趙美艷 張屹

瀾湄合作的共同愿景是建立瀾湄國家命運共同體，而中日美三國在對東盟貿(mào)易關系的態(tài)勢從另一個維度反映著東盟次區(qū)域經(jīng)濟合作的走向。觀察不同時期中日美三國在對東盟貿(mào)易關系態(tài)勢，可以幫助我們找出促使三國在東盟貿(mào)易關系上不斷發(fā)生變化的因素——大國外交在全球化、反全球化浪潮中的政治博弈。

一、日本主導GMS計劃對瀾湄合作的影響

日本一直是湄公河開發(fā)的重要捐助國和積極推動者。以亞洲開發(fā)銀行為主導，1992年，包括中、泰、緬、老、柬、越在內的瀾滄江—湄公河流域六國共同推動成立了大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟合作（GMS）機制。中國和日本均為東盟的近鄰，兩國與東盟的經(jīng)貿(mào)往來由來已久。日本在上世紀60年代將東盟作為自己對外貿(mào)易戰(zhàn)略的第一站，并且打下了良好的經(jīng)貿(mào)基礎，樹立了良好的經(jīng)貿(mào)形象。中國改革開放后，中國和東盟的貿(mào)易聯(lián)系日益密切，貿(mào)易額飛速增長，并于2010年全面啟動中國與東盟自貿(mào)區(qū)。隨著“一帶一路”這一大型國際經(jīng)濟合作倡議的推行，中國與東盟國家的互聯(lián)互通工程快速推進，并且區(qū)域投資和貿(mào)易便利化水平不斷提高。與此同時，日本提出“自由繁榮之弧”計劃，將東盟作為重要的投資、貿(mào)易地區(qū);2012年安倍提出的“安倍經(jīng)濟學”，進一步加強了對東盟地區(qū)的經(jīng)濟外交攻勢。這就使得東盟成為中國“一帶一路”倡議和日本“經(jīng)濟成長戰(zhàn)略”的重疊發(fā)展區(qū)域。當前作為東盟的第一大貿(mào)易伙伴和第三大貿(mào)易伙伴的中日兩國在東盟市場上必然會形成競爭關系，中日兩國在東盟市場上的經(jīng)貿(mào)關系由經(jīng)歷了從20世紀八九十年代的共同參與，到21世紀初的產(chǎn)業(yè)互補再到現(xiàn)在的優(yōu)勢競爭的轉變。由于大國的對外貿(mào)易是多元、多層次的，其貿(mào)易政策和商品結構存在差異性，投資的重點領域也有所不同，產(chǎn)品處于全球貿(mào)易鏈的不同位置，競爭的同時也不能完全忽略合作的可能。

首屆大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟合作（GMS）峰會于2002年召開，次年日本—東盟特別峰會的倡議提出，體現(xiàn)日本介入東南亞地緣政治格局的程度加深。2009年召開首次日本—湄公河峰會，戰(zhàn)略關注進一步上升，援助項目和數(shù)額不斷加碼。2012年第四屆日本—湄公河國家峰會達成的《東京戰(zhàn)略》，制定了三年合作計劃，日本同意向湄公河國家提供6000億日元的援助。2015年第七屆日本—湄公河峰會達成了《新東京戰(zhàn)略》，日本承諾無償向柬老緬越四國提供2000萬美元援助，用于連接胡志明市—金邊—曼谷走廊的基礎設施和貫通湄公河各國的東西經(jīng)濟走廊物流網(wǎng)建設。

大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟合作GMS以經(jīng)濟領域合作為主要推動力，因為其主要推動方是以日、美為主導的亞洲開發(fā)銀行。日美通過經(jīng)濟援助對東南亞乃至整個東亞地區(qū)實施政治介入，制約了湄公河流域國家的主權利益和自主意愿。而由中國參與的瀾湄合作機制是全部由發(fā)展中國家協(xié)調合作而創(chuàng)設的國際機制，不同于西方發(fā)達國家主導的外生性機制。這就使得這一機制采取開放包容的態(tài)度，與東盟—湄公河流域開發(fā)合作組織進行對話，相互協(xié)調，共同推進。

