陳福麟

（新疆大學(xué) 人文學(xué)院，新疆 烏魯木齊 830046）

一、新疆統(tǒng)稅之沿革

統(tǒng)稅由厘金發(fā)展而來，新疆于1856年開辦厘金，1878年后于疆內(nèi)各地設(shè)置厘卡征收厘金，1882年5月，新疆停辦厘金。1885年劉錦堂督辦新疆軍務(wù)時(shí)，復(fù)開厘金，1892年11月，因俄商包攬運(yùn)貨，致新疆稅銀大量外流，巡撫陶模奏請(qǐng)清政府暫行停止。由于清末厘金積弊太甚，實(shí)行兩起兩驗(yàn)制度，手續(xù)繁雜，設(shè)卡太多，厘金局卡委員，司事巡丁，盤剝商民，侵吞國庫，清政府力求改革，光緒二十九年（1903年）三月，護(hù)理江西巡撫柯逢時(shí)奏陳江西厘金積弊太深，建議改辦統(tǒng)捐，將以往的兩起兩驗(yàn)制改為一次征收，同年十二月戶部奏請(qǐng)飭各省仿江西籌辦百貨統(tǒng)捐，當(dāng)時(shí)響應(yīng)者寥寥，僅湖北、廣西、甘肅、新疆等省[1]62，1908年新疆改厘金為統(tǒng)稅。北京政府時(shí)期，厘金一項(xiàng)，諸地所稱不一，有稱厘金者，有稱統(tǒng)捐者等，但實(shí)質(zhì)仍是貨物稅，各地征收方法也不一致，楊增新時(shí)期新疆一直沿用統(tǒng)稅這一名稱。關(guān)于厘金的性質(zhì)，學(xué)術(shù)界有多種觀點(diǎn)①，但楊增新時(shí)期，新疆統(tǒng)稅是一種商品稅，其收入的增減可以直觀的反映出新疆商務(wù)及對(duì)外交涉之變化。

二、統(tǒng)稅的征收方式

1908年，改統(tǒng)稅后，“起運(yùn)各貨，自首局按起、落兩稅一次繳納，以后運(yùn)往何處，概不重征。征收標(biāo)準(zhǔn)：粗貨280市斤為一擔(dān)，收銀五兩；細(xì)貨240市斤為一擔(dān)，收銀6兩。”[2]民國后仍沿用二次征收制，新疆省統(tǒng)稅由省政委員專辦，各處設(shè)統(tǒng)稅局卡，民國六年（1917年）后曾設(shè)十七局卡，每年劃定比較數(shù)，按月征收，如阿克蘇每年定比較數(shù)庫平銀七千五百兩，庫車每年定比較數(shù)庫平銀一萬二千五百兩，從正稅之內(nèi)提一兩五錢作為辦公銀兩，在統(tǒng)稅內(nèi)還每百加收商捐二兩五錢，即所謂的二五商捐，用于彌補(bǔ)宣統(tǒng)二年（1910年）省城火災(zāi)公家墊撥之款。后因?yàn)榻y(tǒng)稅征收不理想，新疆國稅廳籌備處處長(zhǎng)呈明財(cái)政部，首先將庫車、阿克蘇統(tǒng)稅分別包予維吾爾族商人阿立木阿吉與乃買提賢。中央財(cái)政部于民國二年（1913年）九月指令新疆國稅廳籌備處“查該省僻處邊隅，情勢(shì)與內(nèi)地稍異，即辦法亦不必強(qiáng)同，所請(qǐng)由商包辦一節(jié)，故準(zhǔn)暫行試辦一年，以觀后效，俟期滿時(shí)再將辦理情形報(bào)部，核定辦法”[3]。從史料來看，包辦統(tǒng)稅的人員有維吾爾族商人、卸任官員、漢族商人、商號(hào)、統(tǒng)稅局局員等，如民國二年（1913年）九月二十三日，新疆國稅廳籌備處在致財(cái)政部的咨中，提到裁缺若羌縣典史李開榮因求缺無望、官囊空虛，墾請(qǐng)包收哈密統(tǒng)稅。至民國四年（1915年）時(shí)，新疆已有六局統(tǒng)稅交商包辦。

