蔣達勇

摘要：廣東先于國家層面的統一部署，率先啟動地方高水平大學建設，既是區(qū)域經濟社會發(fā)展的外在需求，也是高等教育后發(fā)趕超的內在追求，從一個側面揭示了中國國家治理格局中地方政府的自主行動空間。廣東關于高等教育與經濟社會發(fā)展深度融合，構建多元開放的大學競爭發(fā)展格局，著力推進體制機制改革創(chuàng)新，以及政府、大學與社會之間協同共治這四個方面的探索，一定程度上切中了現階段中國高等教育改革發(fā)展的實踐難題，孕育著高等教育創(chuàng)新發(fā)展的中國經驗。

關鍵詞：高水平大學;后發(fā)趕超;多元競爭;協同共治;中國經驗

2015年8月，中共中央全面深化改革領導小組審議通過有關統籌建設世界一流大學和一流學科議題;10月，國務院正式印發(fā)《統籌推進世界一流大學和一流學科建設總體方案》，決定重點支持建設一批高校和學科達到世界一流水平。值得注意的是，地處改革開放前沿的廣東走在了全國的前面。早在2014年4月，時任中共中央政治局委員、廣東省委書記胡春華同志就提出要加快建設若干所高水平大學。2015年4月，廣東省委省政府《關于加快建設高水平大學的意見》正式出臺，廣東高水平大學建設隨即全面展開。2016年全國“兩會”期間，教育部組織新聞發(fā)布會，專題推介廣東高水平大學建設的做法與經驗。那么，廣東為什么要先于國家層面啟動地方的高水平大學建設？三年多來，廣東在高水平大學建設中有什么創(chuàng)新性的探索與實踐？先行一步的廣東，是否在一定程度上孕育著新時代高等教育改革發(fā)展的中國模式與中國經驗？這一系列問題，迫切需要我們在持續(xù)推進實踐探索的同時進行深入的理論反思。

一、后發(fā)趕超：高等教育引領經濟社會的轉型發(fā)展

眾所周知，在經歷了改革開放以來近40年的快速發(fā)展后，中國經濟總體上進入一個保持中高速增長和邁向中高端水平的轉型發(fā)展階段。正如著名經濟學家林毅夫所闡述的那樣：“經濟發(fā)展是一個動態(tài)的結構變遷過程”，“持續(xù)的經濟發(fā)展是由要素稟賦的變化和持續(xù)的技術創(chuàng)新推動的”，它“要求經濟不斷地從現有產業(yè)向新的、資本密集度更高的產業(yè)擴展”。[1]在這樣一個發(fā)展階段，傳統的主要依賴土地、人力、資金投入的制造、加工等低附加值產業(yè)必須持續(xù)不斷地向新型的主要依靠科技、創(chuàng)新、智力支持的高附加值產業(yè)轉型和升級，人力資源水平、科技創(chuàng)新能力將成為強化中國新時代核心競爭力、與世界發(fā)達國家和地區(qū)由“跟跑”到“并跑”再到“領跑”的關鍵性戰(zhàn)略抓手。

對于在改革開放中先行一步、肩負著走在全國改革發(fā)展前列使命的廣東來說，這一轉型發(fā)展的特征尤為突出，科技創(chuàng)新的任務尤為艱巨，人力資源的支撐尤為關鍵。但是，不僅與世界發(fā)達國家和地區(qū)相比，甚至與北京、上海、江蘇以及陜西、湖北、四川等國內高等教育相對發(fā)達的省（自治區(qū)、直轄市）相比，廣東高等教育的整體水平，特別是能夠引領支撐國家和區(qū)域經濟社會發(fā)展、產業(yè)轉型升級、創(chuàng)新驅動發(fā)展的高水平大學的歷史基礎比較薄弱，高校、學科、專業(yè)結構不夠合理，地域分布不夠均衡，與國家和廣東區(qū)域經濟社會發(fā)展重大需求的對接不夠緊密，都成為了制約廣東區(qū)域經濟社會創(chuàng)新驅動發(fā)展和核心競爭力持續(xù)提升的薄弱環(huán)節(jié)和突出短板。正是在這一背景下，廣東省委省政府在全國范圍內率先啟動高水平大學建設，大力度、高強度支持建設若干所高水平大學和一批高水平學科，既希望廣東在高等教育特別是高水平大學建設方面實現“后發(fā)趕超”，也希望這種快速發(fā)展的高等教育能夠為國家和廣東的創(chuàng)新驅動發(fā)展、產業(yè)轉型升級提供強有力的人才支撐和智力支持。

