林虹

一、背景與現(xiàn)象

煙草盛行是目前全世界面臨的最大的公共衛(wèi)生威脅之一。吸煙會帶來多種疾病，嚴重危害大眾的身體健康。根據(jù)世界衛(wèi)生組織在2017年5月的第339號實況報道，全世界約有吸煙者逾10億，而每年約有700多萬人因煙草失去生命，其中有600多萬人緣于直接使用煙草，有大約89萬人屬于接觸二手煙霧的非吸煙者?？刂茻煵?、建設無煙環(huán)境已成為全人類的共識，世界各國也開始積極加入控制煙草的行列中。中國作為全球煙草生產(chǎn)和消耗的第一大國，擁有超過3億的煙民，占全球煙民數(shù)量的三分之一，且呈現(xiàn)不斷增長的趨勢。在我國，每年因煙草而死亡的人數(shù)高達120萬人，作為《煙草控制框架公約》的締約者之一，中國在控制煙草方面面臨十分嚴峻的形勢。為推進健康中國建設，提高人民健康水平，中共中央、國務院于2016年10月25日印發(fā)并實施的《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》，明確描述了我國2030年在控煙方面的目標，綱要提出“全面推進控煙履約，加大控煙力度，運用價格、稅收、法律等手段提高控煙成效。深入開展控煙宣傳教育。積極推進無煙環(huán)境建設，強化公共場所控煙監(jiān)督執(zhí)法。推進公共場所禁煙工作，逐步實現(xiàn)室內(nèi)公共場所全面禁煙。領導干部要帶頭在公共場所禁煙，把黨政機關建成無煙機關，強化戒煙服務。到2030年，15歲以上人群吸煙率降低到20%?！本嚯x2030年，時間已十分緊張，然而我國控煙的成效卻十分有限，目前我國在控煙運動方面取得的成果主要體現(xiàn)在吸煙危害健康的普及教育、煙草廣告的禁止上。而在控煙立法、公共場所禁煙以及控煙政策施行方面還有很長的路要走。

二、福州市控煙政策與實施

福州市作為福建省的省會城市更是“全國文明城市”，出臺并嚴格實施控煙政策是響應“健康中國”的國策，進一步提升市民文明素質(zhì)和提高城市精神文明建設的要求。

福州市于2015年8月1日正式施行《福州市公共場所控制吸煙條例》，條例明確規(guī)定了婦幼醫(yī)療、中小學校、科教文化、公共交通等12類公共場所內(nèi)禁止吸煙，違者將處不同程度罰款?？責熣邔嵤┮延鈨赡辏卺t(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)、各類教育機構(gòu)以及交通工具等場所的吸煙行為得到明顯改善；各處增設了許多禁煙標識、禁煙宣傳標語；在機場、火車站等地可見專門的吸煙區(qū)。盡管控煙政策初見成效，但還遠遠未能達到《煙草控制框架公約》規(guī)定的標準。尤其在餐館、火車站和網(wǎng)吧等地抽煙現(xiàn)象依舊，二手煙甚至三手煙的暴露率十分嚴重，主要集中在家庭、餐館、車站和室外等地方。2016年6月1日，在《福州市公共場所控制吸煙條例》施行一年之際，海都記者兵分幾路，回訪福州醫(yī)院、火車站等吸煙高發(fā)區(qū)。記者發(fā)現(xiàn)，醫(yī)院都掛出了醒目的控煙標識，僅少數(shù)人吸煙，但火車站、餐館等仍為“重災區(qū)”，且無人勸阻。吸煙者較多，情況不可控。而“嚴令”出臺近一年，交通、餐飲等多數(shù)單位及其監(jiān)管部門以勸導為主，未開過罰單，僅福州市衛(wèi)生監(jiān)督所在近2個月，對轄區(qū)的3家醫(yī)療機構(gòu)、12個煙民開出了罰單（之前未開過罰單），交通、市場等主管部門全年零罰單。

三、控煙政策執(zhí)行困境分析

福州市控煙政策施行至今，但城市公共場所的吸煙現(xiàn)象仍然較為嚴重，分析控煙政策實施效果不明顯即控煙困難的原因如下。

1.吸煙危害認識不足。盡管人人聽說過“吸煙有害健康”，且對于吸煙的危害性也持認同的態(tài)度，但大多數(shù)人對于吸煙的具體危害知之甚少，僅停留于吸煙導致肺部疾病的認識。實際上，吸煙還會影響人的睡眠質(zhì)量、影響生育功能、誘發(fā)心血管疾病以及致癌等，最終影響人體壽命。吸煙對人體的傷害多為慢性影響，吸煙者易形成危害不大的僥幸心里，加之煙草特殊的成癮性，因此戒煙控煙對吸煙者來說多是紙上談兵，難以付諸實踐。另外，公眾對二手煙及三手煙暴露的危害認識不足。盲目地認為自己不吸煙就沒事，而忽視了被動吸煙的潛在危害。

2.執(zhí)法力量不足。首先，許多公務員既是執(zhí)法者也是吸煙者即“左手控煙，右手吸煙”，導致政策執(zhí)行效果與要求嚴重脫節(jié)，終將使“控煙”成為泡影。其次，公共場所的管理者沒有執(zhí)法或罰款的權(quán)力，例如醫(yī)院雖然有專門的勸導員對吸煙行為進行規(guī)勸、引導，但醫(yī)院并無權(quán)對吸煙行為進行處罰。最后，多個部門聯(lián)合執(zhí)法，實際上誰都不管。按照福州市控煙條例，公共場所控煙的監(jiān)督管理由衛(wèi)生部門、教育部門、交通部門等多大十二個部門同時進行。各部門間難以協(xié)調(diào)，又欠缺專職控煙人員，控煙力度自然無從談起。