中央對(duì)新疆統(tǒng)稅征收情況較為重視，民國五年（1916年）五月十八日，財(cái)政部致電新疆國稅廳籌備處要求將委員包辦后，統(tǒng)稅征收是否有流弊，收數(shù)能否增加，稅則如何規(guī)定，有無整頓之方法等問題詳細(xì)電呈財(cái)政部以備查核。民國三年（1914年），財(cái)政部認(rèn)為統(tǒng)稅包辦內(nèi)有認(rèn)捐、包厘跡同包攬，通飭整頓，新疆省根據(jù)財(cái)政部的飭令將吐魯番、庫車、阿克蘇三稅局包商取締，改由政府委員專辦，但稅收總無增加。新疆地方政府認(rèn)為新疆民族成分復(fù)雜，語言多隔閡，稅收人員遂趁機(jī)舞弊，不如包辦，一方面可以杜絕舞弊，另一方面隨著百姓生活水平的提高，還可以增加稅收，遂決定暫時(shí)將和田、莎車、伊犁三局統(tǒng)稅包商承辦，后包稅范圍不斷擴(kuò)大，民國四年（1915年）九月一日起，古城統(tǒng)稅交由商民楊文炳辦理；四年（1915年）十月一日起，塔城統(tǒng)稅包于委員黃崇愨辦理；庫車統(tǒng)稅復(fù)于四年（1915年）十一月六日起，由維吾爾族商人包辦；阿克蘇統(tǒng)稅也于四年（1915年）十二月起，包于委員彭瑩炤辦理；迪化統(tǒng)稅于五年（1916年）一月一日起交趙永福包辦；哈密統(tǒng)稅自五年（1916年）四月十二日交李開榮包辦；吐魯番統(tǒng)稅復(fù)于五年（1916年）二月一日起由王禹敷包辦，五月一日改由熊瑾儒包辦；巴楚統(tǒng)稅于五年六月中旬由唐寶廉包辦……后陸續(xù)收回，由政府派員辦理，僅和田、莎車、伊犁三區(qū)包于維吾爾族商人承辦。

關(guān)于包辦手續(xù)，一般是先由商人向統(tǒng)稅局提出包辦請(qǐng)求，并且愿意在原定比較數(shù)的基礎(chǔ)上加數(shù)百或數(shù)千兩或萬兩稅銀，每年要先向財(cái)政廳或者就近之道庫呈繳一季押款，一般以一年為期，期滿如要續(xù)包，再行另議。包稅人員，必須由殷實(shí)商號(hào)作保，取具商號(hào)號(hào)章、保結(jié)各二份，并需要出具承包圖記、甘結(jié)，所有手續(xù)齊全，由財(cái)政廳發(fā)給委令準(zhǔn)其包辦。所收稅銀按月允攤，隨時(shí)解報(bào)，交由省庫或各道庫，庫出收據(jù)。每有商人包辦，財(cái)政廳都要求其嚴(yán)格按照統(tǒng)稅章程辦理，不得拖欠稅款，不得浮收累民。關(guān)于稅率，1920年新疆統(tǒng)稅稅率大致為2%左右[4]，至1927年大致為值百抽三四之間。

三、統(tǒng)稅所顯弊端及監(jiān)督方式

統(tǒng)稅稅務(wù)弊竇叢生，不一而足。有征收稅多填報(bào)稅少，名曰“大頭小尾”。所謂“大頭小尾”者即賚核少填，而稅多填是也；有彼此稅局通同舞弊名曰“截發(fā)少條”，所謂“截發(fā)少條”者即稅貨不填正式聯(lián)單，但求通過他局是也；有稅局伙同商人舞弊，商人則少納稅金，局員則少填稅票者；有商人不明稅章，而局員任意浮收者；有稅雖照章征收，而減少貨物作報(bào)者；有商人以細(xì)貨報(bào)作粗貨，希圖減少稅銀者；有局員爭(zhēng)征局外貨物稅，違章減讓以廣招徠者；有巡司故意刁難，在稅外需索貨貲者等。對(duì)此楊增新規(guī)定：“凡有統(tǒng)稅局地方兼辦關(guān)稅者，由縣知事自九月一日為始，每星期親赴統(tǒng)稅局稽核關(guān)稅一次，月終除由統(tǒng)稅局照例分報(bào)外，再由縣知事查照聯(lián)單存根、造具詳細(xì)貨數(shù)、稅數(shù)清冊(cè)二本，一赍財(cái)政廳，一赍本公署備核。并由縣知事抽查商貨重量及稅率是否與章程相符，如局員有以關(guān)稅混為統(tǒng)稅，致關(guān)稅之收入短絀，以及以上所言種種情弊，由各縣知事隨時(shí)調(diào)查，據(jù)實(shí)呈報(bào)，即將該局員撤懲，該各縣知事如或瞻徇情面，朋比為奸，一經(jīng)訪查得實(shí)，亦或被控有據(jù)，并即一并撤換，以示懲創(chuàng)?！盵5]39-40