但是，必須承認，關于大學特別是高水平大學與經濟社會發(fā)展之間的關系，在高等教育研究領域并不是一個沒有爭議的話題。一種觀點強調大學的自由教育和自主發(fā)展，一定程度上希望大學保持“象牙塔”的角色，鼓勵大學“為學術而學術”，主張高水平大學應當與經濟社會保持適度的距離，主要著力于博雅人才的培養(yǎng)與純粹知識的探索，同時對經濟社會發(fā)展保持一定程度的警惕、批判與反思。另一種觀點則強調大學的開放發(fā)展，突出大學的社會服務功能，堅持高等教育特別是高水平大學應當與經濟社會直接建立深度融合和密切互動的關系，致力于解決國家和區(qū)域科技、產業(yè)、文化與社會發(fā)展中的重大需求和具體問題。具體到廣東而言，從社會發(fā)展的角度來看，無論是行業(yè)企業(yè)，還是社會公眾，總體上傾向于高水平大學要與國家特別是廣東科技、產業(yè)和經濟社會發(fā)展深度融合，希望通過高水平大學建設盡快解決廣東科技創(chuàng)新、產業(yè)升級和經濟社會發(fā)展的突出問題。但從高等學校的角度來看，無論是高校管理人員，還是廣大師生員工，總體上傾向于高水平大學要更加尊重教育自身的發(fā)展規(guī)律，既希望政府與社會的大力支持，也希望避免政府、企業(yè)和社會各方面過多特別是直接的介入與干預。在這種背景下，廣東的高水平大學建設自然也面臨著一個理念和價值的選擇問題。

·區(qū)域研究·先行一步：高水平大學建設的廣東模式

從實踐來看，廣東省委省政府在強調尊重高等教育發(fā)展規(guī)律的基礎上，總體上更加傾向于高等教育與經濟社會發(fā)展深度融合的戰(zhàn)略選擇，在文件方案、實施操作、考核評價和動員宣傳等各個環(huán)節(jié)均反復強調必須立足服務廣東、圍繞區(qū)域經濟社會發(fā)展的重大需求來布局和建設高水平大學和高水平學科。特別是在高水平大學建設成效的考核評價中，除了學科建設、師資隊伍、人才培養(yǎng)、科研創(chuàng)新等高等學校自身發(fā)展的內容外，專門增加“為廣東經濟社會發(fā)展服務”的版塊，并設置了30%的比例和權重，以此引導高水平大學參建高校主動對接和深度融入廣東區(qū)域經濟社會重大需求。我們認為，這是廣東省地方政府在面臨后發(fā)趕超壓力和激烈國際競爭形勢下的一種正確的戰(zhàn)略選擇。事實上，大學逐步走出“象牙塔”、從社會邊緣步入社會中心、從單純的教學場所擴展為教學、科研、社會服務和文化傳承創(chuàng)新的核心領地，不僅是中世紀以來大學發(fā)展的一個基本趨勢，也是現代美國大學迅速崛起的根本原因。對于中國這種處于后發(fā)趕超階段的國家來說，大學緊密對接、深度融入國家和地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略，致力于解決經濟社會發(fā)展的重大需求，既為國家和區(qū)域的經濟社會快速發(fā)展提供了有力支撐，也為大學自身的創(chuàng)新發(fā)展、競爭發(fā)展、持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造了不竭的動力與活力。

二、政府介入：構建開放、多元與競爭的發(fā)展格局

組織理論的研究表明，任何一個組織都有自我強化、自我封閉的內在動力和組織特性，因而歷史上沒有多少組織能夠“基業(yè)長青”。中世紀以來的歷史已經證明，大學在一定程度上也同樣存在著自我封閉、自我保護、抵制變革的組織惰性，在一定歷史時期落后于經濟社會發(fā)展的步伐。具體到中國來看，眾所周知，在很長的一段歷史時期里，受各種因素影響，中國大學總體上主要依賴政府的指令、計劃和管理，既缺乏主動面向外部社會特別是市場競爭發(fā)展的外部壓力，也缺乏圍繞功能使命、組織結構和制度機制進行自我改革與創(chuàng)新的內在動力。在這種背景下，如何能夠克服和避免參建高校“等、靠、要”的實踐慣性，引入一種源自外部的推動力量，引導和激發(fā)大學根據形勢的變化和社會的需求進行深層次的使命反思、組織再造和制度創(chuàng)新，自然成為廣東高水平大學建設中一個不可回避的理論和現實命題。

