閆婷 范思凱

[摘? 要]新時代區(qū)域協調發(fā)展戰(zhàn)略被賦予了新的內涵和使命，區(qū)域間不平衡不充分發(fā)展的客觀現實迫切要求進一步深化區(qū)域間協調發(fā)展。隨著遼寧區(qū)域協調發(fā)展的推進，在市場機制、區(qū)域分工和基層創(chuàng)新等方面出現的問題難以適應改革需要。應該在堅持市場主導與政府引導相結合、構建多樣化的區(qū)域合作機制以及激發(fā)基層創(chuàng)新動力上多下功夫。

[關鍵詞]機制創(chuàng)新;區(qū)域協調;區(qū)域合作

[中圖分類號]F061.5? [文獻標識碼]A? [文章編號]1672-2426（2019）04-0055-05

根據中共中央、國務院下發(fā)的《關于建立更加有效的區(qū)域協調發(fā)展新機制的意見》，新時代區(qū)域發(fā)展被賦予了新的內涵和目標。區(qū)域協調發(fā)展戰(zhàn)略成為新時代國家重大戰(zhàn)略之一，成為貫徹新發(fā)展理念、建設現代化經濟體系的重要組成部分，成為解決不平衡不充分發(fā)展問題的重要抓手。

遼寧結合自身情況提出實施以沈陽經濟區(qū)、遼寧沿海經濟帶、沈撫新區(qū)、突破遼西北、縣域經濟為主要內容的“五大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略”。以“五大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略”為重要抓手，培育現代化都市圈，促進重點區(qū)域內外在重點領域的合作，形成東北地區(qū)協同開放合力，深入推進與發(fā)達省份的對口合作，實現南北互動。但遼寧在推進區(qū)域協調發(fā)展中仍然存在市場主導作用沒有得到充分發(fā)揮、區(qū)域分工不夠合理、基層創(chuàng)新動力不足等問題，嚴重阻礙了協調發(fā)展新格局的形成。解決這些突出問題還需立足遼寧實際，正確認識和領悟區(qū)域協調發(fā)展的新內涵，遵循目標導向與問題導向相結合原則，科學統籌精準施策。

一、推進遼寧區(qū)域協調發(fā)展的迫切性

中國特色社會主義進入新時代，社會主要矛盾發(fā)生轉變：從解決貧困、溫飽問題跨越到對美好生活的實現。主觀上人們對美好生活的期待不斷升級，但客觀上對美好生活的實現程度卻產生了落差。人們對美好生活的期待是新中國成立以來，尤其是改革開放40多年以來，我國的綜合國力、經濟實力不斷提升，社會生產力水平總體上顯著提高的具體體現;但美好生活的期待與實現程度之間的落差則說明發(fā)展還遠遠不夠。如何更高水平和更高質量發(fā)展，黨的十九大提出了8項重點工作，其中之一就是實施區(qū)域協調發(fā)展戰(zhàn)略。遼寧想要向更高水平和更高質量邁進，必須首先認識到推進區(qū)域協調發(fā)展的必要性和迫切性。

（一）區(qū)域發(fā)展不平衡迫切要求推進區(qū)域協調發(fā)展

發(fā)展的不平衡，主要指發(fā)展中的結構性問題，平衡與不平衡是相對而言的，可分為區(qū)域間不平衡、領域間不平衡和群體間不平衡。其中區(qū)域不平衡是關鍵，因為各領域和各群體往往受制于由地理或經濟空間所形成的區(qū)域之中，以區(qū)域為載體，經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設及生態(tài)文明建設等五大領域，其發(fā)展平衡或不平衡與區(qū)域發(fā)展息息相關，各類群體的發(fā)展狀況亦然如此。區(qū)域發(fā)展平衡，促進各領域和群體發(fā)展平衡;區(qū)域發(fā)展不平衡，加劇各領域和群體發(fā)展不平衡。在我國，區(qū)域不平衡主要分為發(fā)達地區(qū)與欠發(fā)達地區(qū)不平衡、城鄉(xiāng)不平衡。在與發(fā)達地區(qū)比較時，遼寧省與發(fā)達省份間的差距不斷增大。例如，在經濟維度上，總量和增長速度都與發(fā)達地區(qū)呈現出不斷擴大的趨勢。在社會維度上，基本公共服務均衡化、人民生活水平和基本收入水平的差距問題也比較突出。