四、涉外稅務(wù)問題

楊增新時(shí)期，根據(jù)清末中俄、中英條約之規(guī)定，外商在天山南北貿(mào)易暫不納稅，華商在新疆貿(mào)易由政府收取統(tǒng)稅，統(tǒng)稅的征稅對(duì)象一般包括華商販運(yùn)各貨物及外國商人販運(yùn)并在新疆銷售之貨物。統(tǒng)稅是大宗收入，政府歷來重視，對(duì)于外人所運(yùn)之貨，中俄有條約規(guī)定免稅，但這是指販運(yùn)洋貨，如果販運(yùn)中國土貨回國，則必需按照陸路通商章程規(guī)定之路線出境，并不許在新疆沿途灑售，如有違反即扣留貨物，若所運(yùn)貨物為中國所產(chǎn)，并在新疆境內(nèi)銷售者，必須在起運(yùn)之地由當(dāng)?shù)囟惥终鞫?，后發(fā)給稅票，貨、照、稅票相符，所過各卡不再征稅。

清末至楊增新時(shí)期，新疆英俄勢(shì)力借侵略特權(quán)，不僅不繳納洋貨貿(mào)易之稅，且其販運(yùn)中國土貨至新疆各地銷售也是能逃就逃。如民國六年（1917年），俄商販運(yùn)庫車土貨至伊犁銷售，拒不納稅，楊增新即指示此與約章不符，且有礙華商生計(jì)，于國家稅收極為不利，并請(qǐng)外交部極力交涉。此外，英俄領(lǐng)事及商人還千萬百計(jì)售發(fā)小條給華商以取利，而華商為求免稅也積極勾結(jié)英俄勢(shì)力或串通俄商包攬庇護(hù)，或買俄約小條、或買俄領(lǐng)空白小運(yùn)單、俄空白護(hù)照，借英俄勢(shì)力之包庇拒不納稅。這種情況在當(dāng)時(shí)相當(dāng)普遍，史料檔案中記載有大量楊增新關(guān)于處理英俄領(lǐng)事、鄉(xiāng)約、商人發(fā)售小票，包庇華商偷稅的指令。如民國三年（1914年）五月阿庫稅局報(bào)稱：“前月俄約包庇華商色里木乾貨十五馱，英商約沙一必而力包庇喀什華商于買阿吉白布二千余丈，均經(jīng)查獲要求免究放行，該月等發(fā)行小票每張售銀數(shù)兩不等，視稅銀多少為定語等?！盵5]2257民國六年（1917年）一月二十一日，楊增新咨外交、財(cái)政兩部文中大概陳述了新疆統(tǒng)稅被俄商包庇，致收入減少的情形。

