倪頌文

【摘 要】當(dāng)前黨內(nèi)監(jiān)督制度雖已基本確立，但就具體監(jiān)督的事項而言規(guī)定的還是比較原則，亟需對監(jiān)督制度運行的系統(tǒng)化、程序化、具體化、合理化及執(zhí)行到位這些問題上予以完善。

【關(guān)鍵詞】黨內(nèi)監(jiān)督制度；運行；完善

一、引言

習(xí)近平總書記在十八屆中紀委第六次全會上亦指出：“現(xiàn)行黨內(nèi)監(jiān)督條例，監(jiān)督主體比較分散，監(jiān)督責(zé)任不夠明晰，監(jiān)督制度操作性和實效性不強?！币氨局诜ㄖ苎?、于事有效的原則”i制定新的法規(guī)制度、完善已有的法規(guī)制度、廢止不適應(yīng)的法規(guī)制度，即是對制度建設(shè)在法理上的周密和全面的要求，既在制度建設(shè)上注重整體系統(tǒng)性，又注重制度在實踐層面上的可操作性，方便實用。依此，對現(xiàn)有的黨內(nèi)監(jiān)督制度在程序上、具體運作上以及黨外監(jiān)督制度的銜接上加以完善，努力形成一套系統(tǒng)完備的反腐倡廉法規(guī)制度體系。在當(dāng)前全面從嚴治黨的背景下，對黨內(nèi)監(jiān)督制度運行中存在的問題進行研究與完善，科學(xué)認識和把握黨內(nèi)監(jiān)督制度的建設(shè)規(guī)律，對于鞏固黨的執(zhí)政地位，提高黨的執(zhí)政能力和全面建設(shè)小康社會，具有重大的理論和實踐意義。

二、黨內(nèi)監(jiān)督的內(nèi)涵

黨內(nèi)監(jiān)督就是監(jiān)督黨的組織和全體黨員遵守黨章、黨的紀律和國家法律、法規(guī)，在黨的組織內(nèi)部通過檢查、督促、評價、揭露、舉報、處理等方式，以保證黨員的行為在任何情況下都不違背黨的紀律的一種客觀有序的活動。十八屆六中全會公報明確了黨內(nèi)監(jiān)督的指導(dǎo)精神，即要以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，深入貫徹習(xí)近平總書記系列重要講話精神，圍繞統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局，尊崇黨章，依規(guī)治黨，堅持黨內(nèi)監(jiān)督和人民群眾監(jiān)督相結(jié)合，增強黨在長期執(zhí)政條件下自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高能力。同時堅持解放思想、實事求是、與時俱進，堅持民主集中制和黨要管黨、從嚴治黨的方針，在黨員之間、黨組織之間、黨組織與黨員之間，依據(jù)黨章和其他重要的黨內(nèi)法規(guī)相互監(jiān)察、督促的活動。監(jiān)督主體有黨的中央組織的監(jiān)督、黨委（黨組）的監(jiān)督、黨的紀律檢查委員會的監(jiān)督、黨的基層組織和黨員的監(jiān)督。監(jiān)督的重點對象是黨的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部，特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部。