此外，在遼寧省內也出現了地區(qū)分化現象，主要表現在城城之間、城鄉(xiāng)之間。14個直轄市中，呈現出“2強12弱”的局面，大連和沈陽與其他12個市差距較大;在縣域比較中，較發(fā)達縣（市）主要集中在南部，一般縣主要集中在中部，落后縣（市）主要集中于東部和西北部，呈現出“南強、中中、東西北弱”的情況。

當前正處于全面建成小康社會的決勝階段。全面建成小康社會，強調的是全面。“‘全面講的是發(fā)展的平衡性、協調性、可持續(xù)性。”，是使全體人民共享發(fā)展成果。遼寧省要想實現更平衡的發(fā)展，必須與全國區(qū)域協調發(fā)展戰(zhàn)略結合起來，加大開放力度;健全地區(qū)間協調發(fā)展機制，加大對欠發(fā)達地區(qū)扶持力度，保證這些地區(qū)與全省乃至全國人民共同進入小康社會。

（二）區(qū)域發(fā)展不充分迫切要求推進區(qū)域協調發(fā)展

發(fā)展的不充分，主要涉及發(fā)展中“量與質”的關系。我國社會主要矛盾已經轉變，社會進入了新時代，對發(fā)展的愿景和要求提高到了新層次。順應時代需求，黨中央提出“創(chuàng)新、協調、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念，用五大發(fā)展理念指導我國經濟社會未來的發(fā)展路徑，從而轉變發(fā)展方式，推動高速增長向高質量發(fā)展轉變，實現更充分的發(fā)展。更充分的發(fā)展在現階段的目標是實現更高質量的發(fā)展。所謂更高質量的發(fā)展，是經濟社會發(fā)展從“有沒有”變?yōu)椤昂貌缓谩?，從“大不大”變?yōu)椤皬姴粡姟?。即從人民的角度看，要實現人民生活好不好的問題;從經濟的角度看，要實現經濟發(fā)展強不強的問題。這就對發(fā)展提出了新的要求。

1.更有效率的發(fā)展。資源是有限的，依靠粗放型的增長方式難以為繼。未來的經濟發(fā)展追求的是用更少的投入生產更多的產品或獲得更大的效益，實現更有效率的發(fā)展。市場是一種有效率的經濟運行機制，黨的十九大報告指出：我國將“繼續(xù)堅持社會主義市場經濟改革方向，推動經濟持續(xù)健康發(fā)展?！钡袌龅男适且愿鞣N生產要素能夠依據供求變化而自由流動為前提的。在現實中，由于地理環(huán)境、基礎設施、公共服務、行政區(qū)劃等因素導致區(qū)域內各種生產要素過于集中，阻礙了人才、技術等要素的充分流動。因此，加快促進區(qū)域協調發(fā)展，加速各種生產要素自由流動，對加快轉變經濟發(fā)展方式、實現高效和健康的發(fā)展具有重大意義。

2.更公平的發(fā)展。追求公平正義是人類社會演進的內在動力，社會主義制度本質是公平正義的制度。我國地域廣闊、人口眾多，各地區(qū)人文歷史資源物產等條件差異較大，區(qū)域發(fā)展“天然”不平衡。要素向具有優(yōu)勢的地區(qū)流動，對條件較差的地區(qū)而言想要自己努力改變落后狀況難度極大，為了改變貧困、欠發(fā)達地區(qū)的面貌，就必須要國家和地方政策支持和幫助。推進區(qū)域協調發(fā)展，加快縮小那些基礎差、底子薄的地區(qū)與其他地區(qū)的差距，實現基本公共服務均等化，把各地比較優(yōu)勢和潛力充分發(fā)揮出來，才是公平正義社會制度的體現。