統(tǒng)稅是國庫收入大宗，統(tǒng)稅衰則國庫益絀。英俄勢(shì)力包庇華商，給新疆稅收帶來了巨大的損失，“昔每年稅收減去十分之二三，今則每歲稅收減去十之五六矣”[5]1194。民國四年（1915年）十一月十一日，楊在給外交部的咨文中稱“現(xiàn)在小條之案已有數(shù)十起之多，以后南疆稅務(wù)日行退落；若不設(shè)法禁止，于新疆稅務(wù)弊害不可勝言”[5]2261，對(duì)于這種情況，新疆省地方政府一方面與英俄領(lǐng)事嚴(yán)正交涉，要求約束各國鄉(xiāng)約、商人，不得再濫發(fā)小票包庇華商，另一方面電達(dá)中央政府，要求由外交部出面與俄國交涉，同時(shí)指令地方官“極力磋商，務(wù)將小票禁革以重稅務(wù)”。發(fā)現(xiàn)華商依賴英俄之包庇而不納稅者，在證據(jù)確實(shí)的情況下嚴(yán)肅處理，如民國三年（1914年）五月，俄商哈生木阿吉、英商烏拉買黑買提持小票包庇伽師縣托古達(dá)之貨，“來局壓批，強(qiáng)悍異?！苯?jīng)發(fā)現(xiàn)后嚴(yán)令其照章納稅，并摹結(jié)以后再不得假冒。又如庫車統(tǒng)稅局呈報(bào)纏商司的克假冒俄商希圖偏稅，被發(fā)現(xiàn)后，繳納稅款湘平銀一九二兩九錢七分，出具稅票，之后該司的克卻又賄賂俄商，要求退還稅款，且該員所運(yùn)所謂洋糖十八包者，經(jīng)查驗(yàn)純系土布，楊即指令將其貨物查扣并照章懲辦。又如，民國六年（1917年）九月二十五日，和田商民胡大拜提由英國販貨入境，持英商小票抗稅，楊增新指令和田知事扣留貨物，如數(shù)將稅銀九十六兩追回，并加倍處罰，以示懲戒。此外，還規(guī)范俄商運(yùn)貨手續(xù)，使其不能作弊包庇華商。由于俄商種種橫行不法行為，所以楊增新于七年（1918年）四月五日咨國務(wù)院、外交部請(qǐng)向俄使提議將舊約修改或另擬辦法暫救目前。八年（1919年）六月四日，楊增新又電達(dá)中央，希望趁一戰(zhàn)后召開巴黎和會(huì)之機(jī)，將修改稅法之意，提交巴黎和會(huì)“諒邀各國贊同，萬一格于成例，礙難提交大會(huì)，即請(qǐng)正式與俄使嚴(yán)重交涉先行廢棄暫不納稅字樣，及早改訂稅則?！盵6]1176八年（1919年）三月十二日楊增新明確通令各屬：“準(zhǔn)北京外交部電，英俄兩使抗議征稅事，前準(zhǔn)上年底又電，經(jīng)以中俄改訂條約第十五款載明，準(zhǔn)俄民出入販運(yùn)各國貨是暫不納稅專指運(yùn)貨出入而言，若購?fù)霖浫栽谛陆N售，亦欲免稅則是同華貨，同在華境，外商免納，華商納稅，殊欠公允，按照約章亦無此明文。英俄各商在新省售賣土貨，令與華商一律納稅，向系如此辦理，應(yīng)免置疑等語駁覆該使在案，近彼未在言。如英俄各領(lǐng)事仍持異議希與切實(shí)辯駁”[6]1177-1178，即便是這樣，俄商漏稅、包庇華商事件還是層出不窮。雖然辦理統(tǒng)稅困難諸多，但楊增新時(shí)期，新疆統(tǒng)稅收入從總體上來看是不斷增長(zhǎng)的，具體收入數(shù)據(jù)見表1：

表1 新疆歷年統(tǒng)稅收入數(shù)

為了更加詳細(xì)地展現(xiàn)楊增新時(shí)期新疆統(tǒng)稅收入情況，特依據(jù)馬振犢、苗普生主編《民國時(shí)期新疆檔案匯編》中記載新疆財(cái)政收入較為完整的民國五年（1916年）、十年（1921年）、十五年（1926年）的檔案，對(duì)統(tǒng)稅在該幾年份占稅收總額之比列統(tǒng)計(jì)如下，見表2。

