摘 要 由于近年西方政權(quán)對(duì)地區(qū)局勢(shì)的暴力干預(yù)以及民族宗教矛盾的激化，局部性的武裝沖突不斷發(fā)生，致使沖突境遇下的居民在母國(guó)的生存發(fā)展權(quán)利受到嚴(yán)重侵犯，大量流離失所的居民背井離鄉(xiāng)逃入他國(guó)尋求庇護(hù)。本文認(rèn)為僅靠道德召喚的人道主義精神，有時(shí)候不能解決現(xiàn)實(shí)難題。只有建立國(guó)際合作的強(qiáng)制機(jī)制、加強(qiáng)國(guó)際法效力的剛性，人道主義才更有發(fā)揮作用的土壤和條件。

關(guān)鍵詞 難民 國(guó)際法 保護(hù)

作者簡(jiǎn)介：羅翔，武警廣州指揮學(xué)院，研究方向：國(guó)際法學(xué)。

中圖分類(lèi)號(hào)：D99 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.07.346

由于近年西方政權(quán)對(duì)地區(qū)局勢(shì)的暴力干預(yù)以及民族宗教矛盾的激化，局部性的武裝沖突不斷發(fā)生，致使沖突境遇下的居民在母國(guó)的生存發(fā)展權(quán)利受到嚴(yán)重侵犯，大量流離失所的居民背井離鄉(xiāng)逃入他國(guó)尋求庇護(hù)。2013年，據(jù)《聯(lián)合國(guó)難民署2013年全球形勢(shì)報(bào)告》數(shù)據(jù)顯示： 850萬(wàn)人由于局部武裝沖突成為難民，其中國(guó)際難民180萬(wàn)人，為近10年以來(lái)的峰值。 2015年，由于敘利亞國(guó)內(nèi)武裝沖突，共約150萬(wàn)難民穿越地中海涌入歐洲大陸 。難民潮情勢(shì)緊急，數(shù)量龐大，導(dǎo)向性地流向了歐洲的部分國(guó)家，致使歐洲正在經(jīng)歷一場(chǎng)二戰(zhàn)以來(lái)最嚴(yán)重的難民危機(jī)。

難民潮的災(zāi)難性后果已經(jīng)出現(xiàn)。難民問(wèn)題已日漸由單純的國(guó)際人權(quán)問(wèn)題和區(qū)域性、暫時(shí)性的突發(fā)事件演變?yōu)槿蛐?、持續(xù)性的人道危機(jī)，數(shù)額龐大的難民開(kāi)支和日漸嚴(yán)峻的反恐形勢(shì)致使對(duì)難民的保護(hù)捉襟見(jiàn)肘。

一、國(guó)際法制度問(wèn)題

（一）國(guó)際公約制度不健全

作為國(guó)際社會(huì)對(duì)難民權(quán)利保護(hù)的核心綱領(lǐng)，世界各國(guó)使用最早、最具有廣泛適用意義的難民保護(hù)法律文件是《難民地位的議定書(shū)》和《難民地位公約》。不過(guò)，由于難民潮成因的變化，這兩項(xiàng)法律文件已無(wú)法囊括當(dāng)前有關(guān)新型難民的所有法律問(wèn)題?！半y民潮”除了政治迫害、戰(zhàn)爭(zhēng)威脅、宗教壓迫等傳統(tǒng)意義上的成因外，還多了許多由于自然生存條件惡化而逃離家園的環(huán)境難民，由于國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)崩潰被迫流落異國(guó)尋找發(fā)展機(jī)會(huì)的經(jīng)濟(jì)難民等。這部分新增難民群體的身份尚未被大多數(shù)主權(quán)國(guó)家認(rèn)可，其生存狀況卻岌岌可危，當(dāng)前部分國(guó)家置國(guó)際組織和條約不顧，放任大批難民瀕臨死亡絕境的行為，嚴(yán)重破壞了現(xiàn)有的難民保障體制，給公約框架帶來(lái)了巨大的沖擊。

（二）《難民保護(hù)公約》程序性規(guī)定不完善

如今踐行的《難民地位公約》已經(jīng)在實(shí)體層面做出了準(zhǔn)確翔實(shí)的規(guī)定，但仍存在一定的局限性。比如，在如何準(zhǔn)確定義難民以及難民擁有合法權(quán)益的各項(xiàng)途徑方面，此公約仍沒(méi)有制定相關(guān)程序性規(guī)定。在新形勢(shì)下，世界許多國(guó)家都通過(guò)制定國(guó)內(nèi)法用以解決難民保護(hù)程序性中的各項(xiàng)實(shí)質(zhì)問(wèn)題。由此，為了保障自身利益，各國(guó)政府在制定難民系列法律時(shí)通常都傾向性地進(jìn)行甄別與選擇，進(jìn)而完成對(duì)國(guó)家十分有利的安排。一些國(guó)家為了從根本上規(guī)避難民保護(hù)的國(guó)際法義務(wù)，還在在難民保護(hù)程序方面申明了免責(zé)事由，然而，這看似高明的舉動(dòng)卻存在著一系列的弊端，首當(dāng)其沖的就是從根本上削減了整個(gè)難民國(guó)際保護(hù)體制的執(zhí)行力。

