劉海軍 王平

[摘|菀猐依托協(xié)商民主的理念與制度優(yōu)勢(shì)，是新時(shí)代我國(guó)基層黨建的重要進(jìn)路。我國(guó)基層黨建在規(guī)范性與開(kāi)放性建設(shè)上存在一定的發(fā)展困境：基層黨建規(guī)程存在一定的“碎片化”現(xiàn)象；基層黨建的管理服務(wù)體系有待進(jìn)一步健全。協(xié)商民主為基層黨建提供了理念支撐，提升基層黨組織的引領(lǐng)力、號(hào)召力，有效地克服黨建規(guī)程的“碎片化”現(xiàn)象；它也為基層黨建創(chuàng)設(shè)長(zhǎng)效的制度依托，提升基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)力、服務(wù)力，促進(jìn)基層黨組織的管理服務(wù)體系的優(yōu)化健全。必須構(gòu)建協(xié)商民主依托下的基層黨建實(shí)踐路徑：貫徹協(xié)商民主基本理念，厘定協(xié)商議程中基層黨組織的角色；推動(dòng)基層黨組織的權(quán)威性建設(shè)，塑造基層協(xié)商的“主心骨”；構(gòu)建“黨建+”的基層制度體系，實(shí)現(xiàn)黨對(duì)基層治理的領(lǐng)導(dǎo)。

[關(guān)鍵詞]新時(shí)代；協(xié)商民主；基層黨建；全面從嚴(yán)治黨

[中圖分類號(hào)] D267[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A[文章編號(hào)] 1008-4479（2019）01-0060-07

基層黨建是貫徹全面從嚴(yán)治黨的重要抓手，協(xié)商民主則是推進(jìn)我國(guó)新時(shí)代基層黨建的重要進(jìn)路。2017年3月7日，習(xí)近平總書記在參加十二屆全國(guó)人大五次會(huì)議時(shí)強(qiáng)調(diào)，“推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨，必須做好抓基層、打基礎(chǔ)的工作，使每個(gè)基層黨組織都成為堅(jiān)強(qiáng)戰(zhàn)斗堡壘”；2017年10月18日，習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)，必須“擴(kuò)大基層黨組織的覆蓋面”，強(qiáng)化基層黨組織的組織力并突出其政治功能。[1]（pp37～38）依托社會(huì)主義協(xié)商民主的理念與制度優(yōu)勢(shì)，已然成為新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義基層黨建的重要進(jìn)路。因此，必須將社會(huì)主義協(xié)商民主有效地嵌入到基層黨建的理念創(chuàng)新與制度建設(shè)當(dāng)中，進(jìn)而有效地實(shí)現(xiàn)基層黨建由封閉態(tài)勢(shì)走向融入與領(lǐng)導(dǎo)基層治理的實(shí)踐當(dāng)中。

一、基層黨建的發(fā)展困境：基于規(guī)范性與開(kāi)放性的視角

黨建規(guī)程與管理服務(wù)體系構(gòu)成基層黨建的基本內(nèi)容，也是提升基層黨建規(guī)范性與開(kāi)放性的重要依托。黨建規(guī)程能夠保證基層黨建“有規(guī)可依”、“有程可循”，減少基層黨建的失序行為與失范現(xiàn)象；基層黨建的管理服務(wù)體系主要包括干部選舉制度、黨務(wù)決策制度、黨務(wù)監(jiān)督制度和公共服務(wù)制度，構(gòu)建健全的管理服務(wù)體系能夠有效地提升基層黨建的開(kāi)放性。新時(shí)代我國(guó)基層黨建在黨建規(guī)程與管理服務(wù)體系的“供給”上，存在一些滯后問(wèn)題。

（一）規(guī)范性：基層黨建規(guī)程存在一定的“碎片化”現(xiàn)象

提升基層黨建的規(guī)范性是新時(shí)代基層黨建的重要抓手。然而，受多重要素制約，當(dāng)前我國(guó)的基層黨建的規(guī)范性建設(shè)存在如下問(wèn)題：一方面，當(dāng)前的基層黨建存在“各自為政”的狀況，即不同區(qū)域、不同行業(yè)和不同單位之間的基層黨建的具體規(guī)則和程序存在較大的差異性，頂層設(shè)計(jì)式的基層黨建規(guī)則有待進(jìn)一步完善；另一方面，基層黨建的開(kāi)展往往具有流程的隨機(jī)性與主觀性，缺乏有效的規(guī)程對(duì)其進(jìn)行系統(tǒng)的安排。例如企業(yè)的基層黨建流程往往由企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)、干部單向控制。因此，職工的利益訴求無(wú)法通過(guò)基層協(xié)商與黨建活動(dòng)得到有效的表達(dá)；社區(qū)基層黨建活動(dòng)的開(kāi)展則往往由政府直接控制，普通黨員對(duì)于基層黨建缺乏主動(dòng)性，基層黨建的活力也因此“流失”。