從實踐來看，廣東高水平大學建設的這種外部力量不僅來自于政府的直接介入和推動，更有價值的是政府的角色扮演和方法選擇。與傳統上政府單純地對屬地高校支持和建設的做法不同，廣東省委省政府的高水平大學建設不僅局限于對區(qū)域內已有高校的重點支持，而且采取了一種“外引、內聯、本地建”相結合的高等教育發(fā)展戰(zhàn)略。

一方面是重點高校的“本地建”。除了2015年全面啟動對中山大學、華南理工大學、暨南大學、華南師范大學、華南農業(yè)大學、南方醫(yī)科大學、廣東工業(yè)大學等7所重點建設高校和廣州中醫(yī)藥大學等7所高校的18個重點建設學科進行的高水平大學和高水平學科建設外，2016年初，廣東省委省政府還啟動了高水平理工科大學建設計劃，對接創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略和產業(yè)轉型升級需求，重點建設華南理工大學、廣東工業(yè)大學、南方科技大學、佛山科技學院、東莞理工學院等5所理工科大學。2016年6月，省委省政府又進一步啟動重點學科建設計劃，在未列入高水平大學和高水平理工科大學建設計劃的全省其他本科高校各遴選建設1-2個重點學科;啟動省市共建計劃，省政府與高等學校所在地市政府簽署共建協議，調動地市政府加大對共建高校建設、改革、發(fā)展的支持與投入。如此，通過高水平大學、高水平理工大學、重點學科和省市共建4大戰(zhàn)略，廣東地方政府總體構建起高水平大學和高水平學科“本地建”的框架和體系。

另一方面是高等教育優(yōu)質資源的“外引”和“內聯”。如果從一個相對更廣和時段更長的視野來看，近10年來，針對廣東本地高等教育資源特別是高水平大學資源相對稀缺的現狀，廣東省委省政府和深圳、珠海、中山、汕頭等地市委市政府密切互動，大力推動優(yōu)質高等教育資源的“外引”和“內聯”。就“外引”來看，廣東大力推動以色列理工學院、香港中文大學、莫斯科大學、香港浸會大學等國際知名高校在本省落戶;參照加州理工學院辦學模式，按照國際化標準，通過特殊政策和高強度經費支持，高起點建設南方科技大學。從“內聯”來看，廣東重點支持中山大學建設珠海、深圳校區(qū)，將廣州地區(qū)的優(yōu)質教育資源引導和輻射到深圳、珠海等經濟發(fā)展迅猛但高等教育資源薄弱的城市，參照美國加州大學辦學模式推動中山大學形成“三校區(qū)五校園”的全新發(fā)展格局。與此同時，廣東各地特別是以深圳市為代表，地方政府通過出臺各種優(yōu)惠政策，大力吸引北京大學、清華大學、吉林大學、哈爾濱工業(yè)大學、電子科技大學等一大批國內一流高校陸續(xù)在本地建設分?；蜓邪l(fā)機構。

現代公共行政管理研究表明，現代政府最為突出的作用，不在于對于市場主體的直接干預，而在于培育和塑造具有充分活力的競爭主體，在充分尊重市場主體自主發(fā)展空間的同時，由外而內塑造一種市場主體自我變革、創(chuàng)新發(fā)展的內在動力。反觀廣東高等教育發(fā)展，廣東省委省政府正是突破高水平大學“本地建”的局限，以更為廣闊的視野和胸襟，大力吸引國內外一流高等教育資源在廣東落地生根，并通過對國內外優(yōu)質高等教育資源的“外引”和“內聯”，在省域范圍內構造和形成一種“鯰魚效應”，塑造和形成一種多元開放、競爭發(fā)展、充滿活力的新型高等教育發(fā)展格局，同時也將政府層面的高水平大學建設工作切實轉化為大學自身的內在動力和變革行動，從而激發(fā)大學進行自我變革、創(chuàng)新發(fā)展的內在動力。應該說，這樣一種政府主導介入，致力于構造一種多元開放和競爭發(fā)展的區(qū)域高等教育創(chuàng)新發(fā)展格局，應該是廣東高水平大學建設的一個鮮明特點和突出經驗。