大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟合作從2002年開始以每三年一次的國際領導人峰會形式推動合作機制，并以領導人會議作為最高決策機構。此外，還設立了部長級會議作為日常決策機構，包括交通運輸部門、電信部門、人力資源部門、環(huán)境能源部門以及貿(mào)易投資、旅游、農(nóng)業(yè)等多個職能部門。以亞洲開發(fā)銀行作為主要出資方為機構提供技術和資金支持。

二、美國印太戰(zhàn)略對瀾湄合作的影響

美國對中南半島特別是湄公河流域國家的政治介入，使得瀾湄五國乃至東盟十國面臨著更為復雜的域外因素。印太戰(zhàn)略在一定程度上是為了對沖中國“一帶一路”倡議而提出的。

爭奪地區(qū)主導權是其邏輯支撐。強調“印太”這一概念，可以使得特朗普的對外經(jīng)濟戰(zhàn)略比TPP更具包容性。由于東盟在印太戰(zhàn)略中保持著中立地位，特朗普必然要主動參與到作為“印太”軸心的東南亞，并確保東南亞地緣政治利益至少不會與美地緣戰(zhàn)略目標相抵觸。

2017年11月特朗普在菲律賓和越南出席東亞峰會與APEC，力圖使其貿(mào)易雙邊重塑美在東南亞影響力，以抵制中國，爭奪領導力。而東盟國家由于試圖擺脫對華貿(mào)易的過度依賴，首選貿(mào)易多邊主義?？紤]到東南亞巨大的市場發(fā)展?jié)摿Γ魏螄乙鈭D推行印太戰(zhàn)略都必須更多地關注東南亞國家。

東盟是美國第四大貿(mào)易伙伴，雙邊貿(mào)易從2015至2016年連續(xù)翻了三倍。東盟秘書處的統(tǒng)計顯示，美國在東盟地區(qū)的投資已經(jīng)超過2260億美元，在印太地區(qū)占據(jù)重要份額。美對東盟出口額為每年1000億美元，幫助東盟創(chuàng)造了60萬就業(yè)崗位。此外，東盟在美投資從2004年達到了2017年的270億美元，年增速為28%。

東南亞國家對外直接投資發(fā)展勢頭強勁。1990年東盟在全球對外投資市場份額中占0.45%，2016年則攀升到3.9%。而東盟在發(fā)展中國家經(jīng)濟體中所占的對外直接投資份額從1990年的6.5%攀升至2016年的17.4%，遠遠超過其他新興市場。相比之下，1990年東亞地區(qū)達到新興經(jīng)濟體市場份額46.4%的時候，拉美地區(qū)只占39.7%，而在2016年拉美國家對外投資降至9.8%，東南亞地區(qū)卻占到發(fā)展中國家85.4%的份額，成為對外直接投資的重要引擎。

1.“下湄公河倡議”與“湄公河下游之友”計劃

2011年3月，美國和湄公河下游各國共同起草了《湄公河下游倡議》，并制定指導原則和未來五年行動目標;創(chuàng)建“湄公河下游之友”（Friends of Lower Mekong Group）。第一屆“湄公河下游之友”會議未達成有效共識，第二屆會議在2012年7月召開，時任國務卿希拉里·克林頓提出湄公河下游國家合作的“雙層結構”構建。這是美方對湄公河次區(qū)域合作多層次、多領域的網(wǎng)絡化的合作框架的較為全面的表述，也體現(xiàn)其合作意愿。

在奧巴馬時期，美國已和大部分東南亞國家確立全面伙伴關系，譬如以雙邊防務協(xié)議或全面伙伴關系協(xié)定的方式。目前由于人權問題等一些因素，柬埔寨、文萊、緬甸三國尚未與美國確立全面雙邊關系。

安全問題會超越人權問題成為美國與東盟展開雙邊經(jīng)貿(mào)合作的主要障礙。柬埔寨人權記錄一向較差，美柬兩國民間交流難以推進，穩(wěn)定的雙邊關系難以建立。羅興亞問題自2013年以來持續(xù)阻礙著美緬經(jīng)貿(mào)合作的正?；?。特朗普雖將人權外交不斷淡化，卻也公開聲明會繼續(xù)維系上一任政府的某些外交理念。當然，巨大的經(jīng)貿(mào)往來需求作為實用主義外交可能會超越歷史障礙，利用印太戰(zhàn)略的平臺催生新的經(jīng)濟引擎。