（二）開(kāi)放性：基層黨建的管理服務(wù)體系有待進(jìn)一步健全

干部管理制度、黨務(wù)決策制度、黨務(wù)監(jiān)督制度和公共服務(wù)制度構(gòu)成基層黨建的管理服務(wù)體系。干部是基層黨組織的中堅(jiān)力量，干部管理制度是基層黨建的起點(diǎn)。當(dāng)前基層黨建的干部管理制度存在一系列問(wèn)題：一是干部選拔的考察機(jī)制、公示機(jī)制與審計(jì)機(jī)制有待進(jìn)一步完善；二是新時(shí)代干部標(biāo)準(zhǔn)有待進(jìn)一步落到實(shí)處，一些干部的專業(yè)能力和專業(yè)精神有待提升；三是必須強(qiáng)化各級(jí)黨組織對(duì)黨員干部的關(guān)心愛(ài)護(hù)。黨務(wù)決策制度是發(fā)揮基層黨組織社會(huì)治理與公共服務(wù)職能的關(guān)鍵所在。但是，當(dāng)前的一些基層黨組織的決策方式仍具有嚴(yán)重的官僚主義傾向，“一言堂”現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，引發(fā)“社會(huì)失語(yǔ)”與“大眾缺位”，嚴(yán)重影響黨務(wù)決策的民主性和科學(xué)性。[2]基層黨建的黨務(wù)監(jiān)督制度主要包括黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)制與黨外監(jiān)督機(jī)制兩個(gè)相互貫通的方面。在黨內(nèi)監(jiān)督上，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的民主監(jiān)督需進(jìn)一步強(qiáng)化，黨內(nèi)監(jiān)督的預(yù)防機(jī)制與懲處機(jī)制有待進(jìn)一步完善；在黨外監(jiān)督上，必須克服當(dāng)前存在的“干群關(guān)系”疏離化現(xiàn)象，進(jìn)一步健全人民群眾的監(jiān)督、社會(huì)輿論的監(jiān)督、社會(huì)組織的監(jiān)督、無(wú)黨派人士的監(jiān)督、人民政協(xié)的監(jiān)督和行政部門監(jiān)督。公共服務(wù)的輸出是提升基層黨組織影響力和認(rèn)同度的關(guān)鍵所在，也是構(gòu)建服務(wù)型黨組織的重要抓手；但是，當(dāng)前基層黨建的公共服務(wù)制度存在職能不清、主體不明、執(zhí)行不力的問(wèn)題，嚴(yán)重影響服務(wù)型基層黨組織的建設(shè)和發(fā)展。

二、新時(shí)代協(xié)商民主建設(shè)及其對(duì)基層黨建的意義

深化構(gòu)建協(xié)商民主理念體系與推進(jìn)協(xié)商民主制度建設(shè)，構(gòu)成新時(shí)代我國(guó)協(xié)商民主建設(shè)的主要內(nèi)容。伴隨著新時(shí)代協(xié)商民主建設(shè)的推進(jìn)，我國(guó)的基層黨建工作也獲得了新的發(fā)展“支點(diǎn)”和“推力”。

（一）新時(shí)代我國(guó)協(xié)商民主建設(shè)的主要內(nèi)容

新時(shí)代，社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)主要包括兩個(gè)方面的內(nèi)容：深化構(gòu)建協(xié)商民主理念體系與推進(jìn)協(xié)商民主制度建設(shè)。深化構(gòu)建協(xié)商民主理念體系構(gòu)成其理論向?qū)?，推進(jìn)協(xié)商民主制度建設(shè)則是其實(shí)踐指向。

1.深化協(xié)商民主理念體系的構(gòu)建，強(qiáng)化以人民為中心的民主理念

協(xié)商民主發(fā)展的基礎(chǔ)在于構(gòu)建現(xiàn)代化的協(xié)商民主理念體系，并強(qiáng)化以人民為中心的民主理念。從理論邏輯來(lái)看，理念體系構(gòu)成民主實(shí)踐克服民主危機(jī)的向?qū)В粡臍v史邏輯來(lái)看，理念體系與民主實(shí)踐在歷史進(jìn)程中呈現(xiàn)出一致性，兩者乃是互促、共進(jìn)的關(guān)系；從現(xiàn)實(shí)邏輯來(lái)看，當(dāng)前社會(huì)面臨著基層自治能力有限和基層命運(yùn)共同體尚未形成的發(fā)展困境。因此，當(dāng)前迫切需要深化構(gòu)建協(xié)商民主的理念體系，強(qiáng)化人民的主體意識(shí)。對(duì)此，必須從以下方面著手：首先，提升協(xié)商民主話語(yǔ)體系的規(guī)范性，從話語(yǔ)層面明確協(xié)商主體的范圍、職能和角色，明確協(xié)商議題的主要內(nèi)容、界定協(xié)商的基本原則并設(shè)計(jì)行之有效的協(xié)商程序。其次，強(qiáng)化協(xié)商民主的法治理念。法治理念與協(xié)商民主的底線共識(shí)原則極為契合，故通過(guò)法治理念的滲透，能夠有效地抑制協(xié)商主體的失范與協(xié)商程序的失序。最后，強(qiáng)化“共享共治”理念與“共同體”意識(shí)，推進(jìn)“共享共治”理念在公共領(lǐng)域的貫徹力度并積極提升基層社會(huì)的共同體感。