三、改革牽引：著力破除重點領域的體制機制障礙

道格拉斯·C·諾思認為，制度是人類相互交往的規(guī)則，“制度構造了人們政治、社會或經濟方面發(fā)生交換的激勵結構，制度變遷則決定了社會演進的方式，因此，它是理解歷史變遷的關鍵”[2]。毫無疑問，建設高水平大學，需要雄厚的資金投入、高水平的師資力量、良好的基礎設施、科學的政策引導、濃厚的社會基礎與文化氛圍等各方面因素的共同支撐。但是，對于中國高等學校而言，在經歷了改革開放近四十年的建設，特別是國家“985工程”、“211工程”和地方重點建設戰(zhàn)略之后，一些高校在基本辦學經費、校園基礎設施、科研硬件條件等方面與發(fā)達國家和地區(qū)高等學校的差距已經明顯縮小，但在師資水平、辦學理念、制度體系、文化機制等“軟環(huán)境”方面還存在較大的差距。

針對這一實際情況，廣東省委省政府在醞釀和推進高水平大學建設之初，就旗幟鮮明地強調，高水平大學要全面深化綜合改革，關鍵在于體制機制創(chuàng)新?！吨泄矎V東省委廣東省人民政府關于建設高水平大學的意見》明確把“深化改革、創(chuàng)新引領”作為高水平大學建設的基本原則，強調要“立足體制機制改革，聚集改革動力，釋放創(chuàng)新活力，著力破解推進高水平大學建設的體制機制障礙”;要圍繞擴大和落實辦學自主權、深化內部管理體制改革、深化人事制度改革、賦予科技成果自主處置權、創(chuàng)新辦學資源統籌機制等5個方面“創(chuàng)新重點建設高校管理體制機制”，著力構建支撐高水平大學建設和高水平學科發(fā)展的組織結構、制度體系和運行機制。

具體到實踐操作來看，三年多來，廣東7所高水平大學整體參建高校和7所項目參建高校圍繞省委省政府的部署，重點在6個方面進行了深層次和大力度的改革創(chuàng)新。一是完善內部治理結構，以加強黨的全面領導為核心，廣泛調動和發(fā)揮校長、教授、師生和社會力量共同參與學校治理的積極性和創(chuàng)造性，逐步探索和構建起“黨委領導、校長負責、教授治學、民主管理、社會參與”的“一核多元”式共同治理的組織結構和制度機制。二是優(yōu)化學科專業(yè)布局，密切對接國家和廣東經濟社會發(fā)展重大需求，以重點建設學科和學科群為牽引，著力優(yōu)化學科專業(yè)的設置、空間與層次布局，大力推動學科之間的交叉融合，培育和發(fā)展新興學科。三是深化人事制度改革，重點圍繞高層次人才引進、崗位職責考核管理、青年人才校內培育、基于崗位和績效的薪酬管理、教師晉升發(fā)展與退出機制、教職工師德師風建設等關鍵性內容推進深層次改革。四是創(chuàng)新人才培養(yǎng)模式，適應經濟社會發(fā)展對人才類型與層次的需求，構建尊重學生個性特征、注重挖掘學生潛力、多元發(fā)展的通道，著力拓寬學生的國際視野，提高學生的創(chuàng)新精神和實踐能力。五是創(chuàng)新科研激勵機制，積極探索多元靈活的科研組織模式，改革完善科研評價與激勵機制，引導教師潛心治學，面向科學研究前沿領域和經濟社會發(fā)展重大需求促進交叉融合、鼓勵協同合作，著力培育原創(chuàng)性、高水平科研成果。六是強化資源優(yōu)化配置，積極探索多元籌資渠道，拓展辦學資源，統籌優(yōu)化學校人力、物力和財力資源配置，完善公共資源和重大儀器設備共享機制，提高資源配置和使用效益。