2.特朗普政府戰(zhàn)略收縮時期對瀾湄合作的影響

奧巴馬政府時期的另一個成果是“湄公河流域行動計劃”部長會。特朗普上臺后，其國務卿蒂勒森曾于2017年7月首訪東南亞期間出席過，一定程度上也給瀾湄國家吃了一顆定心丸。然而特朗普政府的東南亞政策目前仍是未知數(shù)，對于湄公河流域開發(fā)合作機制，更是政界、學界尚無定論的。從上個世紀下半葉至今，美國一直沒有明確東南亞外交政策，只有奧巴馬時期的“重返亞太”是對長期邊緣化的東南亞外交政策“矯枉過正”，美國參與湄公河流域開發(fā)合作順勢而行。那么，今后的特朗普政府如何定位這一合作機制，如何參與東盟其他區(qū)域合作機制，都將成為政治鐘擺的未定之勢。

客觀存在是不以主觀意志的轉移而發(fā)生改變的。美國全球戰(zhàn)略收縮并不等于在東南亞地區(qū)的利益消失，并不代表美國對外政策中的湄公河開發(fā)合作機制的話語“缺位”。恰恰相反，特朗普以雙邊主義取代多邊主義的商業(yè)風格使得地區(qū)經(jīng)貿(mào)合作的程度加深。事實上，特朗普的確抓住了進一步推進雙邊FTA的時機。

三、中日美三國對外援助比較分析

1.瀾湄合作六國機制與中國主導

2014年11月的中國與東盟領導人會議上，李克強總理提出設立“瀾湄對話合作機制”，使之進入全面推進的軌道中來。中、泰、緬、老、越、柬六國2015年11月12日在云南宣布正式建立瀾湄合作機制，全面對接東盟共同體建設三大支柱，是我國與柬埔寨、老撾、緬甸、泰國和越南共同創(chuàng)建的新型次區(qū)域合作機制，也是首個中國主導的次區(qū)域合作機制，特別是針對周邊開展，對于中國開展周邊外交意義重大。瀾滄江—湄公河合作首次外長會于2015年11月召開，發(fā)布聯(lián)合新聞公報，確定六國在政治安全、經(jīng)濟和可持續(xù)發(fā)展、社會人文三個合作層次展開務實合作。瀾湄合作世界上首個響應聯(lián)合國發(fā)展峰會《2015年后發(fā)展議程》的區(qū)域合作項目，瀾湄次區(qū)域合作機制將為南南合作塑造成功范式。以中國為主導的瀾湄六國合作機制，不同于其他側重于某一產(chǎn)業(yè)領域的區(qū)域性合作機制，而是強調基礎設施的互聯(lián)互通，全面推進貿(mào)易自由化、經(jīng)濟領域和安全領域并重的重要倡議。特別是在“一帶一路”倡議的成功實踐后，與東盟區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關系RCEP等多個機制進行有效對接，并與絲路基金、亞投行在制度層面有效融合，這是未來實現(xiàn)人類命運共同體的亞洲成功范式。

瀾湄合作六國機制是首個由中國主導的新型周邊次區(qū)域合作機制。建立瀾湄國家命運共同體是瀾湄合作的共同愿景，這一愿景還包括增進各國人民福祉，促進瀾湄沿岸各國經(jīng)濟社會發(fā)展，縮小域內國家的發(fā)展差距，推動東盟共同體建設，落實聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程等。