2.進(jìn)一步推進(jìn)協(xié)商民主的制度建設(shè)，構(gòu)建健全的制度程序和參與實(shí)踐

協(xié)商民主只有融入到中國(guó)政治運(yùn)作當(dāng)中，才能獲得廣泛的發(fā)展空間。[3]協(xié)商民主的制度化，包括三個(gè)遞進(jìn)的向度：規(guī)制化、規(guī)范化和內(nèi)生化。[4]而有效實(shí)現(xiàn)這三個(gè)向度的基本目標(biāo)，有賴于協(xié)商民主運(yùn)作架構(gòu)的設(shè)計(jì)。首先，完善協(xié)商民主頂層制度的設(shè)計(jì)。必須“自上而下”地構(gòu)建協(xié)商民主的規(guī)則體系與程序制度；與此同時(shí)，推進(jìn)協(xié)商民主的法治化建設(shè)，擺脫當(dāng)前法律體系中圍繞協(xié)商民主的相關(guān)憲法話語(yǔ)、程序法話語(yǔ)、實(shí)體法話語(yǔ)處于空白的局面，搭建健全的立體化協(xié)商民主法律體系。其次，規(guī)范多層次的協(xié)商平臺(tái)的建設(shè)。一方面，將協(xié)商民主深入到國(guó)家治理與社會(huì)建設(shè)當(dāng)中，貫徹黨的十九大對(duì)社會(huì)主義協(xié)商民主的發(fā)展要求，“統(tǒng)籌推進(jìn)政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人民團(tuán)體協(xié)商、基層協(xié)商以及社會(huì)組織協(xié)商”。另一方面，加強(qiáng)和推動(dòng)各級(jí)協(xié)商平臺(tái)的程序化建設(shè)，明確協(xié)商活動(dòng)的基本流程，健全社會(huì)治理的協(xié)商議程。最后，規(guī)范基層群眾自治組織的建設(shè)。為此，必須進(jìn)一步打破“以限制發(fā)展和歸口管理為特征”的“雙重管理體制”對(duì)群眾自治組織的管控[5]（p8），強(qiáng)化群眾自治組織發(fā)展的自主性；加大政府應(yīng)對(duì)群眾自治組織的資金與政策的扶持力度，確保其發(fā)展和運(yùn)作的規(guī)范性、穩(wěn)定性和持續(xù)性；激發(fā)市場(chǎng)和社會(huì)的作用，利用社會(huì)力量為群眾自治組織的發(fā)展提供有效的保障。

（二）新時(shí)代協(xié)商民主建設(shè)對(duì)基層黨建的推動(dòng)作用

新時(shí)代，我國(guó)基層黨建的規(guī)范性與開(kāi)放性有待進(jìn)一步深化，而協(xié)商民主的理念構(gòu)筑與制度建設(shè)的不斷推進(jìn)，則為新時(shí)代我國(guó)基層黨建提供了源源不斷的引導(dǎo)力、支撐力和推動(dòng)力。

1.為基層黨建提供有效的理念支撐，提升基層黨組織的引領(lǐng)力、號(hào)召力，有效克服黨建規(guī)程的“碎片化”現(xiàn)象

習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中指出，“思想建設(shè)是黨的基礎(chǔ)性建設(shè)”。協(xié)商民主是對(duì)選舉民主的重要補(bǔ)充，它強(qiáng)調(diào)通過(guò)廣泛的協(xié)商與合作，打破偏好的聚合以致彼此對(duì)峙狀態(tài)，推動(dòng)民主主體偏好的平等對(duì)話、有效傾聽(tīng)和合理轉(zhuǎn)化。因此，協(xié)商民主為基層黨組織的思想建設(shè)提供了理念支撐，有效提升了基層黨組織的引領(lǐng)力、號(hào)召力，促進(jìn)基層黨建規(guī)程的“一體化”建設(shè)：

首先，協(xié)商理念的支撐：在“共商共建”中促進(jìn)基層黨建的一體化建設(shè)。協(xié)商不等同于政客之間的“討價(jià)還價(jià)”，更不同于資本主義的“金錢政治”，它強(qiáng)調(diào)廣泛的群眾參與和多元的社會(huì)監(jiān)督。協(xié)商，既是對(duì)自我訴求的有效化表達(dá)，也是對(duì)他人意見(jiàn)的傾聽(tīng)、吸納甚至轉(zhuǎn)變。因此，協(xié)商理念對(duì)基層黨建的滲透，能夠有效打破不同區(qū)域、不同行業(yè)和不同單位之間“各自為政”的黨建局面，促進(jìn)基層黨建基本規(guī)則與運(yùn)作程序的規(guī)范化建設(shè)，構(gòu)建基層黨建一體化建設(shè)的前提條件；與此同時(shí)，協(xié)商理念的強(qiáng)化還有助于突破基層黨建中存在的偏重于“自上而下”、而“雙向互動(dòng)”有所欠缺的狀況，使基層黨建融入到基層群眾的日常生活與空間生產(chǎn)當(dāng)中。

