王朋飛 周立

近期，銀保監(jiān)會啟動首批“多縣一行”制村鎮(zhèn)銀行試點。“多縣一行”制村鎮(zhèn)銀行模式，具體是指在中西部和老少邊窮地區(qū)特別是國定貧困縣相對集中的區(qū)域，在同一省份內(nèi)相鄰的多個縣（市、旗）中選擇1個縣（市、旗）設(shè)立1家村鎮(zhèn)銀行，并在其鄰近的縣（市、旗）設(shè)立支行。其主要目的是加大對中西部和老少邊窮地區(qū)的金融資源投入，解決欠發(fā)達地區(qū)單獨組建村鎮(zhèn)銀行法人無法實現(xiàn)商業(yè)可持續(xù)經(jīng)營的突出困難，提高金融服務(wù)的覆蓋面和可得性。此次政策是適時調(diào)整，也是針對性調(diào)整，更是助力國家鄉(xiāng)村振興和精準扶貧發(fā)展的戰(zhàn)略調(diào)整，既突出村鎮(zhèn)銀行服務(wù)“農(nóng)、小”、服務(wù)縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)的設(shè)立初衷，也體現(xiàn)村鎮(zhèn)銀行發(fā)展商業(yè)性和公共性的統(tǒng)一，為村鎮(zhèn)銀行未來發(fā)展指明方向。

村鎮(zhèn)銀行發(fā)展面臨諸多挑戰(zhàn)

自2006年銀監(jiān)會（現(xiàn)銀保監(jiān)會）發(fā)布《關(guān)于調(diào)整放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機構(gòu)準入政策更好支持社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》，允許產(chǎn)業(yè)資本和民間資本到農(nóng)村地區(qū)設(shè)立村鎮(zhèn)銀行金融機構(gòu)以來，監(jiān)管部門始終按照“立足縣域、立足支農(nóng)支小”的要求，在監(jiān)管政策等方面大力支持村鎮(zhèn)銀行的發(fā)展。中國銀保監(jiān)會數(shù)據(jù)顯示，截至2017年末，村鎮(zhèn)銀行機構(gòu)數(shù)量已達1601家，其中中西部地區(qū)機構(gòu)占比達 65%;已覆蓋全國31個省1247個縣（市、旗），縣域覆蓋率達68%;全國758個國定貧困縣和連片特困地區(qū)所轄縣市中，有416個縣市已設(shè)立或備案村鎮(zhèn)銀行。經(jīng)過十余年的發(fā)展，隨著農(nóng)村經(jīng)濟、銀行業(yè)等各類大環(huán)境的變化，村鎮(zhèn)銀行在自身發(fā)展、監(jiān)管政策和金融服務(wù)等方面也面臨諸多挑戰(zhàn)。

自身發(fā)展受到人財物限制。村鎮(zhèn)銀行屬于“后起之秀”，不管是從群眾認可度還是從市場占有率來看，都受到諸多限制。從財務(wù)成本看，村鎮(zhèn)銀行受設(shè)立時間、知名度、監(jiān)管政策等因素影響，不能形成規(guī)模效應(yīng)，管理成本高，運行成本同于或者高于其他銀行機構(gòu)。從資源占有看，村鎮(zhèn)銀行獲客能力差、政府支持薄弱、發(fā)展不均衡，規(guī)模擴大舉步維艱。

監(jiān)管政策由主觀支持到客觀限制。村鎮(zhèn)銀行主發(fā)起人制度的初衷是為了防范村鎮(zhèn)銀行發(fā)生風險，向新設(shè)村鎮(zhèn)銀行輸入先進的管理理念和管理人才。然而在運行過程中，出現(xiàn)股權(quán)異化、小股東發(fā)言權(quán)弱、發(fā)展戰(zhàn)略高度擬合或者從屬于主發(fā)起行而不符合村鎮(zhèn)銀行所處當?shù)匕l(fā)展實際等問題，甚至成為限制某些地區(qū)加強農(nóng)村金融服務(wù)的“絆腳石”。此外，主發(fā)起行包含各類型銀行機構(gòu)，雖然在一定程度上促進了村鎮(zhèn)銀行的設(shè)立，但由于農(nóng)村金融消費者受自身金融素養(yǎng)的限制，對銀行機構(gòu)的認知很大程度上僅限于從名稱來判斷其好壞和可信度，各發(fā)起行在下沉農(nóng)村金融服務(wù)的過程中，村鎮(zhèn)銀行名稱“亂花漸欲迷人眼”，大大削弱了村鎮(zhèn)銀行的知名度和認可度。截至2017年末，全國共有5大類型、294家銀行機構(gòu)作為主發(fā)起人發(fā)起設(shè)立村鎮(zhèn)銀行。其中，5家大型銀行共發(fā)起村鎮(zhèn)銀行139家，6家股份制銀行共發(fā)起村鎮(zhèn)銀行70家，97家城市商業(yè)銀行共發(fā)起村鎮(zhèn)銀行459家，184家農(nóng)村合作金融機構(gòu)共發(fā)起村鎮(zhèn)銀行920家，匯豐銀行等2家外資銀行共發(fā)起村鎮(zhèn)銀行13家。