3.更可持續(xù)的發(fā)展。改革開放以來，我國的經濟增長取得了令世人矚目的成就，但高速增長的代價是資源和環(huán)境的高消耗。經濟起飛初期，經濟空間布局受到自然資源稟賦的限制，但隨著經濟進入新常態(tài)，原來的發(fā)展方式難以為繼，資源環(huán)境的承受力越來越弱，高耗能高污染等落后產能逐漸被淘汰，綠色低碳、創(chuàng)新引領的可持續(xù)發(fā)展將成為主導?？沙掷m(xù)發(fā)展要求經濟發(fā)展在資源環(huán)境承載能力范圍內。為此，迫切要求推進區(qū)域協調發(fā)展，使人口、資源和環(huán)境實現有效、規(guī)范的空間開發(fā)，控制開發(fā)強度，促進空間均衡，在資源環(huán)境承載能力之內進行各類開發(fā)活動，進而實現區(qū)域更有效率、更加公平、更可持續(xù)的高質量發(fā)展。

二、遼寧區(qū)域協調發(fā)展存在的主要問題

自2003年中央實施東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略以來，遼寧省區(qū)域發(fā)展不斷加速推進，從過去的“三大板塊”“五點一線”到現在的“五大區(qū)域”，納入到區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的地區(qū)數量不斷增加、布局更加優(yōu)化，助力加快遼寧老工業(yè)基地全面振興。但隨著改革的推進和國家對區(qū)域發(fā)展的新要求，遼寧區(qū)域發(fā)展進入了攻堅期和深水區(qū)，一些認識誤區(qū)、深層次矛盾和問題開始凸顯。

（一）市場機制沒有發(fā)揮主導作用

按照國務院頒布的《關于建立更加有效的區(qū)域協調發(fā)展新機制的意見》（簡稱《意見》）的要求，推進區(qū)域協調發(fā)展中應堅持市場主導與政府引導相結合原則，市場在區(qū)域協調發(fā)展建設中應該充分發(fā)揮其主導作用，政府在區(qū)域協調發(fā)展中應更好發(fā)揮其引導作用?！笆袌龅闹鲗ё饔谩敝傅氖鞘袌鰴C制對區(qū)域內經濟主體行為起到主導性作用，通過價格機制來影響經濟主體的決策和行為，形成自發(fā)的要素跨區(qū)域流動、企業(yè)跨區(qū)域發(fā)展、產業(yè)跨區(qū)域轉移，進而促進區(qū)域間的分工與合作。但由于經濟主體以利益最大化為行為導向，導致市場機制具有不完備性，容易產生區(qū)域內無序競爭、重復建設、市場分割、分工不合理等問題，這些問題加劇了區(qū)域間的不協調發(fā)展。政府應該通過行政手段彌補市場機制的缺陷，在市場機制為基礎和主導的前提下，將政府行為與市場機制良好結合，共同推進區(qū)域協調發(fā)展。

由于我國實施以分稅制為基礎的財政體制，各行政地區(qū)具有相對獨立的經濟利益，加劇了區(qū)域間利益競爭。雖然遼寧省沒有實現通盤的分稅制，各市縣因地制宜、自求平衡，但本質上地方政府間同樣屬于競爭關系。在經濟指標考核壓力下，地方政府為保護當地經濟利益扶持本地企業(yè)，形成地方保護主義，加劇了區(qū)域間無序競爭。這具體體現為產業(yè)分布上的“小而全”“大而全”，重復建設，產業(yè)趨同，短期利益為先，惡性競爭等現象嚴重。同時，各地政府為招商引資絞盡腦汁，競相出臺稅收返還政策吸引企業(yè)，以非市場化手段進行資源配置導致要素市場扭曲，進一步弱化市場作用。最終市場機制被政府行為取代，形成“大政府、小市場”的局面，違背了市場主導與政府引導相結合的原則。