其次，共同體理念的支撐：構(gòu)建命運(yùn)共同體的基層黨建組織生態(tài)。協(xié)商民主理念蘊(yùn)含豐富的共同體思想，它既是對(duì)個(gè)人主義共同體邏輯的摒棄，也是對(duì)集團(tuán)主義共同體的矯正，強(qiáng)調(diào)構(gòu)建“休戚相關(guān)、彼此互通”的共同體生態(tài)。將協(xié)商民主所內(nèi)蘊(yùn)的共同體邏輯融入到基層黨建的組織格局中，對(duì)于構(gòu)建命運(yùn)共同體的基層黨建組織生態(tài)具有重要意義。正如馬克思所指出，“離群索居”的個(gè)體無(wú)法真正意義上實(shí)現(xiàn)發(fā)展的自由性和全面性，只有通過(guò)“真正共同體”的“橋梁效應(yīng)”才能使個(gè)體的才能實(shí)現(xiàn)充分的發(fā)揮，才能打破異化勞動(dòng)和資本邏輯對(duì)人的“奴役”。協(xié)商民主能夠?yàn)榛鶎狱h建輸入共同體理念，破除封閉意識(shí)、官僚觀念對(duì)基層黨建的束縛，提升基層黨建的規(guī)范性，促進(jìn)各個(gè)區(qū)域、各個(gè)單位與各個(gè)行業(yè)的基層黨建能夠保持緊密聯(lián)系。

2.為基層黨建創(chuàng)設(shè)長(zhǎng)效的制度依托，提升基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)力、服務(wù)力，促進(jìn)基層黨組織管理服務(wù)體系的優(yōu)化健全

基層黨建依托協(xié)商民主制度，能夠保證其發(fā)展的開(kāi)放性與制度化。當(dāng)前，我國(guó)基層黨建由于缺乏長(zhǎng)效的制度依托，致使基層黨組織的建設(shè)缺乏相應(yīng)的協(xié)同機(jī)制，即服務(wù)機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制、群眾參與機(jī)制的缺位。社會(huì)主義協(xié)商民主制度能夠使基層黨建擺脫當(dāng)前的發(fā)展困境：

首先，將基層黨建納入我國(guó)社會(huì)主義協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展軌道。社會(huì)主義協(xié)商民主的廣泛推進(jìn)，有利于擴(kuò)大基層黨建的覆蓋面，保證基層黨建能夠真正深入到各級(jí)群眾自治組織當(dāng)中。如社區(qū)、企事業(yè)單位和工會(huì)等；社會(huì)主義協(xié)商民主的“多層級(jí)”發(fā)展有利于構(gòu)建“層次合理、彼此互通”的基層黨組織系統(tǒng)；社會(huì)主義協(xié)商民主的“廣泛、多層”基礎(chǔ)上的制度化建設(shè)，能夠保證基層黨組織在有序、規(guī)范的“社會(huì)對(duì)話”中不斷擴(kuò)大其開(kāi)放性并提升其群眾基礎(chǔ)。

其次，為基層黨建創(chuàng)設(shè)有效的監(jiān)督機(jī)制、服務(wù)機(jī)制和群眾參與機(jī)制。當(dāng)前，基層黨建多注重于黨組織的建立，社會(huì)監(jiān)督、長(zhǎng)效管理和群眾參與被“懸置”，缺乏發(fā)展的全面性和長(zhǎng)效性。社會(huì)主義協(xié)商民主制度則為基層黨建提供了一套運(yùn)作良好、效果顯著的監(jiān)督機(jī)制、服務(wù)機(jī)制和群眾參與機(jī)制：社會(huì)對(duì)話平臺(tái)和基層協(xié)商平臺(tái)的搭建，為基層黨建的信息公開(kāi)、事務(wù)決策和職能履行提供有效的社會(huì)監(jiān)督；以基層協(xié)商平臺(tái)為依托，基層黨組織可以有效采集民意、洞悉民意，并以此精準(zhǔn)地服務(wù)群眾的各類需求；協(xié)商民主相比于選舉民主的最大優(yōu)勢(shì)，在于它能夠?qū)V泛的人民群眾平等納入到民主參與和公共決策當(dāng)中，因此，建立在協(xié)商民主制度基礎(chǔ)上的基層黨組織，能夠打破那種封閉式黨建的發(fā)展模式，保證基層群眾能夠參與到基層黨建的基本議程當(dāng)中。