（三）責(zé)任份額分擔(dān)不均，難民管理體系漏洞

以此次歐洲難民潮為背景，當(dāng)前實(shí)行的都柏林體系 將大部分難民潮處置的任務(wù)交給了難民最先進(jìn)入的歐盟國(guó)家，即地中海沿岸的前線國(guó)家，如意大利、希臘等。但在現(xiàn)實(shí)情況下這一制度過(guò)于理想化，低估了難民潮的數(shù)量與規(guī)模。根據(jù)《申根協(xié)定》 ，難民只要在任何一個(gè)申根國(guó)家入境，便可以在申根區(qū)通行無(wú)阻。如果這些難民取得了任何歐盟國(guó)家的國(guó)籍，他們就有權(quán)利自由遷徙到別的歐盟國(guó)家。與此同時(shí)，這些難民選擇性遷移的國(guó)家有權(quán)利將避難申請(qǐng)者遣返至他們?nèi)刖车牡谝粋€(gè)歐盟國(guó)家，即“安全第三國(guó)”。政策偏頗導(dǎo)致的分配不均，致使這些一線國(guó)家面對(duì)浩蕩的難民潮捉襟見(jiàn)肘，歐盟也沒(méi)能把更多的資源整合起來(lái)應(yīng)對(duì)愈演愈烈的難民危機(jī)。 同時(shí)，這些難民之所以冒著生死偷渡“死亡之海”最終的目的地也并非這些一線國(guó)家，而是為了進(jìn)入像德國(guó)這樣對(duì)難民采取歡迎態(tài)度的國(guó)度，這也側(cè)面體現(xiàn)了難民管理體系的漏洞。

（四）難民待遇標(biāo)準(zhǔn)不一，造成難民“避難選購(gòu)”

歐盟各國(guó)的難民政策差別較大，如瑞典的難民申請(qǐng)接收比例是77%，匈牙利為9%，德國(guó)給予成年難民補(bǔ)助374歐元每月，匈牙利86歐元每月 ，這一巨大差異一定程度上導(dǎo)致了“避難選購(gòu)”問(wèn)題，也有不少經(jīng)濟(jì)移民混入難民潮中，騙得難民身份，獲得國(guó)際救助。這使得有限的難民救助資源不能最有效地整合起來(lái)，去幫助那些瀕死境地最亟待援助的難民。此次的難民潮中有逃離中東“伊斯蘭國(guó)”和敘利亞戰(zhàn)亂的難民，也有輾轉(zhuǎn)歐洲渴望建立新生活的經(jīng)濟(jì)移民，這就給歐洲一些政客逃避問(wèn)題提供了借口，把難民指向性地認(rèn)定為經(jīng)濟(jì)移民而拒絕入境或直接遣返，這種武斷的政策違背了“不推回原則”的初衷。

二、國(guó)際法實(shí)踐問(wèn)題

（一）國(guó)際法軟法特征導(dǎo)致難民署履職剛性欠缺

當(dāng)前，不同類(lèi)型的難民問(wèn)題以邊境難民潮的形式愈演愈烈，亟需國(guó)際組織在難民保護(hù)公約框架下制定難民事務(wù)應(yīng)對(duì)的新舉措。依照公約，國(guó)際社會(huì)應(yīng)當(dāng)共同致力于難民的保護(hù)，主要依據(jù)的法律原則為：一是“不推回”原則；二是“人道主義原則”，但是，由于迄今為止“主權(quán)原則”依然是國(guó)際法最核心的準(zhǔn)則，許多國(guó)家在本國(guó)利益與難民權(quán)益發(fā)生沖突時(shí)往往自行其是，置國(guó)際法于不顧。這歸根到底是由于難民保護(hù)相關(guān)法律缺乏強(qiáng)制性，單方不履行國(guó)際法義務(wù)的違法成本低。例如，在此次難民潮事件中，歐盟提出的“強(qiáng)制性配額計(jì)劃” 將16萬(wàn)前來(lái)歐洲尋求庇護(hù)者分配至23個(gè)國(guó)家，遭到了包括西班牙、英國(guó)等多個(gè)國(guó)家的公開(kāi)宣布不予執(zhí)行。以英國(guó)為代表的一些國(guó)家，稱(chēng)更愿意資助土耳其、約旦等國(guó)接收難民而不是自己接收，但這樣的行為是否違背了國(guó)際法原則仍有待商榷。

