胡迪迪

我們黨歷來重視行政體制的改革和創(chuàng)新，到現(xiàn)在五年一次的改革已成為慣例，面對新時代新任務(wù)提出的新要求，我們黨深刻認(rèn)識到目前機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置全面統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局、協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個全面”戰(zhàn)略布局的要求還不完全適應(yīng)。黨的十九大對深化機(jī)構(gòu)和行政體制改革作出重要部署，黨的十九屆三中全會作出了關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定。一分部署，九分落實(shí)。在中國社會主要矛盾發(fā)生變化，中國特色社會主義發(fā)展關(guān)鍵時期，如何通過機(jī)構(gòu)和行政體制改革提升政府治理的有效性，進(jìn)而推進(jìn)和解決人民對美好生活的需要，是我們需要思考的問題，基于此，主要針對目前行政體制改革存在的問題以及如何深化機(jī)構(gòu)和行政體制改革來探討。

一、目前機(jī)構(gòu)和行政體制改革存在的問題

1.黨政機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)問題比較突出。在我國實(shí)際上有兩套管理系統(tǒng)，一是黨委機(jī)關(guān)系統(tǒng)，二是政府機(jī)關(guān)系統(tǒng)。黨委機(jī)關(guān)除了對重大政策和主要人事的組織領(lǐng)導(dǎo)外，還有歸口管理的制度，把政府工作按性質(zhì)劃分為政法口、農(nóng)業(yè)口、文教口、外事口等，由同級黨委常委分口負(fù)責(zé)，以加強(qiáng)黨對政府行政工作的領(lǐng)導(dǎo)。這樣，黨委機(jī)關(guān)和政府機(jī)關(guān)對同一管理事項(xiàng)就存在兩個不同的管理部門。在這個基本領(lǐng)導(dǎo)格局之下，黨和政府的職能如何劃分，特別是黨委如何有效領(lǐng)導(dǎo)政府工作而又不代替政府的工作等。這些問題都還沒有完全解決好。

2.政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和職責(zé)劃分不夠科學(xué)。政府職能存在越位、錯位、缺位現(xiàn)象，不該政府管的事政府管了，該管的事情沒有管到位，管理職能重疊和交叉。比如過去，我們國家的醫(yī)療保障工作由不同的部門來管理，如人社部負(fù)責(zé)城鎮(zhèn)職工和城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險生育險，國家衛(wèi)計委負(fù)責(zé)新型農(nóng)村合作醫(yī)療，國家發(fā)改委負(fù)責(zé)藥品和醫(yī)療服務(wù)價格的制定，民政部負(fù)責(zé)醫(yī)療救助，這樣不免產(chǎn)生推諉扯皮等問題。

3.中央和地方機(jī)構(gòu)職能上下一般粗，權(quán)責(zé)劃分不盡合理。長期以來，中央與地方機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置存在“職責(zé)同構(gòu)、上下對口，左右對齊”的問題，但由于我國幅員遼闊，在全國行政區(qū)劃中，不僅存在因管理層級不同而導(dǎo)致的管理職責(zé)不同，還存在經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和發(fā)展規(guī)劃、民族構(gòu)成等方面的差異，這都決定了在機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置上要因地制宜。中央和地方在事權(quán)和財權(quán)的劃分上也存在不合理的現(xiàn)象，目前縣鄉(xiāng)兩級承擔(dān)了80%以上的事權(quán)，卻只有20%的財政支配權(quán)，事權(quán)和財權(quán)極不相稱。致使地方想做事卻沒有相應(yīng)的財力和權(quán)力?；鶎訖?quán)小、責(zé)大、事多已成為基層治理的困局。

4.機(jī)構(gòu)編制科學(xué)化、規(guī)定化、法定化相對滯后?！盎炀幓鞃彙?、超編進(jìn)人長期存在，這有時候并不是用人部門有意為之，工作那么多，人手又不夠，只能借調(diào)和聘用人員。另外編制管理不太科學(xué)，在一些地方，編辦是三管三不管， 管廟不管神、管編不管人、管職能不管運(yùn)行。編制管理的立法也比較滯后，國務(wù)院制定的兩個機(jī)構(gòu)編制專項(xiàng)行政法規(guī)已有十幾年的時間，其中有些規(guī)定比較原則， 缺少可操作性。而且這些專項(xiàng)規(guī)定中，位階最高的是行政法規(guī)，其他的都是一般規(guī)范性文件，約束力不強(qiáng)，對違規(guī)問題的處理處罰不嚴(yán)， 這也是一些地方在機(jī)構(gòu)編制方面屢闖紅燈、敢闖紅燈的原因。

二、深化機(jī)構(gòu)和行政體制改革的重點(diǎn)領(lǐng)域

針對這些問題，我們黨加強(qiáng)頂層設(shè)計，出臺了黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案和國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，為深化機(jī)構(gòu)和行政體制改革指明了方向，新一輪的機(jī)構(gòu)改革方案，正在通過采取有力的措施對上述問題予以破解克服。