三、協(xié)商民主依托下的基層黨建實(shí)踐路徑

依托協(xié)商民主的理念與制度優(yōu)勢(shì)，已然成為新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義基層黨建的重要進(jìn)路。對(duì)此，必須多渠道搭建協(xié)商民主依托下的基層黨建實(shí)踐路徑，充分釋放協(xié)商民主對(duì)基層黨建的支撐、推動(dòng)與優(yōu)化效應(yīng)。

（一）貫徹協(xié)商民主基本理念，厘定協(xié)商議程中基層黨組織的角色

當(dāng)前，我國(guó)基層黨組織存在一定的弱化、虛化、邊緣化問(wèn)題，這與協(xié)商民主基本理念的“缺席”存在密切關(guān)聯(lián)。對(duì)此，必須貫徹協(xié)商民主基本理念的導(dǎo)向作用，在協(xié)商實(shí)踐中厘定基層黨組織的具體角色，為基層黨建與協(xié)商民主的充分融合，提供實(shí)體性職能依托。

1.基層黨組織是基層協(xié)商的權(quán)威和協(xié)調(diào)者

這是對(duì)協(xié)商民主的協(xié)商原則的貫徹?！靶畔?lái)源以及獨(dú)立于政府的民間組織形式的真正的多元化”構(gòu)成民主政體的重要屬性。[6]（p9）基層協(xié)商強(qiáng)調(diào)主體的多元與基層社會(huì)的自治。因此，從該層面上講，基層協(xié)商對(duì)于增進(jìn)我國(guó)政治體制的民主化水平具有重要意義。然而，對(duì)多元主體和基層自治的推崇，必然牽涉到公共權(quán)力的運(yùn)用與多元主體（包括各類社會(huì)組織）的協(xié)調(diào)問(wèn)題。當(dāng)代社會(huì)圍繞著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、開(kāi)放社會(huì)、多元主義運(yùn)作[7]（p141），而這一運(yùn)行樣式導(dǎo)致協(xié)商治理缺乏強(qiáng)有力的權(quán)威，也造成了協(xié)商主體間利益、價(jià)值和文化沖突的復(fù)雜化。對(duì)此，基層協(xié)商迫切需要形塑一個(gè)權(quán)威和協(xié)調(diào)者。

“廣泛的公眾信服和權(quán)威認(rèn)同”，既是“權(quán)利運(yùn)行的基礎(chǔ)”，也是社會(huì)秩序長(zhǎng)久穩(wěn)定的重要條件。[8]因此，基層協(xié)商需要一個(gè)強(qiáng)有力的權(quán)威來(lái)維持社會(huì)的公平正義?；鶎狱h組織具備成為基層協(xié)商權(quán)威載體的內(nèi)在理由如下：首先，作為社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心的中國(guó)共產(chǎn)黨，承擔(dān)基層協(xié)商的權(quán)威角色，具有天然的合法性；其次，權(quán)威的塑造源于對(duì)公平正義的維護(hù)，基層黨組織不存在“集團(tuán)私利”，并且能夠站在群眾公利的立場(chǎng)上來(lái)維護(hù)社會(huì)的公正性，“自然而然”成為基層協(xié)商的權(quán)威。

與此同時(shí)，基層協(xié)商迫切需要一個(gè)強(qiáng)有力的協(xié)調(diào)者，這是因?yàn)椋荷鐣?huì)分化造成了社會(huì)主體之間的異質(zhì)層溝；一定程度異質(zhì)性的社會(huì)主體必然在基層協(xié)商中引發(fā)難以化解的社會(huì)矛盾。因此，需要塑造一個(gè)有效的矛盾化解主體。由于基層黨組織在各類社會(huì)矛盾面前，具有價(jià)值和立場(chǎng)的人民性，因此能夠?qū)⒚軟_突的社會(huì)主體凝聚起來(lái)，通過(guò)協(xié)商、寬容或彼此讓步的方式實(shí)現(xiàn)矛盾的化解。因此，基層黨組織可以有效地承擔(dān)起基層協(xié)商的協(xié)調(diào)者角色。

2.基層黨組織是達(dá)成與執(zhí)行公共決策的監(jiān)督者

這是對(duì)協(xié)商民主共治理念的貫徹。當(dāng)前，我國(guó)基層協(xié)商運(yùn)行中存在權(quán)利分配不明確的問(wèn)題，有可能在一定程度上導(dǎo)致權(quán)利的爭(zhēng)奪、濫用和僭越?！皩?duì)公共權(quán)力的有效制約與協(xié)調(diào)”，有利于優(yōu)化政治制度和社會(huì)秩序。[9]（p1）基層社會(huì)的權(quán)力結(jié)構(gòu)取決于決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)的承受主體以及“三權(quán)”彼此間的制衡關(guān)系。因此，必須明晰“三權(quán)”的承受主體：首先，基層協(xié)商民主建設(shè)的基本目標(biāo)在于強(qiáng)化群眾的社會(huì)參與的主體性，最大化增進(jìn)基層群眾的權(quán)益。因此，協(xié)商的決策權(quán)必須由基層群眾共同承擔(dān)。其次，政府在政治生活中處于資源占有的有力地位，即政府本身掌握著大量的政治資源、經(jīng)濟(jì)資源和文化話語(yǔ)權(quán)。因此，政府能夠有效地促進(jìn)協(xié)商決策的踐行，故它享有基層協(xié)商的執(zhí)行權(quán)。最后，基層黨組織肩負(fù)公共決策的執(zhí)行、反饋狀況的監(jiān)督義務(wù)，換句話說(shuō)，基層黨組織就是基層協(xié)商事務(wù)的監(jiān)督者。