中日美三國在瀾湄地區(qū)展開的競爭是研究中國對周邊國家經(jīng)濟援助問題的切入點，三國在東盟地區(qū)的貿(mào)易競爭現(xiàn)狀、對東盟貿(mào)易在各行業(yè)綜合競爭力和競爭優(yōu)勢是主要分析對象。比如中日兩國在對東盟貿(mào)易中有多大競爭性和互補性，貿(mào)易競爭區(qū)間和互補區(qū)間主要在哪里，隨著美對印太地區(qū)事務的介入程度不斷加深，中美之間也存在類似的疑問。當前三國對東盟貿(mào)易中的競爭關系需要政策制定者有一個客觀、準確的認識，以便于在處理對東盟貿(mào)易、對日美貿(mào)易關系上能夠更加準確和務實。既應該看到中國對東盟貿(mào)易的優(yōu)勢，又應該認識到在三國對東盟貿(mào)易的競爭中，中國存在的產(chǎn)業(yè)劣勢和不足之處，在發(fā)揮自身貿(mào)易競爭優(yōu)勢的同時，為實現(xiàn)中國在東盟地區(qū)貿(mào)易順差的最大化，也需理性選擇對日、對美貿(mào)易合作的方式與戰(zhàn)術。在瀾湄合作機制中準確定位中國的戰(zhàn)略利益，也將對當前的“一帶一路”倡議以及提升中國的公共外交、對外宣傳、對外援助等領域影響力都有一定補益。

2.日美通過經(jīng)濟援助爭奪主導權

日、韓、印、美等國和多個國際組織都曾積極參與和推動湄公河流域國家的共同合作開發(fā)機制，然而成功案例并不多。地緣政治的屬性決定了瀾湄次區(qū)域經(jīng)濟合作在地理屬性上的重要意義。20世紀90年代后，日本、美國、以東盟為代表的眾多國際組織都積極參與到這一區(qū)域性合作中來，并形成了符合各國利益主導的幾種機制。例如東盟十國與中日韓三國為核心形成了東盟—湄公河流域開發(fā)合作組織，而西方各國和國際組織（包括美國、日本、澳大利亞、新西蘭、比利時、丹麥、法國、芬蘭、德國、盧森堡、瑞典、瑞士、荷蘭和歐盟、世界銀行）在1995年設立的湄公河委員會，是以西方國家主導的合作機制。

瀾湄流域五國除了與中日韓有共同開發(fā)合作機制以外，與其他域外國家比如韓國、印度還存在一些次區(qū)域合作機制，但其收效甚微，影響力也都大為遜色，原因在于，瀾湄五國一方面也是從自身政治利益考慮，與更多具有地區(qū)代表性的國家展開合作，將雞蛋放在多個籃子里，作為投資，這是規(guī)避風險的理性選擇。另一方面，由于東南亞各國成為近年來亞太地區(qū)“地緣政治”和“地緣經(jīng)濟”博弈的對象，湄公河流域的五國對包括中國在內的域內外大國都不同程度地存在矛盾而復雜的心態(tài)。這些國家既樂于在各層次的地區(qū)合作中“搭便車”推動本國經(jīng)濟的發(fā)展，同時又對次區(qū)域內外的大國懷有畏懼和戒備心理。

各種關于湄公河流域國家合作機制的推動都是存在缺陷的，最為典型的是“湄公河委員會”的財政短缺問題。自2016年1月開始，湄公河委員會已經(jīng)進行大幅減員，至7月，原有的150名工作人員已縮減至90人，除了流域治理部門以外，多個智能部門都被關門。另如美國設立的“下湄公河倡議”與“湄公河下游之友”計劃，則是以經(jīng)濟援助為談判籌碼，要求流域國家接受符合美國利益的政治條件。

前湄公河委員會官員、柬埔寨國家經(jīng)濟委員會委員梅凱彥公開對美國“下湄公河倡議”的官僚主義和流于形式表示失望，認為美方這一倡議并沒有改變湄公河委員會資金短缺的先天不足之處。

湄公河委員會通過調研發(fā)現(xiàn)，美國、日本的多項合作機制各有側重，“下湄公河倡議”側重流域內教育、衛(wèi)生等領域的問題，“大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟合作”側重域內基礎設施互聯(lián)互通規(guī)劃。目前域內國家最為期待的是中國主導的“瀾滄江—湄公河合作機制”，并希望該機制能全面推動域內各項問題的全面解決。美國方面則希望把湄公河建壩問題加入到中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟對話的議程中，通過這一平臺實現(xiàn)兩國深入溝通與合作。

