劉宏海

推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展，打造以首都為核心的世界級(jí)城市群是我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大戰(zhàn)略，是新時(shí)期解決區(qū)域不平衡、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重大舉措。自2014年起，京津冀協(xié)同發(fā)展上升為國(guó)家戰(zhàn)略，《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》《北京城市總體規(guī)劃（2016 年-2035年）》《河北雄安新區(qū)總體規(guī)劃（2018—2035年）》相繼出臺(tái)，北京城市副中心和雄安新區(qū)共同形成北京新“兩翼”，5 年時(shí)間京津冀區(qū)域發(fā)展發(fā)生深刻變化。但“大城市病”仍然困擾著京津冀協(xié)同發(fā)展。抓住歷史性戰(zhàn)略機(jī)遇期，進(jìn)行區(qū)域產(chǎn)業(yè)、生態(tài)、人口科學(xué)布局，促進(jìn)京津冀綠色發(fā)展勢(shì)在必行。

京津冀綠色發(fā)展迎來歷史性戰(zhàn)略機(jī)遇期

當(dāng)前，雄安新區(qū)規(guī)劃建設(shè)四梁八柱初具規(guī)模，北京市政府正式東遷通州副中心，北京非首都功能疏解取得顯著成效。京津冀協(xié)同發(fā)展走過謀思路、打基礎(chǔ)的頂層設(shè)計(jì)的初級(jí)階段，進(jìn)入尋求全面突破的新階段。

從宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展看，我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換、高速向中低速發(fā)展的換擋期，面臨向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)型的諸多挑戰(zhàn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在失速的風(fēng)險(xiǎn)。然而，我國(guó)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)仍然堅(jiān)實(shí)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的韌性強(qiáng)。雖然區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，城鄉(xiāng)差距大，但區(qū)域發(fā)展的潛力巨大。京津冀作為我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展的核心區(qū)， 恰逢中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的歷史機(jī)遇期，在黨中央、國(guó)務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)下，在全國(guó)人民的支持下，必將承擔(dān)起歷史重任，變壓力為動(dòng)力，整合現(xiàn)有資源，激發(fā)內(nèi)在潛力，建設(shè)以首都為核心的世界級(jí)城市群，打造新的中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極。

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革表明，過去幾年的“三去一降一補(bǔ)”為探索經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)，也初步取得了預(yù)期的效果?；谝延械膶?shí)踐經(jīng)驗(yàn)，下一步將能更好地把握供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的力度和節(jié)奏，向經(jīng)濟(jì)體制等深水區(qū)推進(jìn)結(jié)構(gòu)性改革。京津冀是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的前沿重地，存在“大城市病”、環(huán)京貧困帶、過剩產(chǎn)能、污染嚴(yán)重等問題，同時(shí)也存在諸多政策支持的優(yōu)勢(shì)，尤其是黨中央和國(guó)務(wù)院的戰(zhàn)略決戰(zhàn)的必勝?zèng)Q心。在此戰(zhàn)略必勝的歷史性戰(zhàn)略機(jī)遇期，通過行政、經(jīng)濟(jì)、法律和工程技術(shù)等一系列改革措施，以及切實(shí)采取行動(dòng)，京津冀勢(shì)必將完成自己的歷史使命和責(zé)任。

“大城市病”仍然是困擾“京津冀”綠色發(fā)展的痼疾

然而，我們?nèi)孕枰逍训卣J(rèn)識(shí)到京津冀協(xié)同發(fā)展的困難。過去40年的經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，忽視了生態(tài)優(yōu)先、城市空間布局規(guī)劃， 也過度粗放，累積的問題過于巨大。時(shí)至今日，經(jīng)過十年的治理，北京的“大城市病”、天津與河北的環(huán)境污染、“環(huán)京貧困帶”仍未徹底解決，形成了京津冀高質(zhì)量發(fā)展的痼疾，仍需久久為功。

“大城市病”首先在于人口過度密集。2016年北京市常住人口達(dá)到峰值2172萬人，經(jīng)歷近期針對(duì)批發(fā)市場(chǎng)、物流中心的人口疏解，雖然遏止住了常住人口的增長(zhǎng)，但2018年常住人口仍高達(dá)2154萬人，人口密度居世界城市前十位。再因?yàn)楸本┑恼?、文化首都功能，也由于富集了全?guó)最優(yōu)秀的醫(yī)療教育資源，又是輻射全國(guó)的最大交通樞紐，北京的流動(dòng)人口近800萬人，因此更加劇了實(shí)際的北京人口密度。人口稠密直接引發(fā)的是資源約束問題，在自然資源方面，北京人均水資源量?jī)H為全國(guó)平均水平的1/15（2016年），低于國(guó)際極度缺水警戒線，水資源匱乏已然嚴(yán)重限制了北京經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展;同時(shí)，水、土、空氣污染嚴(yán)重，交通擁堵，人們生活質(zhì)量下降，甚至危害身體健康。