基層黨組織肩負(fù)基層協(xié)商實(shí)踐的監(jiān)督職責(zé)，主要源于三個(gè)層面的考量：首先，基層黨組織的“橋梁屬性”奠定了它的監(jiān)督者的角色?；鶎狱h組織不是孤立的“空中樓閣”，相反，它是聯(lián)結(jié)政府與基層群眾的有效橋梁：政府通過(guò)分布廣泛的基層黨組織，能夠有效地實(shí)現(xiàn)“自上而下”的政策傳達(dá)和信息傳遞；而基層廣大群眾則可以借助基層黨組織這一實(shí)體，將自身的利益、政治、文化等訴求有效地“上達(dá)”政府層面，實(shí)現(xiàn)政府與群眾的有效信息互動(dòng)。這也為減少和化解群體性事件提供了有效的途徑。其次，基層黨組織立場(chǎng)的中立性有助于監(jiān)督職能的公正履行。經(jīng)濟(jì)利益的中立性對(duì)于監(jiān)督權(quán)的履行具有重要意義。由于基層黨組織沒(méi)有自己特殊的利益，也就保證它不會(huì)為了集團(tuán)私利而拋棄監(jiān)督的公正性。最后，基層黨組織的人民性確保了監(jiān)督的正當(dāng)性與合法性。公仆理念歷來(lái)是馬克思主義政黨的基本理念。習(xí)近平在《主仆關(guān)系不容顛倒》一文中明確指出，“黨員領(lǐng)導(dǎo)干部是人民的公仆，人民是領(lǐng)導(dǎo)干部的主人。這個(gè)關(guān)系在任何時(shí)候都不容顛倒。”作為基層群眾公仆的基層黨組織，其形成和發(fā)展的基礎(chǔ)在于群眾的支持和擁護(hù)。因此，通過(guò)基層黨組織對(duì)公共決策執(zhí)行情況的監(jiān)督，能夠有效地基于人民立場(chǎng)來(lái)維護(hù)群眾利益。

（二）推動(dòng)基層黨組織的權(quán)威性建設(shè)，塑造基層協(xié)商的“主心骨”

當(dāng)前，基層黨組織面臨著權(quán)威性弱化的困境，導(dǎo)致基層協(xié)商處于“群龍無(wú)首”的狀態(tài)。實(shí)現(xiàn)基層黨建對(duì)基層治理的引領(lǐng)，“必須需要基層黨組織堅(jiān)強(qiáng)有力，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用”。[10]因此，必須在不斷分化與流動(dòng)頻繁的社會(huì)結(jié)構(gòu)中重組權(quán)威載體，構(gòu)建合符協(xié)商民主發(fā)展需求與引領(lǐng)社會(huì)治理現(xiàn)代化的權(quán)威主體。[11]（p1）權(quán)威性建設(shè)有利于提升基層黨組織的社會(huì)影響力和群眾認(rèn)同度；權(quán)威性建設(shè)有利于強(qiáng)化基層黨組織的社會(huì)功能，帶動(dòng)其融入?yún)f(xié)商治理實(shí)踐當(dāng)中；權(quán)威性建設(shè)突破基層治理能力不足的窘?jīng)r，并有效地彌合社會(huì)分化。

1.建立基層黨組織職權(quán)清單制度，凈化黨內(nèi)政治生態(tài)

當(dāng)前，基層黨建面臨著虛化與腐敗的問(wèn)題，這主要源于基層黨組織缺乏明確的職權(quán)界定，導(dǎo)致黨組織無(wú)法擺正與明確自身的職責(zé)與權(quán)限所在，人民群眾也無(wú)法通過(guò)具體的職能清單、權(quán)力清單以及公共服務(wù)清單來(lái)增進(jìn)對(duì)黨組織的認(rèn)知與強(qiáng)化對(duì)黨組織的監(jiān)督。對(duì)此，必須通過(guò)明確基層協(xié)商中黨組織的基本職能與權(quán)限，逐步構(gòu)建完備的基層黨組織職權(quán)清單制度，以保證基層黨建的實(shí)效性和人民性，并達(dá)到凈化黨內(nèi)政治生態(tài)、遏制黨員干部權(quán)力尋租的目的。