（二）區(qū)域分工不夠合理精準

區(qū)域協調與區(qū)域分工密不可分。區(qū)域分工是區(qū)域協調的重要基礎。區(qū)域經濟主體是否能夠參與到區(qū)域協調發(fā)展進程中，關鍵是在于區(qū)域間各主體是否能夠以自由平等、互惠互利互補的原則，聯合發(fā)展，形成經濟共同體，在促進個體經濟發(fā)展的同時，提升整個區(qū)域的發(fā)展，實現共贏，這一過程以區(qū)域分工來體現。因此，區(qū)域間分工狀況直接決定了區(qū)域協調發(fā)展進度。區(qū)域分工越合理，越能加深區(qū)域合作互動，區(qū)域一體化進程加快，區(qū)域協調發(fā)展越好;區(qū)域分工越不合理，越能阻礙區(qū)域合作互動，區(qū)域一體化進程緩慢，區(qū)域協調發(fā)展停滯。

區(qū)域分工的現實依據是區(qū)域間差異，主要表現為生態(tài)、資源、生產要素、發(fā)展階段、經濟和社會結構、公共服務等方面。各地區(qū)應充分發(fā)揮比較優(yōu)勢，實現合理分工，同時促進整個區(qū)域利益和各地方利益的增長。目前，從遼寧全省層面看，五大區(qū)域功能定位基本完成，但各市、縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)對自身的特殊優(yōu)勢和產業(yè)發(fā)展的認識不清，區(qū)域分工還不夠合理和精準。

1.地方政府間盲目競爭問題仍然存在。基礎設施建設重復，各地區(qū)爭建大型基礎設施，如省內多個港口項目相繼建成。各地政府僅從本地角度而非全局角度來考慮對基層設施的需求，導致重復建設，這表明區(qū)域協調中的合作機制和理念沒有得到很好的落實，各地方仍然是各干各的事，最終造成資源浪費和過度競爭。

2.產業(yè)規(guī)劃不協調。區(qū)域內部各地方之間的產業(yè)規(guī)劃不協調，強化市場的割裂，阻礙區(qū)域一體化。如五大區(qū)域內發(fā)達地區(qū)與周邊地區(qū)的產業(yè)關聯度較小，各市與東部發(fā)達地方對口時產業(yè)關聯度較小;產業(yè)規(guī)劃趨同，難以實現“一區(qū)一策”;發(fā)展戰(zhàn)略定力不足，政策規(guī)劃缺乏長期性和戰(zhàn)略性，隨意性較大;追求“短平快”，哪個熱門就上哪個項目;拉進來一個項目，就自稱為該領域的產業(yè)基地，各地區(qū)都想成為區(qū)域中心。這些現象嚴重阻礙了遼寧省內區(qū)域一體化進程。

（三）基層政府機制創(chuàng)新動力不足

目前，遼寧五大區(qū)域發(fā)展計劃已經出臺，區(qū)域發(fā)展思路已經形成。但很多地方實際推動效果并不理想，機制創(chuàng)新的動力嚴重不足。

1.我國長期以來的區(qū)域競爭發(fā)展模式所留下的“路徑依賴”。所謂“路徑依賴”指的是在技術演進或制度變遷過程中，一旦進入某一路徑就可能對這種路徑產生依賴，好比物理學中的慣性。區(qū)域競爭發(fā)展模式激勵各地方政府招商引資，發(fā)展本地經濟，并在以GDP為核心的干部考核機制中得到不斷強化。各地區(qū)間的競爭極為有效的推動了我國經濟的增長，激發(fā)了地方發(fā)展經濟的積極性，改善了地方投資的各種環(huán)境，提高了各地區(qū)人民的生活水平，但這種模式也衍生了一些問題。區(qū)域發(fā)展模式被調整為區(qū)域競爭與區(qū)域協調“雙模式”?？蓮恼J識到實踐的轉變需要時間，之前所形成的思維方式和機制不可能一時之間全部轉換。當舊的思維和機制無法對接新的思路，舊的辦事方法無法解決新的問題時，推進區(qū)域協調發(fā)展就遇到了阻礙。

2.省級政府對各地方沒有做出明確授權，省一級與地方權力邊界不夠清晰。很多事情基層自己說了不算，遇到困難和問題需要向上級請示，而通常情況上級的回復又缺乏操作性。此外，立法環(huán)節(jié)也幾乎空白，政策和規(guī)劃缺乏執(zhí)行的法律保障，探索區(qū)域協調的相關改革處于無法可依的狀況，基層官員被現行規(guī)章制度束縛，最終導致“口號喊得響，實際沒人做”，機制創(chuàng)新的動力嚴重不足。

