潘鈺

摘 要：最近幾年，西方國家的地區(qū)局勢受到政權(quán)等因素的強行干預，同時，民族宗教矛盾也是越來越激烈，小面積的武裝沖突頻頻發(fā)生，沖突導致當?shù)鼐用裨谧约簢业纳媸艿絿乐赜绊?，很多無家可歸的人們逃往他國尋求庇護，難民問題日趨嚴重。鑒于此，筆者在本文中探究了“難民潮”的國際法保護對策。

關(guān)鍵詞：“難民潮”;國際法;保護對策

中圖分類號：D99文獻標識碼：A文章編號：2095-4379-（2019）11-0181-02

最近幾年，西方國家的地區(qū)局勢受到政權(quán)等因素的強行干預，同時，民族宗教矛盾也是越來越激烈，小面積的武裝沖突頻頻發(fā)生，沖突導致當?shù)鼐用裨谧约簢业纳媸艿絿乐赜绊懀芏酂o家可歸的人們逃往他國尋求庇護。難民問題日趨嚴重，已經(jīng)從簡單的人權(quán)問題和短暫性、地域性的突發(fā)事件，變成現(xiàn)在持續(xù)大范圍的人道主義危機，難民數(shù)量猛增，相關(guān)開支也隨之增加，再加之反恐形勢非常嚴峻，這些都大大增加了對難民的保護難度。

一、國際法制度存在的問題

（一）國際公約制度不夠完善

《難民地位公約》、《難民地位的議定書》這兩部法律是國際社會保護難民權(quán)利要遵循的核心綱領(lǐng)，也是使用最早、適用意義最廣泛的難民保護法律。然而，隨著形成難民潮的原因在不斷變化，上述兩部法律根本沒法解決所有的難民法律問題。過去，難民潮形成的原因主要有戰(zhàn)爭威脅、宗教因素壓迫和政治迫害，但是，現(xiàn)在又新增了一種因為生產(chǎn)環(huán)境惡化導致的環(huán)境難民，因為本國經(jīng)濟不景氣導致的經(jīng)濟難民等等。目前，多數(shù)國家不認可這種新增難民的身份，讓這些難民的生存狀況更加惡劣。同時，有一些國家并不顧及國際組織、國際條約，導致很多難民瀕臨死亡的絕境，這一行為嚴重違反了難民保障制度，給公約框架帶來的沖擊是巨大的。

（二）《難民保護公約》的程序性規(guī)定不夠完整

當前在世界范圍內(nèi)使用的《難民地位公約》盡管在實體的層面，有較為詳細的規(guī)定，但是，在某些方面還有局限性。例如：怎樣更加準確地定義難民;難民可以通過哪些途徑擁有自己的合法權(quán)益等等，關(guān)于這些問題，《難民地位公約》缺少相關(guān)的程序性規(guī)定。在新的歷史背景下，各國在制定難民相關(guān)法律時，為了讓自己的利益得到切實保障，都增加了甄別選擇的傾向性，進而做出一些對本國有利的安排。還有許多國家在難民保護程序中特別申明了免責事由，目的是從源頭上規(guī)避自己的難民保護義務，這一舉動從表面上看好像很高明，但是也存在著很多的問題，最主要的是讓難民國際保護制度的執(zhí)行力大大降低。

（三）責任分擔不均，難民管理機制存在很大的漏洞

以歐洲難民潮為例，目前正在使用的都是柏林體系，絕大多數(shù)的難民處置任務，由難民最先進入的歐盟國家承擔，這些國家主要是地中海沿岸的前線國家，例如：希臘等。但是，存在的最大問題就是這一制度太理想化了，低估了難民的規(guī)模、數(shù)量。例如《申根協(xié)定》中提到：只要難民在申根國家入境，就可以在申根區(qū)自由生活，假設難民獲得任一歐盟國家國籍，便可有權(quán)在歐盟國家內(nèi)隨意遷徙。另外，難民選擇遷徙的國家，有將其遣返到入境首個歐盟國家（也稱之為安全第三國）的權(quán)利。不合理的政策，會導致分配不均，讓一線國家在面對如此浩大的難民潮時，表現(xiàn)得力不從心，歐盟國家也未能將及時整合自己的資源，以應對浩大難民潮的到來。此外，在個別國家是歡迎難民的，例如德國，這就是為什么難民們冒著生命危險，偷渡“死亡之海”到達這些歡迎難民的國家，這也從某個側(cè)面，表現(xiàn)出難民監(jiān)管存在的不足之處。

（四）難民受到的待遇不一，導致出現(xiàn)難民自主選擇避難國家的現(xiàn)象

在歐盟國家中，對待難民的政策有很大的差別，例如：就對難民的經(jīng)濟補助而言，匈牙利是86歐元/月、德國是374歐元/月。由這些數(shù)據(jù)可以看出，政策差異是較大的，導致出現(xiàn)了難民自主選擇避難國家的現(xiàn)象。有很多經(jīng)濟移民混入難民潮，騙取難民身份，從而獲得經(jīng)濟救助，這無疑增加了有限難民救助資源的整合利用效率，致使那些瀕臨死亡危險的急需救助的難民得不到應有的救助。在這一次的難民潮中，有逃離敘利亞戰(zhàn)爭的難民，也有希望到歐洲開啟新生活的經(jīng)濟移民，經(jīng)濟移民的混入，為歐洲政客逃避難民問題找到了借口，他們將所有的難民都認定為經(jīng)濟移民，拒絕難民入境，這種“一刀切”政策，無疑違背了難民相關(guān)政策的“不推回原則”。