3.違規(guī)處罰力度小。違反控煙條例的處罰力度小，缺乏配套細則。20元 - 500元的罰款金額，浮動空間大，每檔金額沒有明確對應何種違規(guī)行為，情節(jié)輕重主要是依據(jù)執(zhí)法者的主觀判斷。這樣以來，執(zhí)法過程中就會存在不執(zhí)法、亂執(zhí)法的現(xiàn)象?？責熖幜P亦在討價還價中不復存在。

4.執(zhí)法取證難。吸煙是短時行為，而公共場所的人員密集，流動速度快，加大了執(zhí)法的困難。小小的煙蒂一丟出手，很難判定具體責任人，因而執(zhí)法中還會存在扯皮的現(xiàn)象。煙民數(shù)量眾多而對應的執(zhí)法人員卻十分有限，往往導致消極控煙。

5.公眾參與不足。其一，社會對公共場所的吸煙行為容忍度較高，大部分不吸煙的群眾看到吸煙行為的反應僅是事不關己、沉默退避，極少主動上前勸阻或針對吸煙行為向相關部門進行舉報。其二，盡管控煙條例積極鼓勵公眾參與禁煙，但往往流于形式。群眾舉報投訴無果，不僅會喪失參與控煙監(jiān)督的熱情，甚至質(zhì)疑政府公信力。

四、福州市未來控制吸煙的政策建議

對于上述福州市控制吸煙存在的種種問題，如何使地方政府從“消極怠工”到積極應對，如何從根本上提高市民對控煙、禁煙的積極性，充分發(fā)揮社會力量參與控煙，從而轉(zhuǎn)變我市當前吸煙行為的現(xiàn)狀，是當前的重點。

1.行政管理方面。①加強執(zhí)法隊伍建設。政府應該對控煙政策的執(zhí)法人員進行培訓，細化控煙執(zhí)行的標準。領導干部、公職人員應帶頭在公共場所禁煙，若公職人員無法做到在公共場所禁煙，如何能要求群眾服從法規(guī)和認同執(zhí)法呢？有些公務員甚至都不清楚控煙政策的出臺，應該對公職人員進行宣教。②量化管理與激勵并行。打破多部門協(xié)作卻誰也不管的僵局，為部門設立控煙執(zhí)法指標。同時，為控煙的執(zhí)法人員設置一定的激勵項目，例如達到一定數(shù)量的控煙績效，給予相應的獎金或獎勵，激發(fā)控煙執(zhí)法人員的積極性。③強化監(jiān)督管理。第一，定期檢查控煙涉及的公共場所?？責熣叩氖┬胁荒芫窒抻谧€別，應該對各公共場所和單位進行定期檢查，對于控煙情況較好的單位向公眾宣傳，對于情況差的應予以警告、要求其整改，必要時處以罰款。第二，要創(chuàng)新監(jiān)督方式。利用互聯(lián)網(wǎng)工具，例如開通控煙的微信平臺，實現(xiàn)控煙便捷化管理，讓市民群眾可以通過微信查詢控煙知識、咨詢戒煙方法以及對公共場所吸煙行為進行有效舉報。而政府部門可以通過舉報的大數(shù)據(jù)，了解違反吸煙條例的多發(fā)區(qū)、重災區(qū)，相應調(diào)整執(zhí)法的重心。

2.健康教育方面。①加大校園內(nèi)的控煙禁煙宣傳，向青少年普及吸煙危害，扼制煙民往低齡化發(fā)展。煙齡越長，戒煙越困難。而對于還未抽煙的群體，特別是處于成長階段的校園青少年群體，應該將吸煙的苗頭扼殺在搖籃里。建議在校內(nèi)設置專門的戒煙中心，為吸煙學生提供咨詢和戒煙幫助。②除了懸掛禁煙控煙標語標識，還可以設置禁煙宣傳欄、印發(fā)禁煙宣傳小冊子或傳單、網(wǎng)站上進行控煙宣傳、充分利用公共廣告資源，擴大禁煙控煙宣傳范圍。例如公交車車身以及地鐵、動車廣告位等宣傳控煙禁煙。③開通戒煙熱線，設立專門的戒煙所。個人戒煙存在自制力差，難以堅持的問題，政府應該向吸煙人群及意向戒煙人群提供實際的戒煙幫助，向吸煙者提供咨詢、戒煙幫助以及免費的治療。

3.社會支持方面。①讓公眾切實參與控煙，執(zhí)法部門應確保禁煙舉報途徑的通暢，鼓勵社會組織和公眾對禁煙工作進行監(jiān)督、評估，這既有利于禁煙工作的不斷改善，也是一種有效的宣傳教育方式，公眾可以通過這些組織參與對政府工作的監(jiān)督建議。②聚集第三部門力量。控煙執(zhí)法缺人缺錢，政府應當加強與第三部門合作，為市民提供戒煙幫助。例如，政府可以與協(xié)會合作，定期舉辦控煙宣講活動。在公共場所投放控煙戒煙的雜志或向校園和學生發(fā)送控煙戒煙的電子雜志。

五、結(jié)論

中國國土廣、人口多帶來的文化差異以及發(fā)展不平衡給控煙政策的制定和實施帶來嚴峻的挑戰(zhàn)，受到文化、經(jīng)濟和集團利益等多種因素的影響，控煙路上還有許多問題尚待解決?？責?、禁煙是持久戰(zhàn)，為了市民擁有更加美好的生活環(huán)境，為了吸煙者自身的身體健康，無論是政府還是市民都不能放棄努力。

（作者單位：福建師范大學公共管理學院）