2.在公共輿論中形塑黨組織的權(quán)威形象

公共輿論對(duì)于黨組織權(quán)威的建設(shè)具有重要意義。公共輿論能夠?yàn)槠湫嗡芰己玫纳鐣?huì)形象并擴(kuò)大其群眾基礎(chǔ)，同時(shí)它也能有效地監(jiān)督和規(guī)范基層黨組織的行為。對(duì)此，首先，黨組織必須踐行黨的十九大所提出的營(yíng)造“積極健康的黨內(nèi)政治文化”的號(hào)召；其次，黨組織要在輿論媒體上敢于發(fā)聲，積極傳播正向的價(jià)值理念；最后，黨組織必須強(qiáng)化對(duì)公共輿論和新聞媒體的政治引導(dǎo)與價(jià)值引領(lǐng)。

3.推進(jìn)開(kāi)放式黨建，健全“黨群協(xié)商”機(jī)制

基層黨組織必須打破原有的封閉式的黨建模式，增進(jìn)黨組織與基層群眾的互動(dòng)與信任，并將基層群眾的有效參與納入到黨建之中。只有不斷增強(qiáng)黨組織與群眾的聯(lián)系，提升群眾工作的實(shí)效性，黨組織才能有效把握基層群眾的真實(shí)意志，才能成為化解基層矛盾的“利器”和訴求匯集的“通道”，進(jìn)而提升黨組織的群眾組織力；只有通過(guò)開(kāi)放的黨建模式，才能在公眾監(jiān)督中不斷發(fā)現(xiàn)黨組織的失范行為，實(shí)現(xiàn)有效的行為糾偏，進(jìn)而提升黨組織的社會(huì)號(hào)召力；只有將社會(huì)其他力量納入到黨建的發(fā)展軌道當(dāng)中，才能不斷增強(qiáng)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)力與引領(lǐng)力。[12]

4.加強(qiáng)基層黨組織的整合性建設(shè)

當(dāng)前，基層黨建存在“組織疏離”現(xiàn)象：一方面，黨組織內(nèi)部體系的不健全，缺乏完整的結(jié)構(gòu)?；鶎狱h組織內(nèi)部因缺乏組織者和領(lǐng)導(dǎo)者，導(dǎo)致黨組織難以形成強(qiáng)大的凝聚力和有效的成員互動(dòng)。另一方面，基層黨組織之間呈現(xiàn)出孤立發(fā)展的局面，缺乏有效的互動(dòng)與合作。對(duì)此，必須完善和健全黨組織的基本結(jié)構(gòu)，建設(shè)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)小組、宣傳和協(xié)調(diào)小組、監(jiān)督小組和執(zhí)行小組，促進(jìn)黨組織內(nèi)部的平等交流和長(zhǎng)效協(xié)商；與此同時(shí)，促進(jìn)同一區(qū)域內(nèi)黨組織的互動(dòng)與合作，有效增強(qiáng)黨組織的整體號(hào)召力和組織凝聚力。

5.通過(guò)構(gòu)建基層命運(yùn)共同體，確保黨組織的旺盛生命力和強(qiáng)大戰(zhàn)斗力

構(gòu)建基層命運(yùn)共同體，能夠?yàn)榛鶎狱h組織注入源源不斷的生命力和戰(zhàn)斗力；與此同時(shí)，只有在命運(yùn)共同體當(dāng)中協(xié)商民主才能生成和實(shí)現(xiàn)，才能作為一種生活方式而不斷進(jìn)化?；鶎狱h建的切實(shí)推進(jìn)的關(guān)鍵在于村委會(huì)、居委會(huì)、企業(yè)職工代表大會(huì)和社會(huì)組織等基層命運(yùn)共同體不斷走向成熟和壯大?；鶎狱h建必須融入到基層命運(yùn)共同體的建設(shè)當(dāng)中，進(jìn)而汲取源源不斷的生命力和戰(zhàn)斗力：村級(jí)黨組織必須積極參與村民自治的協(xié)商議程當(dāng)中，不斷提高村支部對(duì)村民自治的領(lǐng)導(dǎo)力，構(gòu)建農(nóng)村命運(yùn)共同體；通過(guò)社區(qū)基層黨組織的建設(shè)，強(qiáng)化居委會(huì)、街道辦的服務(wù)職能和號(hào)召力，構(gòu)建社區(qū)命運(yùn)共同體；通過(guò)企業(yè)基層黨組織的建設(shè)，提升企業(yè)職工代表大會(huì)的影響力及其對(duì)職工利益維護(hù)的有效性，構(gòu)建單位命運(yùn)共同體；通過(guò)基層黨組織對(duì)社會(huì)組織建立和發(fā)展的政治領(lǐng)導(dǎo)和思想引領(lǐng)，提升社會(huì)組織規(guī)范性和社會(huì)組織之間的合作性，構(gòu)建社會(huì)組織命運(yùn)共同體。

（三）構(gòu)建“黨建+”的基層制度體系，實(shí)現(xiàn)黨對(duì)基層治理的領(lǐng)導(dǎo)