毫無疑問，制度建設是一項細致而漫長的工作，不能急功近利，更不能一蹴而就。廣東省在加大資源投入力度的同時，把體制機制的改革與創(chuàng)新作為高水平大學建設的核心要素和關鍵抓手，致力于在內部治理結構、學科專業(yè)布局、人事制度改革、人才培養(yǎng)模式、科研評價激勵、資源統籌與優(yōu)化配置、大學精神與文化塑造等重點領域重點發(fā)力，引導參建高校探索和構建支撐現代大學治理和高水平大學持續(xù)發(fā)展的組織結構、制度體系和運行機制，一定程度上是抓住了當前我國高等教育和高等學校普遍面臨的瓶頸與痛點。事實上，只有在組織結構和制度機制上勇于改革和持續(xù)創(chuàng)新，才能為高等教育發(fā)展特別是高水平大學和高水平學科建設打下堅實的制度基礎，注入良好的文化基因，形成久久為功、持續(xù)發(fā)展的內在動力與活力。

四、協同共治：政府、高校與社會之間的一體互動

英國著名歷史學家、人類學家艾倫·麥克法蘭認為，現代性的一個重要特征是經濟、社會、政治、意識形態(tài)（宗教）等各個領域的“分立（Separation）”。在這種相互分立的領域中，“每一個領域都被另一個領域所制約”，但卻“沒有任何一個領域，無論是親屬關系、宗教還是其他，能夠提供一種基礎性原則（Underlying Principle）”。“一旦某個文明只留下單一基座（One Infrastructure），該文明多半會走向僵化?！敝袊鴤鹘y文化和思維習慣于強調政治、經濟與文化的“大一統”，比較注重國家與社會、政治與經濟、文化的整體架構和共性關聯，相對忽略經濟、社會、政治與文化教育各個領域的獨特價值和個性施展。按照麥克法蘭的判斷，即便經歷了三十多年的改革開放后，“迄今中國已讓他的市場經濟基本上自成一體，但是它的社會、政治和意識形態(tài)仍處于互嵌（embedded）局面”，“尚未完全實現經濟、社會、政治、意識形態(tài)（宗教）的徹底分立”[3]。

具體到大學治理領域來考察，自新中國成立以來，中國大學始終不是一個純粹的學術共同體，而始終是作為一個雜糅政治組織、學術團體和生活社區(qū)于一體的“單位社會”而存在。這一點，即便經歷近四十年的改革開放，至今仍未發(fā)生根本性改變。時至今日，中國的大學治理仍然是國家與社會的雜糅交錯，政治、學術與生活的相互“包裹”與深度“互嵌”。一方面，國家借助對權力的壟斷和資源的掌控，通過整合、強制和誘導的機制對大學從功能、結構甚至價值等方面進行全方位的滲透、干預和塑造。另一方面，大學往往也主動迎合國家的權力邏輯，依賴國家的行政資源，甚至借助國家和地方政府的行政權力保持競爭優(yōu)勢，失去了對自身作為學術共同體精神價值和實踐道德的認同與堅守。這樣一來，突出的問題在于我們往往按照政治和權力的邏輯“治理大學”，不能真正按照大學和學術的邏輯“讓大學進行治理”。由此導致大學治理中許多理念、價值與行動的錯亂，也牽引出上述大學與行政權力互動博弈過程中的許多荒誕。

對上述問題，廣東省委省政府在推進高水平大學建設之初就有比較清醒的認識，并力圖在實踐中對新時期政府、大學和社會的關系進行調適，由傳統單一的政府管理轉為探索和構建一種政府、學校和社會共同參與、互補銜接、相互配合的新型治理關系。在關于加快建設高水平大學的文件中，省委省政府明確提出，要“堅持擴大落實高等學校辦學自主權和深化高等學校內部管理體制改革并重，推動政府管理與高等學校創(chuàng)新發(fā)展的有機互動與協同并進”。在具體實踐中，政府主要著力于擴大和落實高等學校辦學自主權、深化政府“放管服”改革、整合加大建設資金投入力度、搭建地方高校與國家重點高校以及高校與其他行業(yè)企業(yè)合作平臺、為高等學校人才引進提供政策支持和保障服務、加強參建高校之間的信息交流與溝通等6個方面為高等學校提供規(guī)劃、保障和服務。另一方面，文件明確，高等學校自身是高水平大學建設的主體，參建高校要重點圍繞構筑學科發(fā)展高地、培養(yǎng)拔尖創(chuàng)新人才、提高師資隊伍水平、提升科研創(chuàng)新能力、深化對外交流合作、弘揚現代大學精神等6個方面重點開展工作。與此同時，政府號召并通過搭建平臺、探索減免稅收、實施捐贈補貼等方式引導行業(yè)企業(yè)以及社會各方面參與到高水平大學建設中來。