同時(shí)，“大城市病”也在于其對(duì)周邊地區(qū)的“虹吸效應(yīng)”。北京聚集了過多的非首都功能，金融中心、總部經(jīng)濟(jì)、教育與科創(chuàng)中心、藝術(shù)創(chuàng)意中心等優(yōu)勢(shì)資源集聚，帶來了巨大的“虹吸效應(yīng)”，周邊地區(qū)乃至天津的人才也奔涌向北京，造成北京過“胖”而周邊地區(qū)過“瘦”，形成“環(huán)京貧困帶”?！碍h(huán)京貧困帶”表明了北京大而全的產(chǎn)業(yè)鏈和服務(wù)鏈，周邊中小城市參與不到北京的全產(chǎn)業(yè)鏈分工當(dāng)中來，唯有被“虹吸”?！昂缥币泊甙l(fā)了北京“攤大餅”式的擴(kuò)張，以容納加入到產(chǎn)業(yè)和服務(wù)分工中來的人群。雖然過去幾年疏解北京非首都功能的舉措一定程度上帶動(dòng)了周邊的廊坊等中小城市的發(fā)展，但更多的是北京高房?jī)r(jià)的擠出效應(yīng)，創(chuàng)造了周邊的睡城。天津亦然。當(dāng)前北京和天津需要以己為首，重構(gòu)與周邊城市產(chǎn)業(yè)分工與城市空間布局，變“虹吸”效應(yīng)為“外溢”效應(yīng)，加快人口疏解，改善生態(tài)環(huán)境，消除環(huán)繞其周邊的貧困帶。

科學(xué)布局產(chǎn)業(yè)和人口，促進(jìn)京津冀綠色發(fā)展

治理“大城市病”，改變首都對(duì)環(huán)京城市的“虹吸”效應(yīng)， 須圍繞水資源、產(chǎn)業(yè)、公共基礎(chǔ)設(shè)施，均等高效教育、醫(yī)療、養(yǎng)老服務(wù)，堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、人與自然和諧，按照產(chǎn)城空間集約、居住生態(tài)宜居、環(huán)境綠水青山的原則，科學(xué)規(guī)劃產(chǎn)業(yè)、交通、人口、城市綜合服務(wù)、生態(tài)保護(hù)，補(bǔ)供給和消費(fèi)的短板，綠色建設(shè)、綠色生產(chǎn)、綠色消費(fèi)，形成共同富裕、生態(tài)宜居，經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的良好局面。

城市自古依水而建，科學(xué)布局首先是生態(tài)布局。產(chǎn)業(yè)、人流和城市不應(yīng)以犧牲環(huán)境為代價(jià)，應(yīng)以環(huán)境生態(tài)可恢復(fù)、可再生循環(huán)為界限，有序發(fā)展。經(jīng)濟(jì)重化會(huì)過度消耗水土和礦產(chǎn)等自然資源，過量排放二氧化碳，污染水和空氣;人口過度集中會(huì)超量消耗水資源，產(chǎn)生過多生活垃圾和污染水源，也會(huì)造成交通擁堵。京津冀城市化發(fā)展應(yīng)基于環(huán)境可承載、水土等自然資源可恢復(fù)， 優(yōu)化產(chǎn)業(yè)和城市空間布局，并使之輕型化、集約和分散相協(xié)調(diào)， 構(gòu)建產(chǎn)業(yè)分工協(xié)同、公共服務(wù)均等，核心城市、衛(wèi)星城市、新型城鎮(zhèn)有序分布、分工合理，節(jié)水節(jié)能、生態(tài)可涵養(yǎng)、宜居的新型城市帶和城市群，最終恢復(fù)人與自然和諧的狀態(tài)。