1.完善堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的制度。習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中指出，“黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”。第一，建立健全黨對重大工作的領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制。加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，首先要加強(qiáng)黨對涉及黨和國家事業(yè)全局的重大工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。比如，將中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組、中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化領(lǐng)導(dǎo)小組等改為委員會，體現(xiàn)黨對于改革、網(wǎng)絡(luò)安全、外事等工作的長期領(lǐng)導(dǎo)。第二，強(qiáng)化黨的組織在同級組織中的領(lǐng)導(dǎo)地位。理順黨的組織同其他組織的關(guān)系，更好發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方作用。第三，更好發(fā)揮黨的職能部門作用。優(yōu)化黨的組織、宣傳、統(tǒng)戰(zhàn)、政法、機(jī)關(guān)黨建、教育培訓(xùn)等部門職責(zé)配置，加強(qiáng)歸口協(xié)調(diào)職能。例如，將中央機(jī)構(gòu)編制委員會辦公室歸口中央組織部管理，將國家公務(wù)員局并入中央組織部。第四，統(tǒng)籌設(shè)置黨政機(jī)構(gòu)。黨的有關(guān)機(jī)構(gòu)可以同職能相近、聯(lián)系緊密的其他部門統(tǒng)籌設(shè)置，實(shí)行合并設(shè)立或合署辦公。將國家民族事務(wù)委員會歸口中央統(tǒng)戰(zhàn)部領(lǐng)導(dǎo)，將國家宗教事務(wù)局、國務(wù)院僑務(wù)辦公室并入中央統(tǒng)戰(zhàn)部。第五，推進(jìn)黨的紀(jì)律檢查體制和國家監(jiān)察體制改革。健全黨和國家監(jiān)督體系，完善權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督機(jī)制。例如，將監(jiān)察部、國家預(yù)防腐敗局的職責(zé)，最高人民檢察院查處貪污賄賂相關(guān)職責(zé)整合，組建國家監(jiān)察委員會，同中央紀(jì)律檢查委員會合署辦公。

2.優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置。①合理配置宏觀管理部門職能。這次圍繞規(guī)劃、財稅、金融、審計等這些帶有綜合管理職能的部門進(jìn)行了比較大的調(diào)整，最具代表性的就是國家發(fā)改委，一共有七項(xiàng)職責(zé)都被轉(zhuǎn)移出來了，這樣就使國家發(fā)改委能夠有更大的精力來關(guān)注宏觀戰(zhàn)略規(guī)劃，減少微觀事務(wù)管理，更好地改善我國宏觀調(diào)控。②深入推進(jìn)簡政放權(quán)。最大限度減少政府對市場資源的直接配置，激發(fā)各類市場主體活力，營造良好營商環(huán)境。在這方面比較典型的例子是天津?yàn)I海新區(qū)一枚印章管審批和浙江省的最多跑一次，這些地方在優(yōu)化審批服務(wù)流程、整合審批職責(zé)上下足了功夫，已成為推進(jìn)簡政放權(quán)的名片。③完善市場監(jiān)管和執(zhí)法體制。例如組建國家市場監(jiān)管總局。從目前運(yùn)行情況來看，成立不到一年國家市場監(jiān)管總局多次應(yīng)對解決棘手問題。去年7月，長春長生“問題疫苗案”爆發(fā)，由國家市場監(jiān)管總局對案件相關(guān)工作人員進(jìn)行問責(zé)。11月，該部門出臺《疫苗管理法》（征求意見稿）。12月，“保健帝國”權(quán)健亂象遭曝光，市場監(jiān)管總局再次采取措施，聯(lián)合多部門啟動整治保健市場亂象百日行動。④改革自然資源和生態(tài)環(huán)境管理體制。組建自然資源部和生態(tài)環(huán)境部，為打贏藍(lán)天、碧水、凈土三大保衛(wèi)戰(zhàn)提供組織支撐。⑤完善公共服務(wù)管理體制。這一次機(jī)構(gòu)調(diào)整的重點(diǎn)在公共服務(wù)職能上面，比如成立應(yīng)急管理部，該部門一年內(nèi)先后整合原11個部門的13項(xiàng)職責(zé)，成立以來，應(yīng)急管理部的工作組不斷奔赴全國，應(yīng)對各類突發(fā)事件，迅速處置了金沙江和雅魯藏布江堰塞湖、超強(qiáng)臺風(fēng)“山竹”、重慶公交墜江、蘭海高速交通事故等緊急情況。⑥強(qiáng)化事中事后監(jiān)管，改變重審批輕監(jiān)管的行政管理方式，把更多行政資源從事前審批轉(zhuǎn)到加強(qiáng)事中事后監(jiān)管上來。創(chuàng)新監(jiān)管方式，全面推進(jìn)“雙隨機(jī)、一公開”和“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”。⑦提高行政效率。精干設(shè)置各級政府部門及其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，科學(xué)配置權(quán)力，減少機(jī)構(gòu)數(shù)量，簡化中間層次，推行扁平化管理，形成自上而下的高效率組織體系。