事實上，正如新結構經濟學理論的代表人物林毅夫所概括的那樣，“一個國家只有同時用好市場和政府這兩只手才能實現快速、包容、可持續(xù)的增長”[4]。具體到高等教育領域來說，核心的問題不是政府要不要介入和干預，而是政府如何介入和干預，以及政府的介入如何與高等學校和社會各方面力量協調配合、互補銜接、形成合力?，F代國家成長的一個基本價值就是國家與社會的適度分離，各自發(fā)揮優(yōu)勢，謹守邊界，互動合作。因此，提高中國現代國家治理的現代化水平，完善中國特色現代大學治理，前提和基礎就是要合理界定政府與大學的關系，厘清國家與社會、政府與大學之間的職責定位、角色扮演與行動邊界。從政府的角度來看，其主要的職責應該落定在創(chuàng)造公平競爭環(huán)境、彌補自由競爭不足、規(guī)范學校辦學行為以及提供優(yōu)質信息服務這四個方面，從傳統的“管理者”向“引導者”和“參與者”轉變。對于大學來說，毫無疑問應該是要從一個“被動的客體”轉變?yōu)橐粋€“能動的主體”，從“面向政府辦學”轉向“面向社會辦學”，致力于堅持學術共同體的價值與規(guī)范，提高教學科研和社會服務的質量水平，弘揚大學精神與文化品格。對于社會有關各方來說，則需要從一個“旁觀者”和“批判者”的角色向“參與者”和“建設者”的角色轉變，以更加積極的姿態(tài)和更加長遠的眼光理解、支持和投入高等學校的改革發(fā)展。如此，政府、學校和社會就從原來“一家獨大”和“各自為陣”的分散狀態(tài)逐步走向一種“協同合作”“共同治理”的理想形態(tài)。

結語

早在上世紀90年代，美國著名漢學家、哈佛大學教授傅高義先生就在《先行一步：改革中的廣東》一書中曾對廣東在引領中國改革開放發(fā)展歷史進程中的實踐經驗給予精辟總結和細膩刻畫。今天的廣東，先于國家層面啟動的高水平大學建設應該不僅僅是一些學者眼中的政治競爭，而確乎是區(qū)域經濟社會發(fā)展的外在形勢需求，也是在高等教育領域這一薄弱環(huán)節(jié)奮起直追和后發(fā)趕超的內在價值追求。廣東這一先于國家層面統一部署的步調與行動，也生動地印證和揭示了現階段中國這樣一個超大國家治理中地方政府的自主空間和競爭行為，與新加坡國立大學鄭永年教授關于中央和地方“行為聯邦制”關系描述存在一定程度地契合。廣東地方政府在這一輪高水平大學建設中，關于高等教育與經濟社會發(fā)展深度融合，構建大學之間多元開放的競爭格局，著力體制機制的改革創(chuàng)新，以及探索政府、高校與社會之間的協同共治這四個方面的努力，在一定程度上切中了現階段中國高等教育改革發(fā)展的理論難點和實踐難題，也在一定程度上孕育著新時代中國高等教育改革發(fā)展特別是高水平大學和一流學科建設的模式與經驗。

參考文獻：

[1]林毅夫.新結構經濟學：反思經濟發(fā)展與政策的理論框架[M].北京：北京大學出版社，2015：“序言”7，4，17.

[2][美]道格拉斯·諾思.制度、制度變遷與經濟績效[M].杭行，譯.上海：上海三聯書店，上海人民出版社，1994：3.

[3][英]艾倫·麥克法蘭.現代世界的誕生[M].上海：上海人民出版社，2013：8，19.

[4]林毅夫.新結構經濟學：反思經濟發(fā)展與政策的理論框架[M].北京：北京大學出版社，2015：8.