黨內(nèi)監(jiān)督的任務(wù)是確保黨章黨規(guī)黨紀在全黨有效執(zhí)行，維護黨的團結(jié)統(tǒng)一，重點解決黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化、黨的建設(shè)缺失、全面從嚴治黨不力，黨的觀念淡漠、組織渙散、紀律松弛，管黨治黨寬松軟問題，保證黨的組織充分履行職能、發(fā)揮核心作用，保證全體黨員發(fā)揮先鋒模范作用，保證黨的領(lǐng)導(dǎo)干部忠誠干凈擔(dān)當(dāng)。黨內(nèi)監(jiān)督的主要內(nèi)容是遵守黨章黨規(guī)和國家憲法法律，維護黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，堅持民主集中制，落實全面從嚴治黨責(zé)任，落實中央八項規(guī)定精神，堅持黨的干部標(biāo)準，廉潔自律、秉公用權(quán)，完成黨中央和上級黨組織部署的任務(wù)等情況。根據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》第5條第2款的規(guī)定，主要內(nèi)容有八項：（一）遵守黨章黨規(guī)，堅定理想信念，踐行黨的宗旨，模范遵守憲法法律情況；（二）維護黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，牢固樹立政治意識、大局意識、核心意識、看齊意識，貫徹落實黨的理論和路線方針政策，確保全黨令行禁止情況；（三）堅持民主集中制，嚴肅黨內(nèi)政治生活，貫徹黨員個人服從黨的組織，少數(shù)服從多數(shù)，下級組織服從上級組織，全黨各個組織和全體黨員服從黨的全國代表大會和中央委員會原則情況；（四）落實全面從嚴治黨責(zé)任，嚴明黨的紀律特別是政治紀律和政治規(guī)矩，推進黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作情況；（五）落實中央八項規(guī)定精神，加強作風(fēng)建設(shè)，密切聯(lián)系群眾，鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)情況；（六）堅持黨的干部標(biāo)準，樹立正確選人用人導(dǎo)向，執(zhí)行干部選拔任用工作規(guī)定情況；（七）廉潔自律、秉公用權(quán)情況；（八）完成黨中央和上級黨組織部署的任務(wù)情況。并逐步構(gòu)建完善黨內(nèi)六大監(jiān)督體系：即黨中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，黨委（黨組）全面監(jiān)督，紀律檢查機關(guān)專責(zé)監(jiān)督，黨的工作部門職能監(jiān)督，黨的基層組織日常監(jiān)督，黨員民主監(jiān)督的黨內(nèi)監(jiān)督體系。

三、黨內(nèi)監(jiān)督制度的完善。

黨內(nèi)監(jiān)督制度是一個由多項制度所構(gòu)成的制度體系，可以簡述為以憲法、黨章為依據(jù)，由黨中央、紀委制定或者認可，包括其他有黨內(nèi)法規(guī)、制定權(quán)的黨組織制定或者認可的，有若干法規(guī)制度門類及不同法規(guī)、規(guī)范所組成的相互聯(lián)系的統(tǒng)一整體。它包含了從中央到基層的關(guān)于黨內(nèi)監(jiān)督的所有制度規(guī)范，主要有《中國共產(chǎn)黨章程》、《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》、《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準則》、《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》、《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》、《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準則》和《中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則（試行）》，以及中央和黨的各級組織根據(jù)黨章在其權(quán)限范圍內(nèi)制定頒布的具有規(guī)范性的決定、規(guī)章制度等等。

其中《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》自2003年12月頒布施行以來，對加強黨內(nèi)監(jiān)督、維護黨的團結(jié)統(tǒng)一發(fā)揮了積極作用。同時，隨著形勢任務(wù)發(fā)展變化，從周永康、薄熙來、郭伯雄、徐才厚、令計劃等人嚴重違紀違法案件和巡視發(fā)現(xiàn)的問題看，一些地方和部門黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化、黨的建設(shè)缺失、黨員的觀念淡漠，全面從嚴治黨不力。在黨內(nèi)監(jiān)督制度的問題上存在著缺乏可操作性、系統(tǒng)性和規(guī)范性以及保障不力等問題，亟需加以改進和完善。2016年修訂的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》雖從根本上解決了主體責(zé)任缺失、監(jiān)督責(zé)任缺位、管黨治黨寬松軟問題，使黨內(nèi)監(jiān)督十項制度的優(yōu)勢得以釋放，但就具體監(jiān)督的事項而言該規(guī)定還是比較原則，需要在實踐中有一系列的相應(yīng)制度予以配套。目前就黨內(nèi)監(jiān)督制度的運行上主要需要解決的問題是：