基層黨建與基層命運(yùn)共同體的發(fā)展相輔相成?；鶎用\(yùn)共同體創(chuàng)建的基礎(chǔ)在于某一社會(huì)成員（或組織）能夠成為該共同體的“軸心”，即它能夠?qū)⒐餐w內(nèi)的所有社會(huì)成員有效地協(xié)調(diào)、組織和團(tuán)結(jié)起來(lái)，共同為共同體利益的增進(jìn)做出努力。個(gè)體無(wú)法充當(dāng)共同體的“軸心”角色，而各類社會(huì)組織也不能承擔(dān)該角色（社會(huì)組織往往具有“集團(tuán)私利”，也不具備足夠的權(quán)威性）?；鶎用\(yùn)共同體的“軸心”只能是基層黨組織。必須構(gòu)建一套能夠保證基層黨組織成為基層命運(yùn)共同體的“軸心”的基層黨建制度體系。近年在農(nóng)村地區(qū)廣泛興起的“黨建+”模式就有效地滿足了這一需要。

“黨建+”的基層黨建制度體系是堅(jiān)持黨對(duì)一切工作的領(lǐng)導(dǎo)的基層制度依托，是實(shí)現(xiàn)黨對(duì)基層治理的領(lǐng)導(dǎo)的重要途徑，是社會(huì)主義協(xié)商民主走向?qū)嵺`的具體形態(tài)。所謂“黨建+”的基層黨建制度體系，意指將基層黨建融入到基層群眾自治的政治參與、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和文化建設(shè)當(dāng)中，使基層黨建融入到基層協(xié)商的整個(gè)議程當(dāng)中，并積極發(fā)揮基層黨組織的聯(lián)系群眾、匯集民意、執(zhí)行共識(shí)和服務(wù)輸出的功能。對(duì)此，必須推進(jìn)如下工作的開(kāi)展：

1.推進(jìn)“黨建+擴(kuò)大政治參與”機(jī)制的完善

有序、廣泛的政治參與是有效實(shí)現(xiàn)基層群眾自治與共享發(fā)展的重要條件。基層黨組織作為基層命運(yùn)共同體的“軸心”，必須發(fā)揮政治參與的領(lǐng)導(dǎo)和組織職能，即通過(guò)密切聯(lián)系基層群眾，將基層群眾有效地組織到協(xié)商決策當(dāng)中，一方面，有利于提升基層協(xié)商的真實(shí)性和廣泛性，防止基層協(xié)商被精英分子或者強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)所肆意控制；另一方面，有利于促進(jìn)開(kāi)放式黨建的發(fā)展，使基層黨建與群眾生活緊密相連。

2.推進(jìn)“黨建+引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展”機(jī)制的健全

避免基層黨組織走向“空心化”的重要途徑，在于給黨組織賦予一定的經(jīng)濟(jì)職能，即基層黨組織必須為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展和群眾利益的維護(hù)做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。對(duì)此，一方面，必須明確基層黨組織的經(jīng)濟(jì)職能，鼓勵(lì)優(yōu)秀黨員為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)建設(shè)出謀劃策；另一方面，積極發(fā)揮基層黨組織對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)規(guī)劃貫徹情況的監(jiān)督職能，努力將基層黨組織打造為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的引領(lǐng)者，保證經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)建設(shè)的科學(xué)性、可持續(xù)性。

3.推進(jìn)“黨建+廣泛匯集民意”機(jī)制的深化

碎片化的訴求往往容易被復(fù)雜的社會(huì)生活所覆蓋和淹沒(méi)，因此，群眾的意見(jiàn)只有通過(guò)組織化的表達(dá)，才能增強(qiáng)其影響力，才能有效地流向政府部門?；鶎狱h組織通過(guò)民意懇談會(huì)，則可以有效地承擔(dān)民意匯集的任務(wù)，并保證群眾訴求向地方政府的有效傳達(dá)。

4.推進(jìn)“黨建+提供公共服務(wù)”機(jī)制的發(fā)展

構(gòu)建服務(wù)型基層黨組織成為當(dāng)前基層黨建的重要方向?；鶎狱h組織負(fù)有不可替代的服務(wù)職能，通過(guò)提供一定的公共服務(wù)，一方面，有利于增進(jìn)基層群眾的利益；另一方面，有利于促進(jìn)黨組織權(quán)威和認(rèn)可度的提升，它也是黨的群眾路線在基層治理領(lǐng)域中的重要體現(xiàn)?；鶎狱h組織所提供的公共服務(wù)應(yīng)該是多方面的，包括經(jīng)濟(jì)服務(wù)、政治服務(wù)、文化和教育服務(wù)等。必須不斷擴(kuò)大基層黨組織的公共服務(wù)范圍，提升基層黨組織的公共服務(wù)供給能力，并在基層黨組織內(nèi)部增設(shè)提供公共服務(wù)的常設(shè)機(jī)構(gòu)，保障基層公共服務(wù)供給的常態(tài)化。

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責(zé)任編輯：錢亞仙