人隨產(chǎn)業(yè)走、追求高品質(zhì)的生活，是科學(xué)布局的原動(dòng)力。過去北京對(duì)天津和河北的經(jīng)濟(jì)“虹吸”，天津?qū)颖钡慕?jīng)濟(jì)“虹吸”，既是過去城市化發(fā)展的必然結(jié)果，更是人們尋找就業(yè)、追求高品質(zhì)生活動(dòng)力使然。“虹吸”的本質(zhì)：首先是產(chǎn)業(yè)布局產(chǎn)生就業(yè)機(jī)會(huì)，可吸納就業(yè)市場(chǎng)過剩的人口，創(chuàng)造了人口留在城市的基本生存條件;其次是就業(yè)人口產(chǎn)生消費(fèi)，刺激了相關(guān)生活服務(wù)的發(fā)展;再次是公共資源的富集滿足了就業(yè)人口對(duì)高品質(zhì)生活的需求，從而進(jìn)一步強(qiáng)化和固化了這種“虹吸”。負(fù)面的則帶來了“攤大餅”式的城市擴(kuò)張，以及資源和環(huán)境不可承載的生態(tài)惡化。因此，產(chǎn)業(yè)布局既是京津冀現(xiàn)存“大城市病”和“虹吸”問題的根，也是解決這些問題的關(guān)鍵。通過優(yōu)化京津冀產(chǎn)業(yè)布局， 科學(xué)布局新興產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，是實(shí)現(xiàn)京津冀協(xié)同綠色發(fā)展的根本方式。

科學(xué)布局城市綜合服務(wù)，加快產(chǎn)業(yè)新城發(fā)展。產(chǎn)業(yè)布局不均衡，醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等主要城市服務(wù)的集中，造成核心城市與非核心城市、城市與鄉(xiāng)村的發(fā)展差距，也產(chǎn)生了形成“虹吸” 現(xiàn)象的勢(shì)。如何疏解首都人口，乃至天津的人口，解決北京和天津的“大城市病”，消除“環(huán)京貧困帶”，一方面是產(chǎn)業(yè)的遷移和重新優(yōu)化布局，創(chuàng)造就業(yè)，容納遷移人口;另一方面是基礎(chǔ)設(shè)施、教育、醫(yī)療的均等化、便利化，完善產(chǎn)業(yè)新城的服務(wù)功能， 以高品質(zhì)的生活服務(wù)留住遷移人口。而良好的生態(tài)宜居則是新時(shí)代高品質(zhì)生活所需的基本條件。產(chǎn)業(yè)布局與生態(tài)布局相結(jié)合，完善產(chǎn)業(yè)新城綜合服務(wù)，將會(huì)有效促進(jìn)京津冀協(xié)同綠色發(fā)展，促使京津冀恢復(fù)自然生態(tài)，走向人與自然和諧、生態(tài)文明的共同富裕之路。

產(chǎn)城融合、建設(shè)新型城市化，避免城市化房地產(chǎn)化。產(chǎn)城融合發(fā)展是產(chǎn)業(yè)與城鎮(zhèn)空間整合，也是生產(chǎn)、生活、生態(tài)功能融合。缺乏產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入的以房地產(chǎn)為先導(dǎo)的新城鎮(zhèn)開發(fā)，缺失生產(chǎn)、生活的功能，難免成為“鬼城”。產(chǎn)城融合也要避免“攤大餅” 式的城市擴(kuò)張、重復(fù)走人口過度集中的老路?！碍h(huán)京貧困帶”過去是問題，現(xiàn)在則面臨歷史發(fā)展的機(jī)遇。產(chǎn)城融合式的新型城鎮(zhèn)化，將歷史性地改善“環(huán)京貧困帶”的生產(chǎn)、生活條件，縮小城鄉(xiāng)差距，拓寬京津冀城市圈，優(yōu)化產(chǎn)城布局。以生態(tài)布局為基， 科學(xué)布局新興產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)城融合，完善產(chǎn)業(yè)新城基礎(chǔ)設(shè)施，提升醫(yī)療、教育和養(yǎng)老等城市綜合服務(wù)，房住不炒， 避免城鎮(zhèn)化房地產(chǎn)化，雄安新區(qū)建設(shè)將成為京津冀產(chǎn)業(yè)新城的樣板。

科學(xué)布局促進(jìn)京津冀綠色發(fā)展的政策建議

過去京津冀長(zhǎng)期的產(chǎn)業(yè)布局、城市空間布局問題，引發(fā)人口過度集中、自然資源過度消耗、環(huán)境生態(tài)惡化等一系列問題，同時(shí)也促使綠色發(fā)展共識(shí)在當(dāng)前空前一致。解決京津冀現(xiàn)存“大城市病”、環(huán)京貧困帶、生態(tài)惡化等問題，生態(tài)優(yōu)先科學(xué)布局京津冀產(chǎn)業(yè)、人口和城市空間成為關(guān)鍵。