（一）黨內(nèi)監(jiān)督制度的系統(tǒng)化

雖然近些年有關(guān)黨內(nèi)監(jiān)督的制度規(guī)范制定了不少，但應(yīng)急性監(jiān)督制度較多，有關(guān)黨內(nèi)監(jiān)督的條例法規(guī)比較零散，制度之間以及與法律間的銜接性、協(xié)同性和邏輯性、系統(tǒng)性、整體性不夠，制度體系缺少必要的層次性和互補性。如黨的各級機構(gòu)均設(shè)有紀律檢查委員會，但卻在同級黨委的領(lǐng)導(dǎo)下工作，很難對“一把手”進行監(jiān)督。此外還存在著職權(quán)界限不清、紀律界限不清、權(quán)利義務(wù)界限不明的情況。

（二）黨內(nèi)監(jiān)督制度的程序化

程序問題往往影響著黨內(nèi)監(jiān)督的性質(zhì)和方向。目前在黨內(nèi)監(jiān)督制度的建設(shè)上偏重于實體性法規(guī)，而程序性法規(guī)的建設(shè)不足。監(jiān)督程序上的欠缺使一些好的黨內(nèi)監(jiān)督制度規(guī)章在實踐中難以有效地實施，甚至違背了制度監(jiān)督的本意。

（三）黨內(nèi)監(jiān)督制度的具體化

現(xiàn)有的黨內(nèi)監(jiān)督制度宏觀層面的較多，微觀層面的較少，原則指導(dǎo)性的較多，實施操作性的較少，一定程度上存在著籠統(tǒng)、剛性不足、自由裁量空間較大，缺乏量化支撐等問題，致使制度執(zhí)行在一定程度上依賴于監(jiān)督者個人的監(jiān)督水平、意愿與道德，給被監(jiān)督者留下了可乘之機。因此，要建立健全黨內(nèi)監(jiān)督制度，必須完善相應(yīng)的具體制度規(guī)范，對監(jiān)督制度中的一些原則性規(guī)定具體化、細致化。如發(fā)現(xiàn)問題、糾正偏差的機制尚未完全建立以及黨內(nèi)的工作制度、議事規(guī)則、表決程序等也需加以具體規(guī)范。同時增強權(quán)力運行的透明度，就各監(jiān)督主體的監(jiān)督活動制訂配套的實施細則，以確保制度體系的完整性，使黨內(nèi)監(jiān)督制度落到實處。

（四）黨內(nèi)監(jiān)督體制的合理化

黨內(nèi)監(jiān)督體制是對黨的內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)的設(shè)置及其隸屬關(guān)系，監(jiān)督主體間的分工及其相互關(guān)系等一系列體系和制度的總稱。

1、黨內(nèi)監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)體制的合理化

黨的領(lǐng)導(dǎo)體制主要是黨代會、黨委會、常委會構(gòu)成及其相互關(guān)系。即黨代會選舉并授權(quán)黨委會，黨委會選舉并授權(quán)常委會，三者之間存在著監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，黨代會監(jiān)督黨委會，黨委會監(jiān)督常委會。黨代會擁有最高的監(jiān)督權(quán)，其監(jiān)督權(quán)是通過代表大會來行使。但是，由于黨的代表大會并非經(jīng)常性召開，期間有五年的閉會期，因此其監(jiān)督權(quán)基本上流于形式，以至于人們常常不是把黨的代表大會，而是把黨委會甚至常委會看做是同級黨組織的最高決策機關(guān)和最高監(jiān)督機關(guān)，易導(dǎo)致一些部門的職能錯位，權(quán)力之間的相互監(jiān)督也因此被弱化了。