3.理順中央和地方的關(guān)系。十九屆三中全會強(qiáng)調(diào)要“統(tǒng)籌優(yōu)化地方機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置，構(gòu)建從中央到地方運(yùn)行順暢、充滿活力、令行禁止的工作體系”。首先是要根據(jù)地方政府職能特點(diǎn)來優(yōu)化機(jī)構(gòu)設(shè)置及職能配置，同時要賦予省級及以下政府機(jī)構(gòu)更多自主權(quán)，增強(qiáng)地方治理能力，把那些直接面向基層、量大面廣、更加適合地方管理的事務(wù)下放給地方。從目前各地已出臺的機(jī)構(gòu)改革方案來看，各省市既與中央保持總體步調(diào)一致，同時各地還因地制宜設(shè)置了符合區(qū)域?qū)嶋H的部門。另外在設(shè)立基層政府機(jī)構(gòu)上，應(yīng)考慮基層政府面向群眾的特點(diǎn)，按照簡約高效的要求，整合相關(guān)職能和機(jī)構(gòu)，設(shè)立綜合性機(jī)構(gòu)，對上級政府機(jī)構(gòu)既可“一對多”，也可“多對一”，并實(shí)行治理重心下移，盡可能把資源、服務(wù)、管理放到基層，增強(qiáng)基層治理能力。

4.推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制科學(xué)化、規(guī)定化、法定化。黨的十九大提出要“統(tǒng)籌使用各類編制資源”，十九屆三中全會提出要加大統(tǒng)籌調(diào)配力度，建立動態(tài)調(diào)整機(jī)制，強(qiáng)化剛性約束等新要求。因此，建立嚴(yán)控總量、盤活存量、機(jī)構(gòu)編制法定化是改革思路。一是盤活存量。首先是加大統(tǒng)籌編制調(diào)配的范圍和力度，破除部門間、地區(qū)間、層級間、身份間的編制使用壁壘靈活調(diào)劑或周轉(zhuǎn)使用各類編制資源。比如安徽省首創(chuàng)的編制周轉(zhuǎn)池制度，就是根據(jù)事業(yè)單位人才隊伍和服務(wù)能力的建設(shè)需要，在事業(yè)編制總量內(nèi)調(diào)劑一定規(guī)模事業(yè)編制，建立事業(yè)編制周轉(zhuǎn)池，供事業(yè)單位周轉(zhuǎn)使用。一定程度上解決了“空編不用”和“無編可用”的矛盾。二是“人隨事走”。編制資源是用來履職的，應(yīng)當(dāng)隨著職能變化及時調(diào)整，職能弱化的核減，職能強(qiáng)化的增配。例如，隨著簡政放權(quán)深入，可將原來主要從事行政審批的人員編制崗位轉(zhuǎn)移到監(jiān)管或服務(wù)崗位，按照事業(yè)單位分類改革的思路，將行政類事業(yè)單位人員轉(zhuǎn)為行政編制，經(jīng)營類事業(yè)單位人員轉(zhuǎn)為企業(yè)編制，公益類事業(yè)單位實(shí)行更加符合實(shí)際的編制管理方式。三是以政府機(jī)構(gòu)編制法定化鞏固改革成果。主要包括：完善政府組織機(jī)構(gòu)基本法，研究制定機(jī)構(gòu)編制法；推動配套立法，完善公務(wù)員法、預(yù)算法、監(jiān)察法相關(guān)法律法規(guī)，形成相互銜接配套的機(jī)構(gòu)編制法律法規(guī)體系 ；加強(qiáng)和完善部門“三定”規(guī)定，全面推行政府部門權(quán)責(zé)清單制度，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)清單同“三定”規(guī)定有機(jī)銜接，有效規(guī)范和約束政府部門履職行為，加快形成職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系。

三、結(jié)語

此次機(jī)構(gòu)改革的落實(shí)時間，被定為一年之內(nèi)。距離改革任務(wù)基本完成，僅剩一個月左右。所有地方機(jī)構(gòu)改革任務(wù)2019年3月底前基本完成。如果說2018年是機(jī)構(gòu)改革落實(shí)年，2019年則是改革后全面開展工作的開局之年。機(jī)構(gòu)改革目前只實(shí)現(xiàn)了機(jī)構(gòu)調(diào)整，但職能轉(zhuǎn)變并不是自然而然發(fā)生的，需要主動為之，為此我們需要明確一個原則，機(jī)構(gòu)改革本身并不是終極目標(biāo)，其終極目標(biāo)還是要有利于經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，有利于政治的穩(wěn)定，有利于老百姓的幸福生活。[基金：蚌埠市委黨校一般研究課題“互聯(lián)網(wǎng)思維與地方政府治理創(chuàng)新”階段性成果]

（作者單位：中共蚌埠市委黨校）