金融服務(wù)目標不清晰。村鎮(zhèn)銀行設(shè)立形式以股份有限責任公司為主，按照現(xiàn)代公司治理模式進行治理。既然是按照商業(yè)銀行模式進行經(jīng)營，其目的就是追求利潤，與支農(nóng)支小的高成本、低利潤存在矛盾。數(shù)據(jù)顯示，商業(yè)銀行資本回報率約為15%，而村鎮(zhèn)銀行資本回報率僅為7%。由于村鎮(zhèn)銀行盈利低、業(yè)務(wù)規(guī)模小，一些主發(fā)起行及民營資本經(jīng)營村鎮(zhèn)銀行的積極性正逐漸降低，不少民間資本想從村鎮(zhèn)銀行撤資。也有一些村鎮(zhèn)銀行為追求自身規(guī)模發(fā)展和利潤，拋棄“農(nóng)、小”等成本高、收益少的客戶群體，盲目“壘大戶”。據(jù)公開資料顯示，為了追求利潤率，有些村鎮(zhèn)銀行甚至沒有支農(nóng)支小金融產(chǎn)品，在村鎮(zhèn)銀行貸款的農(nóng)民很少，大部分貸款客戶為有正式工作的職工或企業(yè)。金融服務(wù)對象的錯位，不僅僅導(dǎo)致現(xiàn)有村鎮(zhèn)銀行逐漸偏離政策目標，也導(dǎo)致村鎮(zhèn)銀行的發(fā)展速度減緩。從目前發(fā)展形勢來看，有條件設(shè)立村鎮(zhèn)銀行的縣級地區(qū)基本已實現(xiàn)全覆蓋，尚未實現(xiàn)覆蓋的縣級地區(qū)大多為經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)或貧困地區(qū)，各發(fā)起行沒有設(shè)立村鎮(zhèn)銀行的意愿。難以在貧困地區(qū)設(shè)立村鎮(zhèn)銀行是村鎮(zhèn)銀行發(fā)展中的短板，而貧困地區(qū)的村鎮(zhèn)銀行難以有效地服務(wù)貧困群體是村鎮(zhèn)銀行發(fā)展短板中的短板。部分監(jiān)管政策已經(jīng)不能適應(yīng)新時代下鄉(xiāng)村發(fā)展戰(zhàn)略和精準扶貧戰(zhàn)略的需要。

“多縣一行”提供發(fā)展新機遇

銀保監(jiān)會啟動村鎮(zhèn)銀行“多縣一行”監(jiān)管政策試點，是針對村鎮(zhèn)銀行面臨的諸多挑戰(zhàn)提出的具有重要意義的監(jiān)管政策。

有助于村鎮(zhèn)銀行更好發(fā)揮商業(yè)作用。此次政策調(diào)整之前，出于防范風險考慮，村鎮(zhèn)銀行需要由一家合格發(fā)起行發(fā)起設(shè)立，實行“一縣一行”制，不允許跨區(qū)域發(fā)展業(yè)務(wù)。但在具體的執(zhí)行過程中，在欠發(fā)達地區(qū)，由于金融環(huán)境等因素制約，村鎮(zhèn)銀行設(shè)立一級法人機構(gòu)的做法難以具備商業(yè)可持續(xù)性，按照相同監(jiān)管標準和成本收益分析，經(jīng)營難免負重前行，壓力大、成本高，導(dǎo)致村鎮(zhèn)銀行自保性強，開展支農(nóng)支小金融服務(wù)的實際執(zhí)行力差。此次政策調(diào)整允許在試點地區(qū)實行“多縣一行”制，有助于村鎮(zhèn)銀行降低運行成本，吸收其他商業(yè)銀行經(jīng)驗，促進縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)三級金融資源的合理競爭，為村鎮(zhèn)銀行的商業(yè)可持續(xù)性提供有力支撐。

有助于村鎮(zhèn)銀行更好發(fā)揮金融資源的公共性。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中，持續(xù)提高農(nóng)民收入，逐步改善農(nóng)村消費環(huán)境，進一步釋放農(nóng)村消費潛力，不斷改善農(nóng)村居民消費質(zhì)量，更好地滿足他們?nèi)找嬖鲩L的美好生活需要，提升農(nóng)民消費的獲得感、幸福感和安全感，銀行業(yè)尤其是村鎮(zhèn)銀行的作用不可或缺。村鎮(zhèn)銀行肩負著連接農(nóng)村與城市發(fā)展的重要使命，是打通金融服務(wù)農(nóng)村最后一公里的重要紐帶，是提升弱勢群體金融可獲得性和實施普惠金融的重要載體。村鎮(zhèn)銀行可依據(jù)本次政策調(diào)整，憑借“船小好調(diào)頭”的優(yōu)勢，根據(jù)支農(nóng)支小市場定位，加快組織架構(gòu)和產(chǎn)品創(chuàng)新，切實承擔社會服務(wù)責任，發(fā)揮“毛細血管”作用，提高服務(wù)實體經(jīng)濟質(zhì)效。