三、推進遼寧區(qū)域協調發(fā)展的對策

區(qū)域發(fā)展不平衡不充分是國家乃至世界性難題。在遼寧經濟剛剛企穩(wěn)回升，全面建成小康社會即將實現的重要時間節(jié)點上，如何有效促進區(qū)域協調發(fā)展是遼寧全面振興的工作重點。要“科學統籌精準施策，構建協調發(fā)展新格局”。近些年，遼寧省在區(qū)域協調發(fā)展方面成效顯著，下一步，還需從阻礙遼寧區(qū)域協調發(fā)展的主要問題入手，通過科學、統籌、精準的政策制定與執(zhí)行，把區(qū)域協調發(fā)展推向更高水平、更高質量。

（一）堅持市場主導與政府引導相結合

1.發(fā)揮市場機制的決定性作用。從我國改革開放多個“特區(qū)”“新區(qū)”的經驗教訓來看，政府可以培育增長極，卻無法決定誰是真正的增長極。遼寧“五大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略”可以鎖定潛在增長極，但無法決定哪個城市成為增長極。誰能成功最終還需通過市場的競爭機制，優(yōu)勝劣汰。在發(fā)展區(qū)域增長極上，政府發(fā)揮培育作用，市場才是最終的裁判。所以，政府除了減少對市場干預之外，還需遵循市場規(guī)律，加強監(jiān)管體系改革以確保市場在資源配置領域發(fā)揮決定性作用。健全市場法規(guī)和制度，強化執(zhí)法效果。對省內市場中壟斷、不正當競爭、價格歧視等問題依法依規(guī)處理。省級政府對地方政府的行政措施進行監(jiān)管，防止地方保護主義、不公平的稅收政策等情況的出現。

2.有效彌補市場缺陷，規(guī)范各級政府在推進區(qū)域協調發(fā)展中的職能。按照區(qū)域經濟學理論，在區(qū)域發(fā)展的起飛階段，區(qū)域內增長極可以通過政府干預而培育出來。政府將資源和政策投入到那些具有優(yōu)良資源稟賦、較強環(huán)境承載力、人力資源充足的地方，形成政策和要素的“洼地”，可以較快地改善當地的基礎設施、投資條件、生活環(huán)境，從而加速那里的發(fā)展，進而可以帶動其他地區(qū)的發(fā)展。但長期來看，政府過度保護干預市場，將使地方陷入“越保護，越慢;越慢，越保護”的惡性循環(huán)中。所以，省級政府的主要職能應該是推進全域市場一體化，促進在市場機制下的區(qū)域間合作分工，制定區(qū)域發(fā)展頂層設計，使用財稅政策等經濟政策引導全省要素的合理配置，加大對欠發(fā)達縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的轉移支付力度，扶持其發(fā)展。地方政府的職能是加快本地區(qū)的市場化建設，市場化越高，地區(qū)交易成本越低，政策障礙少，地區(qū)競爭力就高，與其他地區(qū)相比，比較優(yōu)勢就越強。

（二）構建多樣化區(qū)域合作機制

為了增強遼寧“五大區(qū)域”分工的合理性和精準度，深化區(qū)域合作機制，還需從以下幾個方面著手。

1.搭建遼寧區(qū)域合作機制的基本框架?？梢越梃b我國長三角區(qū)域合作機制，初步構建起區(qū)域合作機制的基本框架。組建三層區(qū)域合作的運作機制，即決策層、協調層和執(zhí)行層。決策層為遼寧全省最高協調機構，負責推進、協調、解釋、仲裁跨區(qū)域合作中的重大事項。協調層負責協調推進各區(qū)域專題合作項目，由各區(qū)域部門組成。執(zhí)行層負責跟進區(qū)域內外合作項目，由各地方部門組成。三層機構對區(qū)域內交通基礎設施、能源安全、勞動力流動、資源共享、污染聯防等事項合力推進，促進區(qū)域一體化。