難民署的監(jiān)督職能只停留在指導(dǎo)層面。雖然現(xiàn)階段《聯(lián)合國(guó)難民署章程》規(guī)定難民署在處理難民事務(wù)中的監(jiān)督監(jiān)察權(quán)力，但是它對(duì)主權(quán)國(guó)家領(lǐng)土范圍內(nèi)的難民工作缺乏絕對(duì)的話語(yǔ)權(quán)。由于相關(guān)的強(qiáng)制性立法規(guī)定在《國(guó)際難民公約》中缺乏有效體現(xiàn)，致使在難民數(shù)量驟增、人道災(zāi)難頻發(fā)的境遇下，難民的基本權(quán)益得不到有效地保障和維護(hù)。在實(shí)際進(jìn)行的食品藥品救助、住所安置，基本權(quán)益保障工作中，難民署的職能權(quán)限僅僅限于指導(dǎo)作用，致使國(guó)際社會(huì)組織相關(guān)工作開(kāi)展緩慢。同時(shí)，由于國(guó)際法是軟法，缺乏強(qiáng)制力保障實(shí)施，就更需要加強(qiáng)國(guó)家之間的協(xié)調(diào)機(jī)制，達(dá)成共識(shí)，通力合作，來(lái)更好的保障國(guó)際法的落實(shí)。

（二）國(guó)家難民救助經(jīng)費(fèi)保障不足

國(guó)際組織要想致力于難民救助，必須依賴(lài)于深厚的物質(zhì)保障基礎(chǔ)，推動(dòng)難民救助組織的工作開(kāi)展。救助規(guī)模龐大的難民群體，需要數(shù)額不菲的經(jīng)費(fèi)支持，救援經(jīng)費(fèi)短缺是難民救助實(shí)踐中長(zhǎng)期存在的問(wèn)題，經(jīng)費(fèi)分?jǐn)偟木唧w操作規(guī)程還缺乏法律依據(jù)，杯水車(chē)薪的資金并不能滿足巨額的開(kāi)支。當(dāng)前，在應(yīng)對(duì)邊境地區(qū)難民大規(guī)模遷移所造成的問(wèn)題時(shí)，國(guó)際難民救援組織所有的經(jīng)費(fèi)來(lái)源主要依靠各個(gè)主權(quán)國(guó)家的經(jīng)費(fèi)援助和國(guó)際社會(huì)上個(gè)人的義務(wù)捐獻(xiàn)，依賴(lài)于共同但有區(qū)別的責(zé)任承擔(dān)原則，主權(quán)國(guó)家應(yīng)結(jié)合自身社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)力，積極履行國(guó)際義務(wù)，增強(qiáng)國(guó)家人道主義精神觀念，為國(guó)際社會(huì)難民救援組織，開(kāi)展一系列的難民救援工作提供堅(jiān)強(qiáng)的物質(zhì)保障。

（三）難民營(yíng)運(yùn)作機(jī)制滯后，對(duì)弱者保護(hù)不力

一張敘利亞三歲兒童艾蘭伏尸沙灘上的照片讓世界意識(shí)到歐洲的難民潮已經(jīng)不只是歐洲的困境，更是觸及世界人道主義底線的嚴(yán)重危機(jī)。婦女兒童作為弱勢(shì)群體，向來(lái)是難民保護(hù)的重點(diǎn)對(duì)象。此次與艾蘭一起遇難的還有他的母親和哥哥，唯一幸存的就是他的父親。這不是一個(gè)孤立的現(xiàn)象，而是客觀體現(xiàn)了難民婦女兒童，作為弱勢(shì)群體應(yīng)當(dāng)被更加細(xì)致關(guān)懷的需求。

即使婦女兒童得到了救助，但在缺乏規(guī)范管理的難民營(yíng)，有限的物資通常很難分配到每一個(gè)人，往往會(huì)被身強(qiáng)力壯的人搶去。當(dāng)難民人數(shù)超過(guò)負(fù)荷后，最先犧牲的往往都是最弱勢(shì)的群體。以德國(guó)為例，德國(guó)作為此次接納敘利亞難民人數(shù)最多的國(guó)家，堪稱(chēng)典范。但大規(guī)模外來(lái)人員的涌入引起了種族主義者的強(qiáng)烈不滿，針對(duì)難民營(yíng)的暴力犯罪激增。德國(guó)內(nèi)政部記錄，2015年共有約500次有記錄的針對(duì)有人居住或無(wú)人居住的難民庇護(hù)所的襲擊。在該年度有報(bào)道的針對(duì)避難所的222次嚴(yán)重暴力襲擊事件中，只有4起得到了判決。 各國(guó)對(duì)難民營(yíng)的管理保護(hù)漏洞，疏于對(duì)弱者的特殊關(guān)懷，是長(zhǎng)期以來(lái)難民保護(hù)工作中的弊病，亟待解決、刻不容緩。