四、通過對外援助提升全球治理中的話語權

由于中國對外援助的公開信息比較有限，統(tǒng)計口徑和OECD國家不太一致，因而對三國的對外援助進行比較具有一定難度。打造瀾湄國家命運共同體，提升中國在全球治理中的話語權是未來中國在周邊國家乃至全球范圍開展對外援助的核心動力。

中日美三國在對東盟貿(mào)易上的關系的態(tài)勢從另一個維度反映著東盟次區(qū)域經(jīng)濟合作的走向。觀察不同時期中日美三國在對東盟貿(mào)易上的關系態(tài)勢，可以幫助我們找出促使三國在東盟貿(mào)易關系上不斷發(fā)生變化的因素——大國外交在全球化、反全球化浪潮中的政治博弈。從這一角度出發(fā)，我們可分析出當前三國在對東盟貿(mào)易競爭中的貿(mào)易優(yōu)勢和產(chǎn)業(yè)劣勢，發(fā)現(xiàn)三國對東盟貿(mào)易的競爭區(qū)間具體在哪些領域，合作空間在多大范圍內可以拓展，從而在現(xiàn)有的WTO爭端解決機制下準確把握三國對東盟貿(mào)易的關稅額分歧點，服務于中國對外經(jīng)濟戰(zhàn)略。中國學者通過數(shù)據(jù)統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，由于中國出口產(chǎn)品的低成本和低附加值屬性，中美貿(mào)易戰(zhàn)完全不能影響中國的出口順差，只要美對華關稅征收不會超出十個點的增長額，中國外貿(mào)會繼續(xù)保持穩(wěn)定收益。從這一邏輯出發(fā)，如果能夠準確找出大國在東盟市場上的競爭性和互補性區(qū)間，就能夠準確把握三國在東盟貿(mào)易上的未來走向，也能夠為中國對東盟貿(mào)易政策的調整提供一定合理思路，發(fā)現(xiàn)政策趨勢，從對外援助的作用提出如何維護瀾湄合作機制，建設瀾湄國家命運共同體，進而提升到全球治理話語權的高度。

對中日美三國在作為東盟次區(qū)域經(jīng)濟合作的瀾湄地區(qū)開展的競爭進行分析，目前一些西方學者定量分析三國對東盟整體貿(mào)易的商品結構差異，在此基礎上采用貿(mào)易競爭力指數(shù)（TC）和顯示性比較優(yōu)勢指數(shù)（RCA）兩個指標來定性分析三國在對東盟貿(mào)易中各行業(yè)的綜合的競爭性、互補性。同時，通過案例分析，比如中日美三國的勞動密集型商品、技術密集型商品以及資本密集型商品在東盟市場上的競爭關系作出詳細的比較分析，從而找出三國對東盟貿(mào)易中的競爭力差異，是對三國對東盟貿(mào)易競爭關系研究的一個重要的佐證和補充。而這正是目前國內研究中國應如何參與瀾湄合作機制的短板所在。

瀾湄合作是一個新成立的機制，目前尚無中美日三國在該地區(qū)的比較研究，這本身是一個新的關注點，通過對外援助提升我國在全球治理方面的話語權更是學術觀點方面的創(chuàng)新。

中國對東盟貿(mào)易的競爭力主要存在于勞動密集型行業(yè)和資源密集型行業(yè)，日本對東盟貿(mào)易的競爭力主要體現(xiàn)在資本密集型行業(yè)和技術密集型行業(yè)，而美國的印太戰(zhàn)略對東盟的影響更為微妙。由于中日美三國具有競爭力的產(chǎn)品處于全球貿(mào)易價值鏈的不同位置，三國對東盟貿(mào)易競爭性和互補性同時存在。因此，在東盟市場上，中國要充分了解和發(fā)揮自己的貿(mào)易優(yōu)勢，同時也要加強同日、美的貿(mào)易合作，實現(xiàn)中國在東盟的貿(mào)易發(fā)展最優(yōu)化和貿(mào)易收益最大化。

（趙美艷：國務院扶貧中心;張屹：中國國際問題研究院亞太所）

責任編輯：彭安玉