáng)化效應(yīng)，緊接著又“反饋”提高信任度和減少不平等，全民性的社會(huì)福利政策為社會(huì)帶來(lái)一種積極的平衡。若國(guó)家不平等問(wèn)題嚴(yán)重，政府腐敗，不信任就會(huì)自我繁殖，產(chǎn)生一種消極平衡，最終出現(xiàn)社會(huì)陷阱。全民性的社會(huì)福利項(xiàng)目使得那些收入多的人不會(huì)因此就獲得的福利多，相比較與按需劃分項(xiàng)目，更能提高社會(huì)信任。因?yàn)樗鼤?huì)進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)平等，富人會(huì)愿意付出經(jīng)濟(jì)代價(jià)，因?yàn)樽约阂矔?huì)獲利，并且窮人也不會(huì)因?yàn)椤疤厥狻倍腿艘坏龋瑥?qiáng)化了社會(huì)信任。而要推行全民性社會(huì)福利項(xiàng)目需要一定的政府質(zhì)量，若政府腐敗，政府效率低下，就會(huì)為自己的團(tuán)體利益著想而忽視其他大多數(shù)人的利益。此項(xiàng)目稅收要求高，需要一定的政府支出，若政府質(zhì)量低，該項(xiàng)目政策難以實(shí)行，因此，政府質(zhì)量在提高社會(huì)福利政策實(shí)施效率方面起到關(guān)鍵作用。

新加坡和牙買加，兩個(gè)幾乎處于相同經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和社會(huì)福利水平的國(guó)家走向了相反的道路。它們都曾是殖民地，并且都渴望獨(dú)立和強(qiáng)大，而從現(xiàn)狀來(lái)看，新加坡的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平遠(yuǎn)高于牙買加，用來(lái)衡量社會(huì)福利的國(guó)民健康指數(shù)更是如此。而牙買加社會(huì)問(wèn)題嚴(yán)重，社會(huì)動(dòng)蕩不安，是全球社會(huì)信任感最低的國(guó)家。從它們的政治發(fā)展之路看：牙買加的民主成了庇護(hù)主義。政壇被兩大政黨長(zhǎng)期占據(jù)，交替執(zhí)政，針鋒相對(duì)。盡管引用民主價(jià)值觀，但是執(zhí)政者為達(dá)目的無(wú)視章程，任人唯親，腐敗嚴(yán)重從而導(dǎo)致政治暴亂，公民對(duì)公共行政和法律制度備感失望。而新加坡卻從獨(dú)裁統(tǒng)治邁向高政府質(zhì)量，公務(wù)員隊(duì)伍廉潔、法制成熟，政府辦事效率高，在經(jīng)濟(jì)和福利方面政府積極作為。由此可見(jiàn)，政府質(zhì)量對(duì)于社會(huì)福利制度落實(shí)、實(shí)現(xiàn)人民的切身利益的重要性。

政府質(zhì)量這個(gè)詞對(duì)我們來(lái)說(shuō)是個(gè)比較新穎的詞，從政治輸出層面去提高政府工作效率從而施行善政對(duì)于當(dāng)今政府提高政府質(zhì)量來(lái)說(shuō)有很好的借鑒意義。政府質(zhì)量的提出對(duì)當(dāng)下的中國(guó)國(guó)家治理能力建設(shè)與提高以及如何看待腐敗、社會(huì)信任、不平等與社會(huì)制度、政府質(zhì)量的關(guān)系提供了新的思路和結(jié)論。

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責(zé)任編輯：孫瑤