（四）難民身份甄別機(jī)制不完善

由于缺乏甄別難民身份的專(zhuān)業(yè)人才和切實(shí)高效的甄別方法，現(xiàn)行的難民甄別機(jī)制面對(duì)每天數(shù)以萬(wàn)計(jì)涌入的難民形同虛設(shè)。同時(shí)，恐怖主義為難民保護(hù)提出了新課題，不少?lài)?guó)家以國(guó)家安全為由，拒絕接收更多的難民。2015年11月13日，法國(guó)巴黎遭遇了二戰(zhàn)后最黑暗的一夜，當(dāng)晚巴黎多地至少發(fā)生6起恐怖襲擊，其中巴塔克蘭劇院遭襲人員傷亡慘重 。由于威脅歐洲安全的極端分子、恐怖分子無(wú)一例外的都與大部分移民所持宗教相同，在巴黎屠殺后的第二天，波蘭政府宣布停止執(zhí)行歐盟政策，拒絕接收敘利亞難民。筆者認(rèn)為，雖然不能排除有恐怖分子潛伏于難民隊(duì)伍發(fā)動(dòng)襲擊的可能，但也無(wú)法得出難民與恐怖襲擊直接向關(guān)聯(lián)的準(zhǔn)確結(jié)論，斷然拒絕履行難民救助義務(wù)是不負(fù)責(zé)任地推脫，相對(duì)于難民，恐怖分子的隱蔽性更強(qiáng)，不單依靠難民入境的渠道，還有更多的手段潛入別國(guó)發(fā)動(dòng)襲擊。因此，只有依靠完善的難民甄別登記機(jī)制，嚴(yán)格地審批下才能更好的掌握這個(gè)群體的真實(shí)情況，以寬厚的待遇贏得難民的感激，這才是解決問(wèn)題收攏人心的正道。

總之，當(dāng)受到生死威脅的難民費(fèi)盡周折逃亡到鄰國(guó)或其他區(qū)域時(shí)，出于對(duì)本國(guó)安全和核心利益的考量，許多國(guó)家采取獨(dú)善其身的態(tài)度將難民潮阻擋在國(guó)門(mén)之外，拒絕提供庇護(hù)和救助。此種“只堵不疏”的措施，嚴(yán)重違背了人道主義救援精神，只能使難民危機(jī)愈演愈烈，最終反受其害。因此，筆者認(rèn)為僅靠道德召喚的人道主義精神，有時(shí)候不能解決現(xiàn)實(shí)難題。只有建立國(guó)際合作的強(qiáng)制機(jī)制、加強(qiáng)國(guó)際法效力的剛性，人道主義才更有發(fā)揮作用的土壤和條件。

注釋?zhuān)?/p>

數(shù)據(jù)引自IOM（國(guó)際移民組織）.

都柏林體系：根據(jù)都柏林公約規(guī)定，難民應(yīng)該在入境的第一個(gè)歐盟國(guó)家申請(qǐng)庇護(hù)，如果申請(qǐng)庇護(hù)者非法穿越歐盟各國(guó)國(guó)界，將被遣返至入境的第一個(gè)國(guó)家。

1985年6月，德國(guó)、法國(guó)等五國(guó)在盧森堡簽署的《關(guān)于逐步取消共同邊界檢查》協(xié)定，又稱(chēng)《申根協(xié)定》。

互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)《難民危機(jī)：歐洲困境與挑戰(zhàn)-新華網(wǎng)》.

互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)《歐洲多國(guó)加強(qiáng)邊境控制難民強(qiáng)制攤派計(jì)劃執(zhí)行遇阻-軍事社區(qū)-微社區(qū)》.

數(shù)據(jù)引自德國(guó)聯(lián)邦政府網(wǎng)站：www.bundesregierung.66k.

《參考消息》官方網(wǎng)站.

參考文獻(xiàn)：

[1]梁淑英.國(guó)際難民法.北京：知識(shí)出版社.2009.

[2]劉國(guó)福.中國(guó)難民法.北京：世界知識(shí)出版社.2015.