生態(tài)優(yōu)先，產(chǎn)城布局以水資源約束為底線。京津冀地區(qū)長(zhǎng)期水資源短缺和污染嚴(yán)重、地下水過度開采，水生態(tài)趨于惡化， 影響到京津冀地區(qū)生態(tài)安全，甚至水資源豐富的白洋淀湖區(qū)也需要外部引水涵養(yǎng)。京津冀產(chǎn)城布局既受到水資源緊張的約束，同時(shí)也面臨恢復(fù)水生態(tài)的緊迫任務(wù)。如何調(diào)整產(chǎn)城布局，修復(fù)水生態(tài)，是京津冀協(xié)同綠色發(fā)展的前提。首先，京津冀產(chǎn)城布局要以永定河等“六河五湖”（永定河、灤河、北運(yùn)河、大清河、潮白河、南運(yùn)河，白洋淀、衡水湖、七里海、南大港、北大港）生態(tài)治理與修復(fù)為條件，充分尊重自然與生態(tài)規(guī)律，產(chǎn)城規(guī)劃與建設(shè)應(yīng)以地區(qū)內(nèi)水資源和生態(tài)承受能力、資源環(huán)境可再生循環(huán)為底線，合理布局人口、產(chǎn)業(yè)資源，突出環(huán)保和生態(tài)修復(fù)，保持城市城鎮(zhèn)空間分布和規(guī)模合理。其次，京津冀要進(jìn)一步加快建設(shè)城鎮(zhèn)間綠色廊道，交通道路和濱水綠化帶，在城市建設(shè)以公園為節(jié)點(diǎn)的生態(tài)綠地系統(tǒng);統(tǒng)籌規(guī)劃包括產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、人口生活區(qū)、綜合服務(wù)區(qū)、生態(tài)保護(hù)區(qū)等在內(nèi)的智慧型城市功能分區(qū)，通過保護(hù)和擴(kuò)大植被、植樹造林加強(qiáng)水資源的涵養(yǎng)。第三，堅(jiān)持綠色建設(shè)、綠色生產(chǎn)、綠色消費(fèi)，節(jié)能節(jié)水，增加水資源再生利用。

消除行政壁壘，優(yōu)化交通、產(chǎn)業(yè)布局。“長(zhǎng)三角”“珠三角”地區(qū)，業(yè)已形成核心城市與周邊城市全產(chǎn)業(yè)鏈分工型城市城鎮(zhèn)空間組團(tuán)，核心城市向周邊城市的“外溢”效應(yīng)明顯，從而集群內(nèi)城市間、城鄉(xiāng)間差距不大，發(fā)展較均衡?！熬┙蚣健钡貐^(qū)目前尚未形成聯(lián)系核心城市與周邊城市的成熟產(chǎn)業(yè)鏈體系，與周邊中小城市交通聯(lián)系也不夠充分緊密。北京和天津雙核心城市對(duì)周邊城市城鎮(zhèn)形成“虹吸效應(yīng)”，導(dǎo)致了周邊“貧困帶”的形成和自身的“大城市病”，急需借助京津冀協(xié)同發(fā)展和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的歷史機(jī)遇，再造產(chǎn)業(yè)鏈和深度交通互通，與周邊城市城鎮(zhèn)有序分工，以產(chǎn)興城，疏解人口，均衡自然資源、公共基礎(chǔ)設(shè)施和城市服務(wù)。首先，北京和天津應(yīng)立足自身優(yōu)勢(shì)，整合和選擇符合高質(zhì)量發(fā)展要求的產(chǎn)業(yè)核心領(lǐng)域，著力設(shè)計(jì)和研發(fā)，向周邊城市城鎮(zhèn)疏解相關(guān)制造和加工業(yè)，促進(jìn)周邊城市城鎮(zhèn)產(chǎn)城融合發(fā)展，變“虹吸”為“外溢”。同時(shí)，京津冀應(yīng)深化行政體制改革，打破行政壁壘，促進(jìn)資源要素流通，加強(qiáng)交通互通，用經(jīng)濟(jì)、高效的方法推動(dòng)區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)布局、交通“再平衡”。其次， 京津冀應(yīng)研究構(gòu)建產(chǎn)城融合發(fā)展的平衡機(jī)制，統(tǒng)籌合理安排城市城鎮(zhèn)及產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)模與空間布局，優(yōu)化城鎮(zhèn)發(fā)展資源配置，縮小地區(qū)差距。