二、立法建議

（一）積極完善國際上的難民保護制度

國際社會要特別重視完善難民權(quán)益保障相關(guān)的法律法規(guī)，積極健全國際法，讓難民權(quán)益得到切實保障。一是，根據(jù)《非洲統(tǒng)一公約》等文件規(guī)定，重新定義新形勢下難民的含義，用“慧眼”識別難民的“國籍”，增加對“真實難民”的保護范圍和保護力度，讓更多難民的生存權(quán)益得到切實保障。二是，就規(guī)范程序而言，要積極健全相關(guān)程序及標準，對甄別難民身份、保障難民基本權(quán)益等程序，進行深入積極地改進，用國際默認形式，切實提升難民保護條例的實踐操作性。

（二）健全難民國內(nèi)法體系

主權(quán)國家要遵循“尊重人權(quán)、實現(xiàn)共同利益、求同存異”的基本原則，在各國之間的立法方面，要進行積極的溝通協(xié)調(diào)。國內(nèi)法，是主權(quán)國家結(jié)合自己國家的實際狀況，將國際難民保護公約進行具體化，在一定程度上補充了難民事務處置相關(guān)條例，用國內(nèi)法保護難民的權(quán)益，是主權(quán)國家履行難民國際保護公約的主要方法。所以，要想妥善安置難民，就要積極健全難民國內(nèi)法體系，這是必然選擇。

三、相應實踐策略

（一）健全國家之間的難民保護機制

各主權(quán)國家之間有效合作，是根本解決難民問題、切實維護難民基本權(quán)益的重要途徑。相鄰國家和國際難民組織二者之間的交流越來越重要。一是，積極健全主權(quán)國家之間的難民預警機制，當相鄰國家發(fā)生經(jīng)濟波動或是戰(zhàn)亂時，難民潮就會有爆發(fā)的可能。及時啟動鄰國應急預案，當突發(fā)難民潮時，確保難民的生存發(fā)展權(quán)益得到切實保障，各主權(quán)國家要科學評估潛在的難民問題以及問題的發(fā)展趨勢，出臺可行性高的難民保障機制。二是，各主權(quán)國家之間，要加強合作，積極進行交流，針對難民潮的不同類型，采取不同的措施。目前，國際社會已經(jīng)認可了戰(zhàn)爭難民、政治難民這兩種，各主權(quán)國家也是積極結(jié)合自己國家的具體狀況，制定出臺了國內(nèi)法，確保難民的權(quán)益得到保障。關(guān)于環(huán)境難民、經(jīng)濟難民，國家社會會提供相應的物質(zhì)補助，主權(quán)國家也在確保自己國家經(jīng)濟發(fā)展持續(xù)性的基礎(chǔ)上，盡量為保障難民權(quán)益盡一份力量，此外，當大規(guī)模的難民潮爆發(fā)時，必須要做的就是科學分析難民潮的性質(zhì)和態(tài)勢，然后結(jié)合以往的應對措施，總結(jié)切實有效的應急預案，這才是有效應對難民危機的長效措施。

（二）健全保護難民的國家責任

一是東道國責任。當今國際法關(guān)于難民的定義，有一定的局限性，原因是東道國沒有明確自己的難民保護國際法義務，因此，要想讓難民的合法權(quán)益得到切實保障，就必須切實落實國際法規(guī)定的接納國難民保護義務。二是母國責任。通常情況下，出現(xiàn)難民潮的國家，我們稱之為母國。大多數(shù)的難民，都希望自己的母國可以為自己提供保護，母國應該自覺、積極承擔起對本國難民的保護責任，這就需要母國切實改善自己國家的政治環(huán)境和經(jīng)濟環(huán)境。

（三）明確國際難民署的職能

聯(lián)合國難民署自成立至今，一直秉承“人道主義”的觀念，在指導難民接納、保障難民權(quán)益方面，一直發(fā)揮著積極、重要的作用。但是，因為它的職能有限，在處理當前的難民問題時，有些力不從心。比如，難民署有敦促各國執(zhí)行難民保護公約框架下庇護措施、指導相關(guān)事務處理規(guī)范的權(quán)利，但是，對于那些拒不接受難民的國家，難民署只能是譴責，很難用國際法對其進行起訴。在筆者看來，聯(lián)合國要賦予難民署更多的權(quán)利，對于那些公開不接受難民、不遵守難民國際公約或是惡意制造難民潮的國家，難民署有權(quán)實施實質(zhì)性措施。

四、總結(jié)

總之，當難民想盡辦法逃亡鄰國或是其他國家時，因為考慮到國家利益和安全，一些國家將難民拒之門外，這無疑違背了國際人道主義精神，這樣做只會讓難民危機越來越嚴重，甚至會深受其害。所以，只靠道德呼喚，解決不了實質(zhì)性的問題，要積極完善國際合作強制制度、強化國際法的效力，才能為人道主義的發(fā)揮提供肥沃的土壤和充足的條件。

[ 參 考 文 獻 ]

[1]劉國福.中國難民法[M].北京：世界知識出版社，2015.

[2]梁淑英.國際難民法[M].北京：知識出版社，2009.