2、黨委與紀委的關(guān)系的合理化

根據(jù)黨章規(guī)定，黨的地方各級紀委和基層紀委在同級黨委和上級紀委雙重領(lǐng)導(dǎo)下進行工作。在監(jiān)督實踐中證明，這種雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，導(dǎo)致紀委依附于監(jiān)督對象、無獨立權(quán)力體系，監(jiān)督缺乏威懾力，實效不佳。十八屆三中全會決定中指出，“改革黨的紀律檢查體制”，“推動黨的紀律檢查工作雙重領(lǐng)導(dǎo)體制具體化、程序化、制度化，強化上級紀委對下級紀委的領(lǐng)導(dǎo)”，變“主要接受同級黨委領(lǐng)導(dǎo)”為“主要接受上級紀委領(lǐng)導(dǎo)” ii，加大了紀檢系統(tǒng)垂直化領(lǐng)導(dǎo)的力度，紀檢機構(gòu)的獨立性、權(quán)威性開始回升。同時剝離了無關(guān)副業(yè)、清理了協(xié)調(diào)議事機構(gòu)，在一定程度上改變了紀委職能存在的越位、缺位和錯位現(xiàn)象，增強了監(jiān)督的相對獨立性和權(quán)威性，聚焦了監(jiān)督力量，使黨內(nèi)監(jiān)督專門機關(guān)重新依據(jù)制度路線發(fā)揮預(yù)設(shè)功能。但“主要接受上級紀委領(lǐng)導(dǎo)”，并僅限于“查辦腐敗案件以上級紀委領(lǐng)導(dǎo)為主”，“各級紀委書記、副書記的提名和考察以上級紀委會同組織部門為主”。因此，還有必要繼續(xù)加大改革力度，把保持黨的紀律檢查工作雙重領(lǐng)導(dǎo)體制作為一個過渡期，進一步完善領(lǐng)導(dǎo)體制。此次新修訂的黨章增加了“上級黨的紀律檢查委員會加強對下級紀律檢查委員會的領(lǐng)導(dǎo)”，不再局限于查辦腐敗案件，體現(xiàn)了垂直領(lǐng)導(dǎo)力度的加強。

（五）黨內(nèi)監(jiān)督制度的嚴格執(zhí)行

只有切實執(zhí)行制度才能夠體現(xiàn)制度的價值，監(jiān)督制度執(zhí)行不嚴已經(jīng)成為黨內(nèi)監(jiān)督的突出問題，影響了制度的權(quán)威性和黨紀的嚴肅性。執(zhí)行不嚴主要有以下二方面的原因：一是監(jiān)督意識淡薄。存在對下級不愿監(jiān)督，怕丟選票；對同級不想監(jiān)督，怕影響關(guān)系；對上級不敢監(jiān)督，怕打擊報復(fù)等等思想。在這種意識的支配下，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部更多地從自身的利害得失中來進行監(jiān)督，而不是從黨和人民的利益出發(fā)去實施和開展監(jiān)督。二是保障制度的欠完善。黨內(nèi)監(jiān)督條例第七章專章確立了整改和保障，很大程序上解決了“違反了制度怎么辦”的問題，并有《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》、《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》等規(guī)定相配套，但總體而言規(guī)定尚不健全，黨員對批評權(quán)、檢舉權(quán)、請求罷免權(quán)等正當(dāng)監(jiān)督權(quán)利的運用缺乏有效的載體、渠道及保障，無法體現(xiàn)出自下而上的監(jiān)督優(yōu)勢。三是運用監(jiān)督制度的水平不高。黨內(nèi)監(jiān)督有時依賴于思想教育和個人覺悟，制度功能和作用發(fā)揮不夠，監(jiān)督中還存在因人而異、因事而異的現(xiàn)象，依法運用各種監(jiān)督手段靠制度推動監(jiān)督的能力有待提高。四是監(jiān)督制度的工作成本不足。不少監(jiān)督制度的行權(quán)成本較高，使得監(jiān)督的人力、物力、財力有所欠缺，難以發(fā)生監(jiān)督實效。

四、結(jié)語

全面從嚴治黨永遠在路上，構(gòu)建全面可行的黨內(nèi)監(jiān)督制度，形成自上而下、自下而上和平行的黨內(nèi)監(jiān)督，并在制度運行中落實到位，使黨內(nèi)監(jiān)督工作日常化，抓早抓小，防微杜漸，是保障權(quán)力正確運行的基礎(chǔ)，是加強和規(guī)范黨內(nèi)政治生活的重要舉措。

注釋：

i楊麗娜、程宏毅編：《為全面從嚴治黨提供制度保障 以習(xí)近平同志為總書記的黨中央推進依規(guī)治黨紀實》，《人民日報》2016年4月19日。

ii《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，《人民日報》，2 013年11月16日。