表2 個(gè)別年份統(tǒng)稅收入及占稅收收入之比統(tǒng)計(jì)表

由表2可知，在稅收總收入中，統(tǒng)稅占比大且穩(wěn)定，統(tǒng)稅的穩(wěn)定增長(zhǎng)是新疆財(cái)政總收入逐步增長(zhǎng)的一個(gè)重要因素，這是一種規(guī)模報(bào)酬遞增效應(yīng)，而這種效應(yīng)又使得統(tǒng)稅不斷強(qiáng)化與穩(wěn)定，沿著這種路線，“經(jīng)濟(jì)和政治制度的變遷可能進(jìn)入良性循環(huán)，迅速優(yōu)化，也可能順著原來的錯(cuò)誤路徑滑下去，鎖定在某種無效率的狀態(tài)?！盵1]121統(tǒng)稅收入的不斷遞增，為當(dāng)時(shí)極為拮據(jù)的新疆財(cái)政提供了穩(wěn)定的收入來源，從而使新疆政府能夠在此基礎(chǔ)上另外再采取其他一些財(cái)政政策，增加總收入，以保證政府的正常運(yùn)作，雖然統(tǒng)稅屬厘金性質(zhì)，具有阻礙商業(yè)的弊端，但從上述層面出發(fā)，結(jié)合當(dāng)時(shí)新疆工商各業(yè)落后，財(cái)政收入困難，而支出卻不斷增加的實(shí)際，統(tǒng)稅對(duì)于當(dāng)時(shí)的新疆是有積極意義的。

五、結(jié)語

田賦、稅收歷來為新疆財(cái)政收入之大宗，楊增新執(zhí)政新疆十七年，新疆田賦、稅收收入不斷增加，但就各項(xiàng)收入在總收入中所占比例來看，田賦呈不斷下降的趨勢(shì)，從民國五年（1916年）的61.06%下降到民國十五年（1926年）的42.15%，而稅收收入占比不斷增加，從民國五年（1916年）的30.5%增加至民國十五年（1926年）的53.18%②。在稅收收入中，統(tǒng)稅又是一大項(xiàng)，占總收入之比大且穩(wěn)定，相比于此時(shí)期內(nèi)地部分省份的厘金而言，新疆統(tǒng)稅征收手續(xù)簡(jiǎn)便，稅率較低，但因新疆與內(nèi)地聯(lián)系不便，商人往來不便，故商務(wù)不發(fā)達(dá)，再加上英俄商人不僅不納稅還包庇華商偷稅漏稅等原因，使新疆統(tǒng)稅數(shù)年無多大起色。但從總體變化趨勢(shì)上來看，新疆省統(tǒng)稅逐年增加，尤其是民國八年（1919年）以后，新疆統(tǒng)稅增加數(shù)額較大，這反映了新疆商務(wù)的逐漸繁盛，同時(shí)也是中國與蘇（俄）逐步恢復(fù)通商后，中國政府收回部分稅收主權(quán)的體現(xiàn)。統(tǒng)稅收入的不斷增加及其在稅收總收入中占比的穩(wěn)定是新疆財(cái)政不斷優(yōu)化的表現(xiàn)之一，也是楊增新時(shí)期，新疆地方政府正常運(yùn)轉(zhuǎn)的一大財(cái)政保障。

楊增新在稅收上注重維護(hù)國家主權(quán)及華商利益，對(duì)外國商人販運(yùn)華貨在新疆境銷售而不向新疆地方政府納稅及包庇華商逃稅的現(xiàn)象極為重視，曾數(shù)次要求地方官對(duì)此種情形必須照章嚴(yán)收。還積極與英俄領(lǐng)事交涉，也請(qǐng)求中央通過外交手段與英俄政府交涉，以企重稅務(wù)，重主權(quán)，并最終挽回了過去數(shù)十年，新疆省在對(duì)外交往中喪失的稅權(quán)，正如斯文·赫定所說“他差不多是過去時(shí)代末的一個(gè)代表，具有最高度的中國偉大的舊道德、傲氣和愛國心?！盵7]

注釋：

①關(guān)于厘金性質(zhì)，可參見：陸景琪.試論清代厘金制度[J].文史哲，1957（2）：47-48；北京經(jīng)濟(jì)學(xué)院財(cái)政教研室編.中國近代稅制概述[M].北京：北京經(jīng)濟(jì)學(xué)院出版社，1988：31。

②此數(shù)據(jù)均根據(jù)：苗普生、馬振犢.民國時(shí)期新疆檔案匯編1912-1927[M].南京：鳳凰出版社，2015年；張大軍.新疆風(fēng)暴七十年[M].臺(tái)北：蘭溪出版社，1980年.相關(guān)數(shù)據(jù)計(jì)算而得。