2.探索差別化的區(qū)域合作機制。立足于遼寧五大區(qū)域特點和比較優(yōu)勢，為提高財政、產業(yè)、土地、環(huán)保、人才等政策的精準性和有效性，應積極探索差別化的區(qū)域發(fā)展政策，推進差別化的區(qū)域合作機制。由于遼寧省內各地發(fā)展所處階段不同，各地發(fā)展存在較大差距。所以，遼寧應該注重差別化的分類指導，根據不同地區(qū)發(fā)展階段的不同，因地制宜探索更加科學合理的區(qū)域財政政策、投融資政策、土地政策、人才政策、環(huán)保政策等，構建差別化的區(qū)域合作機制，推動區(qū)域共同發(fā)展。

3.推動次區(qū)域合作機制。空間相鄰的次區(qū)域合作一直是我國區(qū)域合作發(fā)展的重要類型，次區(qū)域合作可使區(qū)域內邊緣化地區(qū)獲得更多的發(fā)展機遇，這些邊界地區(qū)往往由于政策上的差異性、資源上互補或相同、社會聯系密切等因素更容易相互融入與合作，實現互利共贏。遼寧位于我國東北地區(qū)南部，分別與吉林省、河北省、內蒙古自治區(qū)接壤，臨界地方較多，地理位置具有天然優(yōu)勢，應該積極推動省際間的邊界區(qū)域合作，改善邊緣地區(qū)發(fā)展狀況。

4.構建企業(yè)主導的區(qū)域合作機制。鼓勵企業(yè)間產業(yè)鏈實現縱向、橫向或者全面一體化，從而實現企業(yè)成本集約節(jié)約，更快達到規(guī)模經濟;通過產業(yè)空間布局，實現企業(yè)集聚，增大企業(yè)間合作空間和機會。推進民間商會在區(qū)域合作上的積極作為，發(fā)揮各協會交流協調的作用，促進不同產業(yè)的相互參透相互影響，從而實現信息對等和優(yōu)勢共享。

（三）激發(fā)基層政府的機制創(chuàng)新動力

要想在2020年建立與全面建成小康社會相適應的區(qū)域協調發(fā)展新機制，遼寧省需要更加開放、靈活、協調的制度創(chuàng)新環(huán)境。

1.賦予地方充分自主權。要激勵地方摸著石頭過河，在五大區(qū)域戰(zhàn)略基礎上走出一條自我發(fā)展之路。對此，《意見》也明確提出要充分調動地方推動本地區(qū)協調發(fā)展的主動性和積極性。發(fā)揮地區(qū)主動性和積極性，需要賦予地方更大的自主權，更需要相應的機制加以保障。為發(fā)揮地方政府的自主性，在不違背整體戰(zhàn)略的前提下省政府應充分授權給各市、縣政府，加快財稅體制、政府職能轉變、營商環(huán)境改革、績效考核等配套改革，建立更加靈活的體制機制，為區(qū)域協調發(fā)展機制創(chuàng)新掃清體制機制障礙，激發(fā)地方自主性，增強基層創(chuàng)新動力。

2.健全容錯糾錯機制。在中共中央辦公廳《關于進一步激勵廣大干部新時代新擔當新作為的意見》中對建立激勵機制和容錯糾錯機制，進一步激勵廣大干部新時代新擔當新作為提出明確要求。我省已經出臺了相關政策規(guī)范，但制度規(guī)定過于籠統，執(zhí)行尺度很難把握，需要進一步細化。健全容錯糾錯機制能夠有效激勵廣大基層干部在推進遼寧區(qū)域協調發(fā)展過程中大膽探索，沒有后顧之憂。

3.完善區(qū)域考核機制?？茖W的考核機制體現在合理的考核目標設定。五大區(qū)域發(fā)展的指標制定要合理，要考慮到經濟發(fā)展的客觀規(guī)律，如投入與產出在時間上的不同步，如果只注重年度指標的完成而忽視中長期目標的實現，只會加劇地方政府的弄虛作假。要強化政策落地見實效，避免形式主義，切勿將文件“處處留痕”與文件“處處落實”等同。

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責任編輯? 魏亞男