以人為本，科學(xué)布局城市綜合服務(wù)。高質(zhì)量城市綜合服務(wù)能增強(qiáng)人們的幸福感和獲得感，也是吸引人才、留住人才的主要因素?！熬┙蚣健背青l(xiāng)差距和“環(huán)京貧困帶”首先體現(xiàn)在城市綜合服務(wù)和保障的差距上。京津冀科學(xué)生態(tài)布局、產(chǎn)業(yè)布局亦應(yīng)配套做好城市群綜合服務(wù)布局，尤其應(yīng)“點(diǎn)、線、面”結(jié)合，既要?jiǎng)?chuàng)造雄安新區(qū)等新興核心區(qū)一流的城市綜合服務(wù)，也要兼顧提升其他衛(wèi)星城和節(jié)點(diǎn)城鎮(zhèn)的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和綜合服務(wù)，尤其要各具特色。第一，在產(chǎn)城融合發(fā)展進(jìn)程中，要重點(diǎn)從教育、醫(yī)療、養(yǎng)老和社保、文化體育等城市基本服務(wù)提檔升級(jí)著手，縮小城鄉(xiāng)差距，補(bǔ)齊民生短板，以增加周邊城市戶籍的吸引力。第二，要以新興產(chǎn)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)為導(dǎo)向，集聚創(chuàng)新資源，加快創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)服務(wù)體系建設(shè)，支持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，促進(jìn)技術(shù)和人才等生產(chǎn)要素充分流動(dòng)，促進(jìn)勞動(dòng)力市場(chǎng)充分就業(yè)。第三，產(chǎn)城對(duì)內(nèi)對(duì)外的基礎(chǔ)設(shè)施要互聯(lián)互通，特別是城鄉(xiāng)聯(lián)網(wǎng)、公共基礎(chǔ)設(shè)施要共建共享， 構(gòu)建網(wǎng)狀城市空間、多層次兩小時(shí)生活圈。第四，通過生態(tài)涵養(yǎng)和恢復(fù)工程，加大綠色公共投資，打造具有生態(tài)宜居領(lǐng)先特色的郊區(qū)和衛(wèi)星城市城鎮(zhèn)，使其成為區(qū)域生態(tài)修復(fù)、生態(tài)宜居的核心之地、特色之地。

盤活存量，以產(chǎn)興城，以綠色構(gòu)建活力新城。京津冀城市化的發(fā)展取得了舉世矚目的成績(jī)，同時(shí)也出現(xiàn)了一些城市化房地產(chǎn)化的傾向，甚至在天津的周邊出現(xiàn)了所謂的“鬼城”。房地產(chǎn)開發(fā)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和城鎮(zhèn)建設(shè)至關(guān)重要，毫無疑問城市空間以房地產(chǎn)為基礎(chǔ)構(gòu)建，但的確存在房炒不住、空置、閑置的已建成和在建地產(chǎn)項(xiàng)目，資源配置效率低下。但從另外一種角度看，這些使用效率不高的存量房地產(chǎn)和房地產(chǎn)項(xiàng)目，創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、以產(chǎn)興城的空間卻很大。首先，京津冀應(yīng)統(tǒng)籌產(chǎn)城科學(xué)布局，利用北京非首都功能疏解的契機(jī)，發(fā)揮已建成的交通網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢(shì)，以產(chǎn)興城盤活京津之間、遠(yuǎn)郊的房地產(chǎn)，構(gòu)建京津之間、其與衛(wèi)星城鎮(zhèn)之間的生態(tài)隔離帶，治理“大城市病”，均衡城市自然資源負(fù)載，反哺京津自然生態(tài)。諸如依水而建的天津?qū)氎婢┙蛐鲁?、天津武清的北向發(fā)展，相比廊坊“北三縣”的發(fā)展更缺少城市“攤大餅”的嫌疑。其次，交通位置好的城鎮(zhèn)與新城具備承接核心城市功能疏解和產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)作分工的地理和交通優(yōu)勢(shì)，亦是建設(shè)京津冀城市群的重要支點(diǎn)，具備以產(chǎn)興城、產(chǎn)城融合的各項(xiàng)要素條件，應(yīng)形成前沿產(chǎn)業(yè)拉動(dòng)城市轉(zhuǎn)型升級(jí)的重要一極。最后，當(dāng)前亟需以綠色構(gòu)建活力新城，要通過老城拆遷置換土地，為綠色植被和水土涵養(yǎng)留出空間;要科學(xué)布局城市群，生態(tài)優(yōu)先，預(yù)留近郊和遠(yuǎn)郊生態(tài)發(fā)展和恢復(fù)空間，避免城市“攤大餅”式擴(kuò)張發(fā)展。

（作者系中國(guó)郵政儲(chǔ)蓄銀行資產(chǎn)負(fù)債部總經(jīng)理）