有助于實現(xiàn)商業(yè)性和公共性的統(tǒng)一。商業(yè)性是市場在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用的重要體現(xiàn)，只有堅持和維護好商業(yè)性，才能保證村鎮(zhèn)銀行的可持續(xù)發(fā)展。公共性是村鎮(zhèn)銀行設(shè)立重要目的之一，村鎮(zhèn)銀行不僅不能丟棄支農(nóng)支小的市場定位，更要不忘初心，堅守主業(yè)，承擔其應(yīng)有的社會責任。

政策執(zhí)行中的挑戰(zhàn)與對策

正確處理市場和政府的關(guān)系。村鎮(zhèn)銀行大多設(shè)在縣及以下，縣域經(jīng)濟中政府的影響力較大，村鎮(zhèn)銀行雖然采用現(xiàn)代化的公司治理模式，但在運行過程中，由于存、貸、匯基礎(chǔ)業(yè)務(wù)仍占據(jù)其主要部分，公共財政和公共投資成為村鎮(zhèn)銀行競相爭取的低成本、低風險、高利潤客戶來源。同時，村鎮(zhèn)銀行在擴大知名度和認可度上，也需要縣級政府的扶持。目前，縣級政府設(shè)立村鎮(zhèn)銀行分支機構(gòu)的意愿遠遠低于設(shè)立法人機構(gòu)的意愿，稅收優(yōu)惠和業(yè)務(wù)支持的力度較低，影響政策實施的效果。

設(shè)置管理行動態(tài)調(diào)整計劃。由于受區(qū)域面積、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、企業(yè)數(shù)量以及上級政策扶持等多種因素的影響，縣域經(jīng)濟具有很大的波動性和不可預(yù)測性?！岸嗫h一行”制下，管理行所在的經(jīng)濟發(fā)展較好縣域和分支行所在的欠發(fā)達縣域可能在短時間內(nèi)難以實現(xiàn)經(jīng)濟總量趨同。地方政府可能會對同級別的管理行設(shè)置提出異議，出于稅收收入、政績考核等方面的考慮，可能出現(xiàn)爭奪管理行的情況，影響分支行的發(fā)展。因此，應(yīng)設(shè)置合理的管理行動態(tài)調(diào)整計劃。

防范區(qū)域性金融風險。由于“多縣一行”制主要在中西部相鄰縣域開展，相鄰縣域的經(jīng)濟具有很大相似性，受群眾的金融素養(yǎng)、對村鎮(zhèn)銀行的認可度等因素的影響，極易出現(xiàn)因信譽風險、流動性風險引發(fā)的擠兌行為，導(dǎo)致區(qū)域性金融風險。在政策執(zhí)行過程中，應(yīng)重點防范區(qū)域性金融風險。

發(fā)揮管理行的引導(dǎo)作用。管理行制度與發(fā)起行制度的主要區(qū)別在于管理權(quán)限。發(fā)起行主要是股權(quán)控制，以制度上、理念上的管理為主，而管理行則要對存款、貸款等具體業(yè)務(wù)進行干預(yù)?！岸嗫h一行”制類似于“總行—分行”模式，要防止分支機構(gòu)惡性競爭和“抽水機”效應(yīng)，導(dǎo)致資本流出貧困地區(qū)。金融監(jiān)管部門應(yīng)出臺監(jiān)管細則，使村鎮(zhèn)銀行不僅注重物理網(wǎng)點覆蓋率的提高，更注重服務(wù)重心的下沉，深耕縣域金融市場，專注基礎(chǔ)金融服務(wù)，切實堅守支農(nóng)支小的戰(zhàn)略定位，為所在地提供實實在在的金融服務(wù)。

村鎮(zhèn)銀行是現(xiàn)代化銀行體系的重要組成部分，有關(guān)部門需進一步關(guān)心、支持和引領(lǐng)村鎮(zhèn)銀行的發(fā)展，為其創(chuàng)造良好的營商環(huán)境，將其打造成支農(nóng)支小的一道靚麗風景線。

（本研究得到中國人民大學科學研究基金研究品牌計劃[15XNI009]“建設(shè)農(nóng)村普惠金融體系研究”支持）

（作者單位：遼寧大學經(jīng)濟學院，中國人民大學農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學院）